刘洋

摘要：

美国公务员能力建设在理论方面主要关注公务员的组织能力、行政能力、专业能力建设；在实践方面，美国出台的高级公务员能力架构及公务员制度，对公务员的能力要求进行了科学、专业的细化和制度保障。中国香港地区公务员能力建设机制完善，根据公务员职系的不同而进行差异培训，充分发挥市场作用，强调公务员以客为本的服务文化。中国大陆公务员通用能力框架实施十余年之久。通過中美公务员能力建设的比较，借鉴美国和中国香港地区公务员能力建设的经验，从专业化能力建设、组织支持、文化建设、制度重塑等方面提升公务员能力，强调公务员能力建设应与道德建设并重。

关键词：

公务员；能力建设；公务员制度

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）01-0087-09

一、 引言

2001年，江泽民同志在亚太经合组织（APEC）人力资源能力建设高峰会议开幕式上，提出五点主张，其中之一就是树立发展新理念，加紧人力资源能力建设。2003年，中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》提出：实施人才强国战略是党和国家一项重大而紧迫的任务，坚持把能力建设作为人才资源开发的主题。为了贯彻落实党的十六大提出的“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”要求，进一步开发公务员人才资源，促进公务员队伍能力建设，原人事部（自2008年始更名为人力资源和社会保障部）于2003年印发《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（以下简称《框架》）的通知，《框架》中明确提出在公务员培训、录用、竞争上岗、考核等工作中，要以《框架》为参考依据。该《框架》指出，公务员通用能力包含政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、调试能力。自该《框架》实施以来，中央和地方组织部门及公务员管理部门针对公务员能力建设开展了大量的活动，包括公务员培训、挂职锻炼、轮训等。然而，随着全球竞争的加剧和信息化时代的发展，无论是经济还是社会，政府还是市场，公众还是公务员自身，对能力的要求都在横向和纵向上有所拓展。全面建设小康社会的推进，经济新常态的发展，大众创新、万众创业战略，“五大发展理念”，“四个全面”战略布局，依法治国的推进等都赋予公务员能力建设以新的要求和挑战，对公务员能力的要求更加聚焦在公务员的创新能力、协调能力、学习能力、调查研究能力、依法执政能力、公共服务能力、应对突发事件及专业能力上。但是，这些能力的建设并非一蹴而就，需要个人、组织、国家层面的顶层设计和科学合理的细分。

二、美国公务员能力建设的理论与实践

关于公务员能力建设的文献较少，更多的文献是从能力、能力建设、组织能力建设、管理能力建设、专业化能力建设、行政能力建设等角度进行分析和阐释。以下主要从能力与能力建设、行政能力建设、组织能力建设、公务员专业化能力建设、美国公务员能力框架的实践等几个方面进行阐释。

（一）能力与能力建设

美国国家社区事务机构委员会（COSCAA）在“管理能力”中强调了能力的定义：“假设方案的目标旨在构建管理能力，能力是一种可以界定的，可测量的现象，‘管理能力也可能被有目的性地改变”[1]。但是关于“能力”的界定并未达成一致意见。然而，对当前流行的关于能力概念的理解，有助于讨论能力建设。下述关于能力建设的讨论，从能力的界定着手。

1.生存与服务。通过“能力”的一些定义可以看出，能力测量了组织的生存能力。朗斯把战略能力定义为“一个企业成功地承担行动，目的是为了长期的增长和发展” [2]（pp.225234）。这种能力的观点适用于企业，并不适用于公共组织，因为该定义忽略了功能。乔治·格拉汉姆质问治理的能力如何测量？他反对把生存作为能力的一项指数，他认为：“最简单和最古老的测量治理的能力——生存是存在局限性的，因为它无法测量成功的程度或与能力的区别。生存作为一种指数仅存在于过去之中。它如钟表展示了过去的时间，从不体现现在的时间。事实上，一个国家已经存在并不表示它将继续存在。”[3]（p.52）

