张洁

文章编号：2095-6835（2017）04-0116-02

摘 要：地方政府举债问题作为财税改革中的热点，受到了学术界的高度关注。现阶段，我国地方债方面仍然存在许多问题亟待解决。以地方债所面临的困境为出发点，讨论地方政府如何科学解决地方债务问题，防止发生地方债危机。

关键词：地方债；地方政府；政府职能；财政困境

中图分类号：F812.5 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.04.116

1 地方债

地方政府举债是指为了本地区经济社会的发展，在自身财力不足时，地方政府作为独立的债务主体借助政府的信用向金融组织或社会法人、其他组织机构举债的行为。

2 地方债面临的困境

2.1 财权事权不匹配

财政分权是地方举债的主要原因。1993年，我国進行分税分级财政体制改革，财权上收，事权下放。此次改革加强了中央的控制力，削弱了地方的财政实力，导致中央与地方政府之间无法实现均衡，地方政府收支严重失衡，地方政府不得不采取举债的方式填补财政缺口。

2.2 地方债务管理制度的缺位

我国地方债务管理制度发生了许多大的变化，1993颁布的《预算法》中规定：“禁止地方政府发行地方政府债券。”《中华人民共和国中国人民银行法》规定：“中国人民银行不得向地方政府提供贷款。”由此可见，地方政府举债是明令禁止的。在现实中，通过国债转贷、融资平台发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”以及贷款等方式的举债情况屡见不鲜。然而，在应对2008年的金融危机时，中央采取了更加灵活的尝试，允许中央代发代还地方政府举债，并且在2011年允许部分地方政府直接发行，2014年允许地方债自发自还。可见，地方政府发债逐渐拥有一定的自主权。2014年修订的《预算法》明确了地方政府享有举债权，规定了举债的主体、举债的类型、举债的额度等内容。2014年，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》；2015年，财政部连续颁布了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》等文件，逐渐改善了地方债务管理缺位的现状。

2.3 缺乏对地方债务管理的正确认识

地方政府举债是地方政府为了本地区经济社会发展，在自身财力不足时，地方政府作为独立的债务主体，借助政府的信用向金融组织或社会法人、其他组织机构举债的行为。地方举债是为了满足战争需要或应对财政危机而产生的，并不作为政府筹集资金的经常性财政工具。有数据显示，2008年金融危机后，中央提出关于放宽地方政府债务发行的相关政策，并且在2009年、2010年代理地方政府发行2 000亿元作为地方融资，打破了对地方债务的禁止令。虽然地方债不作为经常性的财政工具，但是，它常以应对危机的面孔出现屡见不鲜。这说明，地方债并不是孤立存在的，它应该属于财政体制中的一部分，不能仅仅将地方债看作是应急工具，填补财政缺口的工具，而应该将地方债纳入中央和地方的财政管理中。

2.4 地方债发行量能否能满足地方政府需求

由审计署的审计数据可知，2009年以来，在每年新增的地方政府性债务中，需要地方政府担负偿还职责的债务达到1万亿以上，多数年份在1.5亿元以上。但由2015年的政府工作报告可知，2015年地方政府发行5 000亿元一般债券和1 000亿元专项债，总量达到6 000亿元。这中间有巨大的差额，是难以满足地方政府的需求的。

3 地方政府治理地方债的对策

3.1 理清财政事权和支出责任

改革开放以来，中央与地方的财政关系经历了一些变化——统收统支、“分灶吃饭”、包干制、分税制等。分税制改革建立了具有我国特色的中央与地方的事权关系，有利于完善我国的财政制度。现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还存在模糊不清的问题，需要相关部门和人员着力解决。国家有关部门应该给予地方政府自主权，明确不同债务对应的事权和支出责任，制订地方政府债务的偿还机制和救援机制，从而改善事权关系的现状。

3.2 转变地方政府职能，提高地方政府治理能力

转变地方政府职能，将职能重心从基础设施建设转到公共服务上。在基础设施建设融资方面，地方政府可以与私营部门合作，扩大资金来源，引入社会资金力量。对于关乎民生的公共服务领域，政府应当加大各方面的投入力度，不断提高人们的生活水平，满足人们的需求。面对高速的经济增长和激烈的全球竞争，提高国家治理水平是人们对国家和政府提出的新要求，而依法规范地方政府债务管理也成为了一项重要内容。我国政府举债规模庞大，在举债额度、举债目的、使用方向、监管、风险等方面存在一些问题。面对这种情况，国家债务管理是非常重要的。国家债务失控也是国家治理失败的体现，例如希腊，政府无法有效控制高福利的开支，导致债务失控，不仅国内的经济发展和民生问题受到很大的影响，整个国家的国际形象也受到很大的影响，同时，这也是引发欧元危机的深层次原因。

3.3 加强对地方政府财政管理的监管

在工作过程中，要加强地方政府债务管理的科学化，定期发布地方债务状况，对债务金额、债务发行、债务偿还、债务预警等进行监管，保证地方政府债务的公开化和透明化。另外，相关部门还要逐步完善债务预算和会计制度，真实反映政府各项经济活动，提高地方债务的透明度，定期统计和核算地方政府债务；建立完善的地方债务绩效评价体系，将债务资金投入、支出、收益等指标纳入绩效考核的体系中，选择绩效评价方法，健全完善的绩效评价体系，从而帮助地方政府有效监管地方的债务。

3.4 完善政绩考核和官员晋升机制

在现有的政府政绩考核和官员晋升考核体制下，地方政府官员更愿意选择在短期内可以明晰看见成效的政绩工程，那么，大规模的投资基础设施建设就是最优选择。在官员考核中，不应只将GDP增长作为考核的唯一指标，还要关注官员的其他工作成绩。在2014年底中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中，将地方负债作为考核政绩的主要指标，这有利于约束官员行为，对抑制地方盲目举债工作的进行十分重要。

参考文献

[1]王彩霞.我国地方政府举债的内在逻辑与完善路径[J].当代经济管理，2016（12）.

[2]李升，王冬.地方债改革：现状、问题与对策[J].财政金融研究，2016（1）.

[3]李命志.依法规范地方政府举债 提升国家治理能力[J].国家行政学院学报，2015（04）.

〔编辑：白洁〕