许洁

（重庆市规划设计研究院，重庆 400010）

关于重庆市开展“城市双修”总体规划的几点思考

许洁

（重庆市规划设计研究院，重庆 400010）

生态修复城市修补是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志。该文根据住建部颁发的《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》的指导思想、基本原则、主要任务目标和具体工作要求，结合重庆特征和主要问题，提出重庆市开展“城市双修”总体规划的建议。

城市双修；生态修复；城市修补

0 引言

2015年12月，中央城市工作会提出：“要加强城市设计，提倡城市修补，大力开展生态修复，让城市再现绿水青山”。 “城市双修”的概念第一次被写进了中央城市工作会议意见。2016年12月，住建部在“城市双修”试点城市三亚召开了全国生态修复城市修补工作现场会，会议提出了 “城市双修”的重要意义：实施城市双修，是贯彻落实五大发展理念的需要，是推进供给侧结构性改革的需要，是城市发展到一定阶段的必然选择，也是对国外城市发展经验的充分借鉴。三亚现场会的召开，标志着全国各城市全面启动“城市双修”工作。

1 指导意见

2017年3月住建部颁发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》（以下简称指导意见），明确了“城市双修”工作的指导思想、基本原则和主要任务目标，并提出了具体工作要求。指导意见中提出生态修复城市修补是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志。要求各地将“城市双修”作为推动供给侧结构性改革的重要任务，以改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平为重点，转变城市发展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让群众在“城市双修”中有更多获得感。提出“政府主导，协同推进；统筹规划，系统推进；因地制宜，分类推进；保护优先，科学推进”四项基本原则。确定工作目标：要求2017年，各城市制定“城市双修”实施计划，完成一批有成效、有影响的“双修”示范项目；2020年，“城市双修”工作初见成效，“城市病”得到有效治理。

具体指导意见如下：

（1）完善基础工作，统筹谋划“城市双修”。要求开展城市生态环境和城市建设调查评估，编制城市生态修复和城市修补专项规划，制定“城市双修”实施计划，统筹谋划、有序推进“城市双修”。

（2）修复城市生态，改善生态功能。要求尊重自然生态环境规律，落实海绵城市建设理念，采取多种方式、适宜的技术系统地修复山体、水体和废弃地，构建完整连贯的城乡绿地系统。

（3）修补城市功能，提升环境品质。要求填补城市设施欠账，增加公共空间，改善出行条件，改造老旧小区。在此基础上，保护城市历史风貌，塑造城市时代风貌。

（4）健全保障制度，完善政策措施。要求强化组织领导，创新管理制度，积极筹措资金，加强监督考核，鼓励公众参与。

根据住建部的指导意见，笔者认为“城市双修”总体规划不是一般意义的传统规划，是在新型城镇化过程中打开束缚的一把钥匙，解决“城市病”的一剂良方。具体来说有三个转变：一是规划重点的转变，由“全面规划”转为“聚焦重点”；二是规划方式的转变，由“规划编制”转为“落地实施”；三是规划任务的转变，由“规划协调”转为“建立机制”。

2 重庆特征

国家要求具有普适性，住建部指导意见也很明确、详细，但如何做好重庆的“城市双修”总体规划，需要从城市特征和城市问题两方面入手分析，才利于我们理清思路，找准方向。

（1）省域架构、直辖体系：重庆与其说是一个城市，不如说是一个中等省，有8.24万km2，较浙江省10万km2稍小，辖39个区县，约3000万人口，城市问题突出反映在主城9区。由此确定总体规划应先从主城区5473 km2范围入手，抓住主要矛盾。

（2）发展阶段：重庆地处西部，直辖20年虽然取得了巨大进步，但目前仍然属于“欠发达地区和欠发展阶段”，城市新区拓展和旧城更新并重，这与北京、上海、广州等城市完全不同，我们在规划中尤其要注意新区建设性破坏和功能性缺失，要将新区和旧城统筹思考，互动“城市双修”。由此确定我们的总体规划对象为新区拓展与旧城更新并重。

（3）山水地貌：重庆是典型的山水城市，大山大水是城市的生态本底和风貌背景，也由于山水的阻隔，城市长期以来坚持有机分散，组团式发展的城市格局，在“城市双修”总体规划中要继续强化对山水的保护，对城市发展边界的控制，这是该次规划的本底条件。

（4）历史文化：重庆是一座有着3000年历史、800年建市史的国家历史文化名城，传统巴渝、明清移民、开埠建市、抗战陪都、西南大区五类传统风貌在主城区内混合叠加，“城市双修”总体规划不仅要关注物质空间，更应传承历史文脉、彰显传统风貌，延伸规划内涵。

（5）行政体制：重庆作为直辖市，市、区县（自治县）、镇（乡）三级行政管理体制扁平化，高效便捷，由此确定了该规划的执行模式。

3 主要问题

生态方面主要是四山和城中山体破坏严重，地表裸露、植被破坏、地质灾害隐患等问题仍然存在，山地景观缺失，山体的休闲游憩功能未能有效发挥；两江四岸消落带生态景观功能较弱，水质污染较严重，水系结构受损，生态功能不足。

城市建设方面主要是主城区路网密度不足，连通性较差，次支路网缺乏，“断头路”较多，交通拥堵加剧，停车供给不足；城市给水、排水、燃气、通信、电力等市政基础设施有待完善，污水处理设施、垃圾处理设施、公共厕所、应急避难场所等基础设施承载能力有待提高；街道社区公共服务体系需要查缺补漏，医疗、教育、养老等城市公共服务设施有待完善；传统风貌保护和修缮利用不足，城市历史缺少实物传承；现状老旧小区中还存在环境脏乱差、建筑立面杂乱、违章搭建等现象；中心区开发强度过大，缺少公共空间；而其他诸如夜景灯饰等工作，这几年重庆一直都在开展相应的工作不是突出问题。

