徐宏波 李凤秋

关于提升经营收入和成本费用法定管理地位的思考

徐宏波 李凤秋

在税收工作中，纳税人对税法遵从度不高，偷逃税款现象较为普遍，税收征管效率低下等问题表现较为突出。本文结合征管工作经验和实际调查，论述了提升经营收入和成本费用法定管理地位的必要性和可行性，提出了提升经营收入和成本费用法定管理地位的途径。

收入和费用 法定地位 税收遵从 税务行政处罚

中央全面深化改革领导小组第十七次会议在关于《深化国税、地税征管体制改革方案》改革目标中明确要求：提高征管效率，增强税法遵从度，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义。要提高征管效率，增强税法遵从度，确保税收职能作用有效发挥，应进一步提升经营收入和成本费用法定管理地位，强化对隐瞒经营收入和虚列成本费用的税务行政处罚。

一、提升经营收入和成本费用法定管理地位的必要性

（一）提升经营收入和成本费用法定管理地位，是提高征管效率的必然要求

铁证是执法的基础。纳税人偷税（增值税、企业所得税、个人所得税、城市建设维护税、房产税、资源税）通常是通过隐瞒经营收入、虚列成本费用来实施的。对纳税人涉及经营收入和成本费用相关税收涉嫌偷税案件的税务稽查中，偷税金额确定难、税务行政处罚难、长时间得不到结案是当前税务稽查工作的难点。检查、计算、认定涉及经营收入和成本费用相关税收偷税金额难度大、工作量大，直接影响到征管效率的提高，也影响到税法的威慑力。就以检查、计算、认定一般纳税人增值税偷税金额过程来说，需要核准的有进项税额、经营收入、销项税额、库存商品、财产损失等金额，存在争议的环节很多，往往长时间不能结案，在税务系统曾经流传这样一句滑稽话叫“增值税如同‘争执税’”，对税务稽查工作构成很大干扰。而对隐瞒经营收入的检查、计算、认定，核准进项税额、销项税额、商品库存、财产损失等金额的过程都可以省略。相比之下，确认隐瞒经营收入金额要比确认偷税金额简便易行、快捷省时。同样，对企业所得税和个人所得税偷税金额的检查、计算、认定上，核准应纳税所得额的过程也是非常复杂的，工作量也是非常大的。在核准其多列成本费用的基础上，还需要重新进行计算结转产品成本等一系列工作，同时对稽查人员业务能力的要求也很高，这样才能核准其应纳税所得额，然后据以计算出应纳税额，即使这样，在政策法规的运用上也常存在争议；最后涉及到考量百分之五十至五倍罚款的适用问题，更是难上加难。而检查认定虚列成本费用金额是从检查成本费用类的自制原始凭证和外来原始凭证入手的，认定其是否真实，能够核准其多列成本费用的金额即可确认完成检查认定工作。

认定隐瞒经营收入和虚列成本金额是税务检查稽查必须进行的工作，但也只是认定偷税金额中的部分工作。与对偷税金额实施税务行政处罚相比，对隐瞒经营收入和虚列成本费用实施税务行政处罚，这一方式更有利于税务稽查和税收行政执法工作的顺利开展且可提高征管效率。