与能力的生存观点相反，一些学者强调了公共组织作为服务提供者的能力，界定如下：“在议会中心存在一个联邦系统，如果系统中的任何元素所做的事情引起系统中一种元素产生作用，在自身权利和资源完成社会目标的使用中变得更加胜任，这就是能力建设。”[4]但该定义同样存在问题，尽管强调组织具有功能，但是属于非操作性的。因为关于能力建设的目标，并没有界定有能力的组织该做什么。因此，公共组织作为服务的提供者，公共服务能力成了不可忽视的问题。

2.政治与理性。一些关于能力的观点聚焦在政治的行政质量、非正式程序以及参与上，与那些强调理性或良好行政形成了鲜明的对比。有的学者使用“开发”一词，推断能力建设意味着“从以管理为基础的传统结构朝着以规则为基础的更高层次的理性关系移动”[5]。另一个关于能力建设的界定是提升地方政府官员做出明智决策的能力，“用分析资料和信息方案做支撑，能够胜任描述目标和优先选择权”[6]（pp.12）。这种关于能力建设的概念与能力的理性观点相联系，例如“通过学习特定的技术及开发系统的应用模型，来更合理地分配资源并作出决策的能力”[7]（p.25）。

田纳西州市政委员会（TML）将能力与政治分离，界定真正的能力应该是：“知道如何在一种持续的基础上构建组织的结构，无论政策方向或政治领导力如何变化，都能够有效地运行。”[8]（p.99）霍金斯从另一个视角阐释：“能力建设包含了一系列广泛的活动，旨在增长公众和政府提供更多回应性和有效的公共产品和服务的能力。能力建设的核心与制度部署的选择与发展相关，是政治的也是行政的。”[9]（p.2）因此，该种对于能力的阐释更加侧重公共服务的提供和改善以及管理能力。

3.投入与整体系统。能力建设的二分法意味着能力建设是一种投入和整个系统的有效功能。“获得充分的资源满足公民的基本需求，最终检验政府的生存能力。”[10]（p.14）另一种研究界定能力建设是当资源不能满足社区需求时的一种缺口的弥补[11]。社区发展专家阐释“能力建设的目的是为了帮助社区建设的内部资源，采用最少的外部援助，实行其发展计划”[12]（p.55）。相反，有學者认为“能力应该更好地用在地方问题解决方面而不是寻求联邦资助上”[13]（p.37）。换言之，投入对于组织的能力是至关重要的，但并不是能力的充分概念。

能力构建的系统观点寻求“构建国家和地方政府决定需求，寻求解决方案，过程信息，改变优先权，方案，程序，提供反馈，根据评估修订行为”的能力[14]（p.1014）。阿诺德·休伊特称地方政府的“管理能力”为“它的能力是识别问题，并运行政府方案，发展并评估政策的优先权来处理这些问题”[15]（p.1）。休伊特认为这并不需要任何类型的反馈机制。

（二）管理背景下的能力建设

日益增长的能力构建者将他们正在做的事情称为“能力建设”。他们用一系列的方式来进行这些活动——阐释、授予、咨询、培训及发展、巡回审判等。能力建设倾向于强调专业化的管理内容——财务管理，组织发展，筹措资金，以及服务整合，通常依赖于能力建设者的权限和利益。在特定领域，强化性的管理实践可以为行政能力的改善提供支持。进一步说，通过渐进式变革获得的应用性，对于未来的创新是有用的。因此，关注选择性的管理问题是明智之举。

在很多案例中，各种管理问题都被认为可以通过能力建设得到解决。对于能力建设的目标和概念存在着一种急切需求，这种需求强调了应该削减预算，意味着政府将不得不用更少的资源来更有效能和有效率地运转。

（三）行政能力建设

进入21世纪，全球化、快速变化、超强竞争以及复杂环境的不确定性对传统治理和行政能力提出了新的挑战。公共服务及行政在全球的合法性和制度能力的危机中遭受了挑战。构建新的行政能力以回应这些治理困境显得尤为重要。采用新的行政能力更加有效地应对世界的变化，需要采用一种适度的视角详细阐释能力的构建，高度关注全球公共部门变化的本质与趋势[16]。

