※背景情况※

2016年6月，中国互联网协会发布《2016中国网民权益保护调查报告》，该报告显示，从2015年下半年到2016年上半年的一年间，我国网民因垃圾信息、诈骗信息、个人信息泄露等遭受的经济损失高达915亿元。

据12321网络不良与垃圾信息举报受理中心副主任郝智超介绍，2016年上半年以来，我国网民平均每周收到垃圾邮件18.9封、垃圾短信20.6条、骚扰电话21.3个，其中骚扰电话是网民最为反感的骚扰来源。

报告显示，84%的网民曾亲身感受到由于个人信息泄露带来的不良影响。近一年来，我国网民因垃圾信息、诈骗信息、个人信息泄露等遭受的经济损失为人均133元，同比增加9元，因此而消耗的时间人均达3.6小时。其中，9%的网民经济损失在1000元以上。

2016年10月，网络电话服务商触宝电话发布了《2016年中国骚扰电话形势分析报告》。报告显示，从2015年8月至2016年7月，触宝电话共为用户拦截骚扰电话数量达到322亿次，平均每天产生大概9000万个骚扰电话。

据统计，在众多的骚扰电话中，平均每个骚扰电话号码的“寿命”仅为6.61天。而在此期间，每个骚扰电话号码的平均通话次数为328次，每次通话的平均时长为29秒。值得一提的是，虽然只有短短的6.61天的存活期，但每个骚扰电话平均骚扰用户竟多达255个，而最厉害的骚扰电话则骚扰了1207534个用户。数据显示，从骚扰电话类型上看，广告推销已经成为手机用户最主要的骚扰类型，占比30.1%。用户不仅受到了骚扰，还要为此支付不菲的话费。

※问题及分析※

当前我国的民众已经深为骚扰电话所苦，尤其是广告推销类的骚扰电话。更可怕的是，随着大数据行业的深入发展，现在很多广告推销电话能够准确定位需求者，根据对象当前的需求进行精准的推销。出现这种现象的原因在于：

首先，信息泄露的源头没有得到有效控制。随着科技的日新月异，对于公民个人信息的获取变得更加简单；精准的定位和追踪技术以及大数据分析也使得公民的需求和购物倾向很容易被获知。很多商家愿意花不高的成本以获取这些信息，从而进行有针对性的营销。

其次，对电信行业的监管存在缺失。我国的电信行业被几大运营商强势分割，他们在定价、服务模式等方面都具备极强的话语权。与此同时，对其设定的监管义务却很少。经常有接到骚扰电话的消费者向运营商举报骚扰电话，他们均以没有监管义务为由拒绝。普通消费者只能依靠在手机上安装相关APP以实现对骚扰电话的拦截。

再次，对于骚扰电话没有处罚规定。美国、加拿大都有相关法律，可以登记电话拒绝推销电话，如果再接到推销类骚扰电话，就可以申請对拨打者进行重罚，美国是罚1.1万美元，加拿大是罚1.5万加元，最厉害的是新加坡，发一条骚扰短信罚1万新币。而我国对于骚扰电话的惩处规定只有《治安管理处罚法》第四十二条中规定对“多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的”行为，可以进行行政处罚。由于这一条文规定必须“多次”，造成了举证的困难，因而在实践中运用并不多。

※建议※

针对以上情况，建议出台地方性法规对骚扰短信和电话进行规制：从个人信息泄露的源头抓起，强化个人信息保护，严防个人信息泄露；同时，从电信服务运营商和发送短信、拨打电话的商户两个口径对骚扰短信和电话进行控制和监管；此外，明确骚扰短信和电话的法律后果，加大对此类行为的打击力度。

1.进一步加强个人信息保护。即将于2017年6月1日生效的《网络安全法》中明确规定网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息；未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息；任何个人和组织不得窃取或者以其他非法方式获取个人信息，不得非法出售或者非法向他人提供个人信息。建议上海出台更加细致的地方性法规，将这些规定落到实处，严格控制好信息泄露的源头。

2.强化电信运营商的保护和监管义务。在地方性法规中详细规定电信运营商的监管义务，要求实现所有电话的实名制；基于现有技术，建立全国范围内的骚扰电话黑名单，设立举报骚扰电话的专门热线；并且严格限制网络电话的运用，严格限制来电号码的设定，对网络电话也应当实行实名登记和其他监管。

同时，借鉴美国和新加坡等国的经验，督促运营商开发新技术，为用户提供防骚扰设置，一旦用户登记为免打扰客户，就应当切断骚扰短信和骚扰电话到其端口的可能性。

3.加大对骚扰短信、骚扰电话的处罚力度。我国《广告法》第四十三条规定，任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。以电子信息方式发送广告的，应当明示发送者的真实身份和联系方式，并向接收者提供拒绝继续接收的方式。但这一规定似乎并不能够将广告类的骚扰电话纳入其规制范围。应当通过地方性法规扩展此条的规定，针对骚扰电话进行明确规定，加大对骚扰短信和骚扰电话的处罚力度。同时，强化工商部门对于骚扰短信和骚扰电话这类广告的监管义务，鼓励消费者对其进行举报，严格查处，还公民一个清净自主的通讯环境。