（二）提升经营收入和成本费用法定管理地位，是提高税法遵从度的必然要求

近些年来，由于经济形势的不断发展变化，国家对税种、税目、税率等进行频繁调整。另一方面，税收的专业性比较强，纳税人对自己的经营活动不可能准确地弄清楚应该纳什么税、应该纳多少税，但是他们应该对自己经济实体取得的经营收入和经营活动的费用支出情况了如指掌，这些是其必须严格管理的重要内容。同税收概念相比，经营收入和成本费用是纳税人心目中两个非常明晰的概念，不具有专业性内涵，更有利于纳税人把握，减轻纳税风险。提升经营收入和虚列成本费用的法定管理地位，对隐瞒经营收入和虚列成本费用实施税务行政处罚是对矛盾的合理转化。现行税务稽查工作的主要矛盾是税务检查与偷税之间的矛盾，通过调整稽查目标，税务稽查工作的主要矛盾将转化为税务检查与隐瞒经营收入和虚列成本费用之间的矛盾。对税务部门而言，只要严惩“隐瞒”和“虚列”行为，偷税、税收流失问题就解决了；对纳税人而言，只要没有“隐瞒”和“虚列”问题，偷税、违法问题就不存在。这种矛盾的合理转化，让纳税人清晰地意识到，依法纳税只是收入中的小头，而税务行政处罚则是针对隐瞒的全部经营收入或者隐瞒（通过“虚列”）的全部经营所得，为小的利益付出巨大的损失代价，得不偿失，使隐瞒经营收入和虚列成本费用成为纳税人心中永远不可触摸的高压线，将进一步强化纳税人依法诚信纳税的意识。

二、提升经营收入和成本费用法定管理地位的可行性分析

（一）提升经营收入和成本费用法定管理地位，具有充分的法律基础

提升经营收入和成本费用法定管理地位的主要目的就是要提高征管效率，提高税法遵从度，实现公平诚信纳税，符合中央全面深化改革领导小组第十七次会议决议在关于深化国税、地税征管体制改革的要求。《征管法》第六十三条规定：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。”经营收入是六个税种的纳税依据，成本费用是两个税种的纳税依据。隐瞒经营收入和虚列成本费用均可以形成偷税的结果，因此完全可以定性为偷税。隐瞒经营收入和虚列成本费用金额的确定，偷税金额也随之确定。按照隐瞒经营收入金额的多少进行税务行政处罚，其实质也是对偷税结果的处罚。不存在隐瞒了经营收入或者虚列成本费用而没有形成偷税结果的情形（不包括经营收入未达到起征点经营者）。既然隐瞒经营收入和虚列成本费用属于偷税行为，对其实施税务行政处罚是合情、合理、合法的，就应依法严惩。《征管法》第六十四条规定：“纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五万元以下的罚款。”这说明隐瞒经营收入和虚列成本费用都属于编造虚假计税依据。

（二）提升经营收入和成本费用法定管理地位，具有丰富的实践经验

第一，关于对隐瞒经营收入进行税务行政处罚的案例。在1998年前后，全国就有一些地区小范围地（餐饮、住宿、装潢等服务业）实行了对隐瞒经营收入实施税务行政处罚的案例。一是菜单登记管理制度，二是有奖发票管理制度。这两种制度的核心内容就是对隐瞒经营收入实施税务行政处罚。第二，关于对虚列成本费用进行税务行政处罚的案例。我们认为，在税务专项检查工作中早已开展了这项工作，各地税务部门对虚开虚列增值税和营业税发票专项检查所进行的税务行政处罚与对虚列成本费用实施税务行政处罚存在共同点。

（三）法定税率偏高将成为提升经营收入和成本费用法定管理地位、实现依法诚信公平纳税的阻碍

提升经营收入和成本费用法定管理地位，对隐瞒经营收入和虚列成本费用进行税务行政处罚，将有效提升税法威慑力，必然增加纳税人实际税负。这就会使法定税率偏高成为纳税人热议的焦点，进而呼吁降低法定税率。提升经营收入和成本费用法定管理地位，强化对隐瞒经营收入和虚列成本费用进行税务行政处罚的目标就是要做到依法诚信纳税，这必然要涉及到合理调整法定税率问题。

三、提升经营收入和成本费用法定管理地位的途径

（一）修改《征管法》，提升如实申报经营收入和如实列支成本费用的法律地位，凸显重要性

将《征管法》第二十五条修改为：纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料，如实申报经营收入，如实列支成本费用，如实申报纳税。