4 重庆行动

近年来重庆市主城区生态环境保护建设、城市规建管工作已经开展了大量工作，城市环保、规划、建设管理都积累了诸多方面好的政策和做法。我们理解城市双修总体规划不是简单的重新再编制一个新的规划，而是针对这几年重庆已经编制的相关规划，以问题为导向开展综合评估工作，以问题和目标为导向策划项目库及行动计划，拟定近远期和试点示范项目，凸显重庆地方特色。

4.1 与重庆已开展规划工作的结合

近几年重庆在逐步完善规划管理体制机制，逐步完善违规必纠的刚性约束体系，逐步完善保障有力的基础支撑体系。完成了城乡总体规划、“十三五”规划、近期建设规划、环保五大行动、主城区美丽山水规划、主城区海绵城市规划、主城区传统风貌保护与利用规划、主城区景观照明规划；正在编制的有主城区规划全覆盖、主城区“多规合一”试点、主城区四山游憩规划、主城区城市更新规划、主城区总体风貌规划等诸多规划；也做了不少研究，如功能疏解及延伸研究、主城区产城融合研究、主城区商业商务和居住用地细化研究、互联网发展对城市功能布局及各类建筑影响研究等等。以上规划研究给城市双修总体规划提供了坚实的支撑，住建部提出的生态修复和城市修补规划内容在上述规划中都有所体现，但是这些规划又不同与双修规划。因此梳理并提炼各类规划，将其转化为城市双修大框架下的内容，是我们现在的当务之急。

4.2 规划重点

4.2.1 生态修复

（1）山体修复。加强四山生态涵养功能，提高四山森林覆盖率和植被丰郁度；加强废弃矿山的利用，消除安全隐患，推进综合利用，提升游憩功能。对景观、植被遭受严重破坏的城中山体进行生态修复，加强高速公路沿线和视线敏感区域受损山体的生态治理。

（2）水体修复。综合整治城市黑臭水体，保障水质达标。落实海绵城市建设理念，构建河湖连通的活水系统，完善两江四岸、主要支流、湖库和湿地的生态功能。按照“三线一路”的原则，增强水体的休闲游憩功能。

（3）绿地系统完善。构建郊野公园、组团隔离绿带、基础设施防护绿带和城市各级公园组成的城市绿地系统，强化绿地和社区的联系，通过拆迁建绿、破硬复绿、见缝插绿等，拓展绿色空间。

（4）修复利用废弃地。综合运用多种适宜技术改良土壤，消除场地安全隐患；选择种植具有吸收降解功能、适应性强的植物，恢复植被群落，重建自然生态；合理规划利用已修复土地和废弃设施。

4.2.2 城市修复

（1）改善出行条件。结合上位交通系列规划打通 “断头路”，提高路网密度和连通性。加快公共停车场建设，多渠道增加停车设施供给，启动“智慧停车”建设。强化公交和轨道的接驳，加强步行体系的通达性，推进山城步道和绿道的建设。

（2）填补市政公用和公共服务设施欠账。统筹完善城市给水、排水、燃气、通信、电力等市政基础设施。加快老旧管网改造，逐步推进各类架空线入廊。加强污水处理设施、垃圾处理设施、公共厕所、应急避难场所建设，提高基础设施承载能力。统筹规划街道综合服务中心等设施，构建“20分钟街道公共服务圈”和“10分钟社区生活服务圈”。

（3）保护历史文化。深化落实《重庆市主城区传统风貌保护与利用规划》，大力推进历史文化街区和传统风貌区的建设，加强历史文化名城名镇保护，加强历史建筑的保护和修缮利用，推进老旧工业区的产业调整和功能置换，老建筑改造再利用。

（4）改造老旧小区。对符合条件的老旧建筑加装电梯、改造厨卫。通过增补、提档升级等方式，完善社区公共服务设施，增加停车空间，改善社区照明。重点地区的老旧建筑应采取改善立面、平改坡、屋顶美化净化等措施，优化建筑风貌。

（5）增加公共空间。控制城市改造开发强度和建筑密度，合理布局城市广场。开展拆违改造，拓展公园绿地、城市广场等公共空间，完善公共空间体系。加大对沿街、沿路和公园绿地周边地区的管控规划，避免摊贩占用公共空间。

（6）塑造城市特色风貌。加强主城区城市空间形态规划管理，加强重点地区城市设计落地，优化设计方案，强化实施指导，塑造标志性城市意象。近期重点开展商圈提档升级建设工作，完善广告店招、景观灯饰、城市家具和标志标识等。加强背街小巷的环境整治，塑造尺度宜人、充满活力的街巷空间。

责任编辑：孙苏，李红

Several Ideason the Overall Planning of"the Urban Double Restorations"in Chongqing

Theecological and urban restoration isan important initiativeto treat the"urban disease"and improvetheliving environment,an objectivedemand to promote supply-side structural reform and improve the urban shortcomings,as well as an important symbol of the city's development mode variation.Based on the guiding ideology,basic principles,main task objectives and specific work requirements of the Guidance on Strengthening Ecological and Urban Restorations issued by the Ministry of Housing and Urban-Rural Development,and combined with the features and the major problemsof Chongqing,thesuggestion of theoverall planning of"the Urban Double Restorations"ispresented.

"the Urban Double Restorations";ecological restoration;urban restoration

TU984

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1671-9107（2017）10-0051-03

10.3969 ／j.issn.1671-9107.2017.10.051

2017-04-12

许洁（1977-），女，安徽芜湖人，研究生，高级工程师，注册规划师，主要从事城市规划与设计工作。