美国公务员面临的危机从合法性危机到制度性危机，从行政国家的危机发展至公务员“宁静危机”，从公共服务的全球危机发展至美国联邦公务员的“去行政化”。为了解决这些危机，首先，应该恢复并重新制度化公共服务与行政，重新审视责任政府的建设性角色；其次，设计宏观战略能力来应对飞速变化和全球化，从长远的角度制定三方面的战略——适应性战略、服务供给绩效战略及发展与提升战略；最后，应增强治理改革，通过构建技术和行政能力构建责任政府。

（四）组织能力建设

在不同的背景下，能力建设的定义已被广泛使用。针对能力建设，学者和实践者从不同角度进行分析，从个体到国家，并且涉及不同类型的介入。然而，一些学者已经质疑能力建设作为一种分析或实践工具的概念价值。哈罗认为关于能力建设的定义需要更加精准。能力建设的含义是非常重要的，不同层面的建设目标不同，构建或发展不同类型的能力并理解它可能产生的不同形式至关重要。很多关于能力建设的学术定义的核心，是关注一种系统能力的开发，因此更有效地实践，能够更好地达到目标和任务。其他学者超越了这一观点，认为能力建设不仅是提升一种系统的有效性的问题，还包含了稳健性和可持续性，因此改善是与时俱进的[17]。

很多学者就能力建设进行讨论，形成了不同的能力类型。回顾组织能力建设的文献，盖兹利及克利斯坦森[18]认为组织能力是一种多维度的概念，涉及分析的不同层面，无论影响能力的因素是内部的还是外部的，无论他们是否涉及资源、架构或战略及过程。另外，他们发现文献中讨论了关于能力的不同类型。共同点是，这些涉及了不同组织功能或资源，如领导力、管理、人力资源、技术或财政能力。其他的学者认定能力与组织的目标或过程相关，经常与组织适应和变化能力相联系，如适应的、可吸收的、创新的、企业家的以及改革的能力。组织能力如何清晰地分类或采用一些不同的方式归类？一些学者强调了不同能力之间的相互依赖的本质，强调一种领域开发能力的成功与否可能依赖于另一种能力的开发。

（五）公务员专业能力建设

众所周知，专业性是社会机制通过知识尤其是新知识可以转换为行动和服务。专业性所提供的方式可以通过智慧成果变得更加可操作。从统计数据看，美国人口普查及劳工统计局的数据显示：1920年～1978年，美国专业的、科技的及类似的工人数量飞速增长，从美国劳动力的4%增长至15%[19]（p.112）。这一飞速增长自二战开始，在未来还将持续。

美国政府在专业性的利用及开发过程中的主导作用在很长一段时间被忽视了。政府是专业人员的雇佣者，根据劳工统计局的估计，大约每五个工人中有两个被归类为“专业的、技术的、类似的人员（39.4%）”，1978年这些人被政府雇佣，自1970年始这一比例保持稳定①。这种分类并没有包含工程师、科学家以及私营招募的人群，这类人的薪酬来自政府合同、津贴和补助。从另一种方式来说，政府超过三分之一（36.7%）的雇员都致力于追求专业性和技术性的职业。

除政治任命以及代理机构和司法的顶层领导者外，政府的行政领导在教育和经验背景下变得更加专业化。但这并不是说公共领导力是一种行政职业，而是包含了一系列的职业以及多种领域的专业性，这些都与他们所领导的组织使命紧密相连[19]（p.113）。专业性一方面是知识和理论的传送带，另一方面也是公共目标的传送者。政府与专业性相互依赖，大部分的公职人员为政府做出贡献，提供领导力。通过他们的教育项目、评估、资格认可与许可，很大程度上决定了知识、技能和工作的专业化内容。公职人员的专业化也影响着公共政策及他们所操作领域的公共目标，采用不同的方式提供或控制招募、选拔以及其他成员的人事行为。