（二）修改《征管法》，强化对隐瞒经营收入和虚列成本费用的税务行政处罚

将隐瞒经营收入和虚列成本费用作为税务行政处罚依据列入征管法，同时取消针对相关偷税金额的税务行政处罚。将《征管法》第六十四条修改为：纳税人、扣缴义务人隐瞒经营收入或者虚列成本费用的，税务机关处所隐瞒经营收入或者虚列成本费用金额一倍的罚款，对拒不接受罚款的纳税人或者扣缴义务人，给予扣押相当于两倍罚款的经营财物的税务行政处罚，纳税人受到处罚后，税务部门即宣告结案，不予补税。对于隐瞒租赁收入、拒不接受税务行政处罚的不动产纳税人，税务部门可按照法定程序对其不动产进行拍卖，从拍卖所得中扣缴罚款，将剩余部分返还给不动产纳税人。税务行政处罚的对象为经营收入达到起征点以上的纳税人。纳税人受到第一次处罚后，经不定期调查，在3年内再没有发生隐瞒经营收入或虚列成本费用行为的，税务机关应将所收罚款返还给纳税人。对于继续发生隐瞒经营收入或者虚列成本费用行为的，将对其实施第一次罚款标准两倍的税务行政处罚，第一次受到税务行政处罚的罚款，包括本次罚款，将不再返还给纳税人。

（三）修改《征管法》，不设定相关税务行政处罚条款中的自由裁量权

税务行政处罚标准应明确化、固定化、严格化，为税务行政执法创造良好环境。在提升经营收入和成本费用法定管理地位、实施新的税务行政处罚方式之后，税务行政处罚的标准会更加明晰，将更有利于税务行政处罚的确定和实施，切断了违法纳税人逃避或者减轻税务行政处罚的退路。税务行政处罚条件一经认定，税务行政处罚就不可更改、不可调节、不可抗拒，必须执行，从而强化税法的刚性，有效提升税法的威慑力。不处罚就是违规、违纪、违法、渎职，打造税务行政执法权的高压态势，时刻警示纳税人，在任何条件下都不能打偷税的主意。

（四）适当调整相关法定税率

法定税率的调整，必须建立在依法诚信纳税的基础之上，否则税收的调节作用就无法得到发挥和体现，也会给国家财政收入盘子的稳定带来消极影响。调整法定税率，既要满足国家财政职能需要，又要确保纳税人的生存和发展。关于这方面政策制度，要重点向民营经济纳税人倾斜。

（五）改革税务稽查工作制度

税务稽查以税务行政处罚职能为主，取消查补税款职能，以纳税人隐瞒经营收入和虚列成本费用作为税务稽查对象，实施税务行政处罚。完成税务行政处罚之后，视为税务稽查工作办结，确保税务稽查工作重心突出、高效运转。对税务稽查工作实行绩效工资制度，充分体现社会主义分配原则。

（六）建立依法纳税全民宣传监督机制

一是国家应该在《征管法》修改宣布实施之日半年或者一年之前就通过新闻媒体进行广泛的宣传工作，做到经营者人人皆知。二是新闻媒体要对因隐瞒经营收入和虚列成本费用而受到税务行政处罚的案件全部给予曝光，税务部门要将受处罚者全部予以公示，切实提升警示作用。三是实行税务违法行为举报奖励制度。对举报纳税人隐瞒经营收入和虚列成本费用行为的个人给予适当的奖励。

作者单位：吉林省梅河口经济开发区地方税务局

（责任编辑：邢荷生）

Thinking about Raising the Legal Status of Operating Income and Cost Expenses

Xu Hongbo Li Fengqiu

In the tax work,taxpayers are not high in compliance with tax laws,tax evasion is more common,and tax collection and administration are more prominent.Based on the collection and administration work experience and the actual survey,this paper discusses the promotion business income and cost the necessity and feasibility of legal management status,put forward to improve the status of legal business income and cost management approach.

Income and expenses;Legal status;Tax compliance;Tax administrative penalty

F812

A

2096-1391（2017）07-0145-04