莫石提到1923年美国分类法案将原有的服务分为不同的类别：专业及科学的；次专业化的；办事员的，行政的，财务的；监护的；办事-技工的。每一个类别都有自身的薪酬范围[19]（p.31）。1923年分类法案的建立使其成为最著名的专业化及科学化服务的一部分。在美国政府中，受教育的专业性人士的数量持续上升，但在公共服务及领导力中对专业性管理关注的较少，更多关注行政管理[19]（p.115）。

（六）美国公务员能力建设要求框架及实践

美国的高级公务员的能力架构分为五个方面[20]：对变革的领导（Leading Change）；对人的领导（Leading People）；结果驱动（Result Driven）；敏锐的商业管理（Business Acumen）；建立联盟/沟通

（Building Coalitions/Communication）。其中，对变革的领导包含持续学习、创造与创新、外部认知、灵活性、顺应力、服务动机、战略思维、愿景构建八个能力要素；对人的领导包含冲突管理、促进多样性、正直诚实、团队建设四个能力要素；结果驱动包含责任、客户服务、决策、企业家精神、解决问题、可信的专业技能六个能力要素；敏锐的商业管理包含财务管理、人力资源管理、技术管理三个能力要素；建立联盟/沟通包含影响力与协商、人际关系技巧、语言沟通、伙伴关系、政治敏锐度、文字表达六个能力要素。美国的中级公务员能力要求是创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力。美国的初级公务员的能力要求主要包含五个能力要素：协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力[21]。

美国公务员能力建设贯穿于美国公务员的功绩制、分类制度、录用考试制度、评价及考核制度、职务晋升制度及培训制度过程中。这些制度为美国公务员能力建设提供了制度保障。1978年，美国文官制度改革确立的“功绩制”成了公务员制度的基础，公务员“能力本位”成了制度性保障，同时也是公务员能力建设的制度背景。随着克林顿政府推进的公务员改革法案，对公务员的能力建设有了更进一步的要求，分类制度的出台构成了公务员能力建设的基础。正是由于完善的分类，才能解决公务员录用具有什么样能力要素的人，分类制度为能力建设提供了参照。公务员考试录用制度是能力建设的首要环节，随着考试形式的多样化，增加了对公务员专业能力和技能的测试，强调了能力建设中知识和技能的重要性。进入公务员体系的人员，在晋升方面主要以实际工作业绩作为晋升的标准，而不是按照资历等，主要是使真正有能力的公务员脱颖而出，做出更大的贡献。美国的公务员评价和考核以《美国联邦公务员法》规定的绩效体系作为考核的标准，考核的结果与评价则对公务员能力建设具有直接的激勵作用。除上述制度外，美国公务员的培训制度也是能力建设的重要环节，美国联邦人事管理总署在遵循《美国法典》、《联邦法规》等培训法规基础上，按照不同的标准开展不同的培训。

三、中国公务员能力建设的宏观要求与实践

改革开放以来，党和国家高度重视公务员能力建设，尤其是在宏观政策层面上。中国公务员能力建设的标志性文件是2003年印发的《框架》。经过十余年的发展，可以看出，党和国家对公务员能力的要求从创新能力、协调能力、依法执政能力过渡到公共服务能力，再到创新能力、协调能力、治理能力、依法行政能力。

从党的十六大到十八大会议，党和国家的任务放在了全面建设小康社会及中国特色社会主义事业上，发展要有新思路，为了夺取全面建设小康社会的胜利，对公务员的创新能力提出具体要求（参见表1）。为了建设创新型国家，要求公务员具有创新的能力；开创中国特色社会主义事业的新局面，需要全体人民的共同努力，公务员作为人民的公仆，更应该走在前列。

从十六大到十八大对公务员创新能力、协调能力强调的同时，更加强调了治理能力。十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的若干问题，要求公务员能力侧重在政府与市场的协调方面，充分发挥市场在资源配置中的决定作用；十七届三中全会要求推进农村改革，农村改革要求公务员具备创新能力和协调能力，协调城乡一体化建设和城镇化改革，创新农村新型的管理方式；十八届三中全会要求全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，对公务员能力的要求除协调、创新能力外，更加要求公务员治理能力的提升，治理除要求用现代先进的制度进行管理外，更要求重视科技的力量。

十六大到十八大更加强调了公务员的依法执政能力。十六届四中全会强调党的执政能力建设的重要性，要求提高公务员依法执政能力，要科学执政、民主执政、依法执政；十七届四中全会强调了新形势下党要管党、从严治党，更加强调公务员的依法执政能力与政治鉴别能力；十八届四中全会强调全面依法治国，同样强调了公务员依法执政能力与治理能力。

十六届、十七届、十八届的五中全会，每次会议都制定国民经济和社会发展五年规划，五年规划都是从经济与社会的建设角度出发，统筹经济社会协调发展。十六届五中全会制定的第十一个五年规划突出把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，对公务员的能力要求则侧重于协调发展能力；十七届五中全会制定的第十二个五年规划突出经济社会又好又快的发展，也是对协调发展能力的侧重；十八届五中全会制定的第十三个五年规划强调创新、协调、绿色、开放及共享的发展理念，这些都是对公务员协调发展能力的直接体现。

中国除在宏观层面对公务员能力建设提出要求外，香港特别行政区（以下简称“香港”）的公务员能力建设的实践也值得关注。香港公务员能力建设通过监督机制、聘用制度、职系管理制度、培训制度等保障公务员能力建设。香港公务员制度健全、管理规范，完备的激励机制及工资福利政策，确保了香港政府能够高效运转。此外，作为香港公务员能力建设的基本保障，香港的廉政监督机制使公务员贪污腐败现象得到遏制，廉政公署对政府所有部门及公共机构的工作程序依法审查。有了监督机制的基础，聘用制度则是从动态管理保障公务员能力建设，公务员在入职时以专门技能、工作经验、语文能力等作为能力考核的重点。但随着试用期结束，签订合约期后到最终通过考核，进入长俸永久聘用的整个过程中，聘用制度都在不断地对公务员的能力建设提出新的要求，必须达到能力要求才能进入永久系列。进入公务员系统后，根据香港公务员的职系管理制度，公务员通过培训等各种方式不断增强能力，根据职系薪级表的等级不断晋升并享受更高的福利待遇。

香港公务员能力建设中，最为重要的环节是培训。培训实践更加体现了政府关注公共人才资源的能力建设，完善公务员知识更新机制的特点。主要体现了以下特点。

第一，香港特别行政区政府高度重视公务员能力建设，成立专门的公务员培训机构。香港公务员事务局为公务员提供培训发展服务，其宗旨是制定培训政策，并支援各局和各部门，确保公务员具备所需要的知识、技巧和能力进而服务市民。公务员事务局培训处的主要职责有5个②：一是制定并实施培训政策，协助政府推行重要政策及人力资源管理措施；二是制定公务员培训规则；三是为公务员提供适宜由中央培训机构提供的培训课程，如国家事务研习课程及高级公务员发展课程；四是为各部门提供人力资源发展方面的顾问及咨询服务；五是在政府内推广持续进修的文化。

第二，公务员培训强调对公务员的知识和技能进行培训，针对不同职系开展不同的培训计划，强调个人的职业发展。利用成熟的培训市场，推出多元化的培训理念。例如，为丰富政务主任的经验，促进政府与私人机构彼此了解，政务职系开展了私人机构调任计划。根据这个计划，一位高级政务主任以借调形式到政府以外的机构工作，为期六个月。该机构亦会相应借调一位人员到政府工作六个月，这种机制的建立有利于政企更好地开展合作。

第三，香港公务员专业培训与通用培训相结合。一般而言，通用培训由专门的公务员培训机构承担，各决策局和部门（各局/部门）会为公务员提供专业训练，以配合工作岗位的需要③。例如，因土地管理方面的政策和工作程序上的更新，地政总署为辖下的测量主任举办一系列专业课程，包括“估价评估”及“建筑图则审批”等。为支援推行新的政府财务管理资料系统，库务署为员工举办“内部审计监管”、“会计计算机应用及付款系统”及其他专业课题的培训课程等。

第四，完备的绩效评估体系，保证培训成效。公务员事务局培训处协助各局、部门建立和推行以才能为本的工作表现管理制度，并就相关的工作表现管理及评核事宜提供咨询服务。公务员事务局组织经验交流会，向部门介绍培训及人力资源管理方面的最佳做法，就如何栽培有潜质的人员和制订长远人力资源发展蓝图提供意见。如有需要，公务员事务局也会资助各局、部门推行培训及人力资源管理措施。

第五，营造以客为本的服务文化。香港公务员培训的战略目标和指导思想是围绕政府的工作目标进行人力资源开发，为公众提供优质的服务。公务员发展职业能力以满足政府组织需要，强化个人规范行为，转变观念和态度，协助公务员适应政府组织转型阶段日益增长的内外行政环境的种种需求，营造以客为本的服务文化。

四、中美公务員能力建设比较及对大陆的启示

当前，从历次党的全国代表大会和中央委员会全体会议的标志性文件可以看出，中国大陆虽然对于公务员能力建设的重视度有所提升，但仍存在很大的空间从各个层面提升公务员能力建设。通过对中美公务员能力建设进行比较，获得大陆公务员能力建设的几点启示。

第一，中美公务员能力建设贯穿于整个公务员管理制度。无论是美国公务员能力建设还是香港公务员能力建设，都是通过公务员的分类制度、考核制度、晋升制度等提供能力建设的制度保障，并在具体的制度中科学细分不同层级公务员的能力标准。值得一提的是，中国香港地区完善的廉政监督机制为能力建设提供了基本保障，同时也是公务员依法执政的基础和前提。当前，中国公务员能力架构是通用的能力架构，尽管在其《中华人民共和国公务员法》中提到了公务员的培训贯穿于整个公务员管理，但对于能力建设方面的顶层制度设计仍不足。此外，能力建设的保障制度的缺乏，使得公务员能力标准无法细分，根据能力而进行的职位管理也成了空谈。从美国高级公务员的能力架构可以看出，针对不同等级的公务员，能力的要求应有所不同。此外，公务员能力建设需要与组织的目标相联系，地方公务员的能力建设需与地方政府组织的目标相联系，并应具备相应的管理、行政等执行能力。中央国家机关公务员的能力建设需与国家治理能力和现代化相联系，具备必要的治理能力、创新能力、决策能力等。因此，科学合理细分不同组织内的不同层次公务员的能力标准显得尤为重要。

第二，中国香港地区公务员能力建设更强调组织支持及个人职业发展。香港公务员事务局除为公务员提供通用培训外，仍为其他各部门提供公务员能力建设的相关培训，培训根据具体的需求开展，并强调公务员个体的职业发展，同时具有反馈机制，并及时调整培训的内容方式等，以达到更好的能力建设的效果。尽管目前中国政府相关部门针对公务员开展各类培训活动，但培训计划仍显仓促，与具体的培训需求相脱节；尽管有问卷调查式的反馈，但由于机制不健全，使反馈浮于表面。因此，大陆公务员能力建设需要为公务员个体提供更多的职业发展计划，使个体能够感受到组织支持，并提升各种能力。

第三，中美公务员能力建设均强调了公务员的专业化。从美国公务员招录考试的专业化程度的提高，香港公务员的专业化培训，可以看出国家治理及现代化对公务员的专业化提出了更高的要求。中国大陆在专业技术类公务员管理过程中，出台了《专业技术类公务员管理规定》，但我们仍发现，在专业技术类公务员的界定、晋升、奖惩等方面并未出台具体的实施细则，使专业化在公务员招录、薪酬等方面未体现差异性。当前，对于公务员的各类培训也主要是对国家时事政治、大政方针的把握，很少从专业化的角度开展知识与技能等方面的培训，而香港高级公务员专业化学习的案例值得我们学习。如果环境管理部门的高级公务员并不了解环境保护方面的专业知识，那么很可能会做出不明智的决策。香港针对高级公务员开展专门的培训，以便更好地胜任其岗位，根据不同职系开展不同的专门培训，具有较高的针对性。

第四，美国公务员的能力框架科学细分了能力要素。从美国公务员能力架构可以看出，针对初级、中级、高级公务员需要的能力要素进行了细分。香港公务员的能力要素虽然未通过框架的方式体现，但在职系等级中都有所体现。大陆公务员能力框架规定了9项通用能力，而未科学细分不同职务职级公务员所应具有的能力要素，这也影响了公务员管理的其他环节。因此，科学细化公务员能力要素显得必要。

第五，中國香港地区公务员能力建设打造以客为本的服务文化。公务员能力建设更“需要打造一种核心价值观”，“需要培养、开发和启迪有历史感、责任感、公益心的思想者和实践者”[22]。公务员作为承载国家和党的崇高事业的使命者，除要掌握现代的科学技术外，更应该从价值的层面践行自身的角色。无论是公共服务者还是依法行政者、创新者、学习者、倾听者等，都应从价值层面要求公务员能力建设更加侧重于核心价值观的领会及心智模式的修炼，最终从思维方式上得到转变，更好地提升公务员各项能力。

五、结语

当前，中国进入“十三五”时期，经济进入新常态，全面发展的理念要求公务员能够以身作则，以身示范，需要掌握国际规则和商业管理技能，制定的经济政策能够助推经济发展。面对复杂多变的国际国内环境，要时刻保持清醒的头脑，增强自身能力的同时注重潜移默化的道德建设，抵制诱惑，廉政自洁。中国已进入改革的攻坚期，全面建设小康的步伐正稳步推进，中国特色社会主义体系已经建立，但政府与市场的关系、社会与市场的关系、当前利益与长远利益关系、组织与个人的关系、中央与地方的关系，都是当前需要重视并解决的矛盾所在，不同层面的公务员应做好协调工作，用责任心、使命感践行社会主义核心价值观，增强公共服务能力和责任意识，夯实自身的知识基础，扩大知识储备，学习现代科技知识，通过个人学习、组织学习推动制度创新，用制度创新突破旧思维的束缚，完成思维范式的转变。

注释：

①数据来源于美国劳动统计局的“美国1978年工人类别”数据。参见Arthur L D M A：《Democracy and the Public Service》，Oxford University Press，1982。

②参见香港公务员事务局：http：∥sc.csb.gov.hk/gate/gb/www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/training/178.html/，2016年11月30日。

③参见香港立法会CB（1）1001/10-11（04）文件：《立法会公务员及资助机构员、工事务委员会公务员领导及管理训练》.http：∥119.90.25.43/sc.csb.gov.hk/gate/gb/www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/training/files/ps0117cb1_1001_4_c_gb.pdf，2016年11月30日。

参考文献：

[1]Council of State Community Affairs Agencies.The Delivery of Management Capacity Building Technical Assistance to Local Government：An Initial Inventory and Review of State DCA Strategies[Z].Washington， D.C.：Council of State Community Affairs Agencies，1978.

[2]Lenz，R.T..Strategic Capability：A Concept and Framework for Analysis[J].Academy of Management Review，1980，（52）.

[3]George A.Gramham.Americas Capacity to Govern：Some Preliminary Thoughts for Prospective Administrators[M].Tuscaloosa：University of Alabama Press，1960.

[4]VyasDoorgapersad S..Decentralization and Capacitybuilding：Paradigm Shifts in Local Selfgovernance[J].African Journal of Public Affairs，2012，（52）.

[5]Giles，W.A. & Krane，D.A..Dynamics in Rural Policy Development： The Uniqueness of County Government[J].Public Administration Review，1980，（401）.

[6]MATCH Institution.Capacity Building for Medium Sized Cities：Petersburg，Virginia and Prichard[M].Washington，D.C.：Department of Housing and Urban Development，1976.

[7]Charles F..Kettering Foundation，Policy Development Practices to Assist Local Legislative Officials in Dayton and Cincinnati[Z].Washington，D.C.：U.S.Department of Housing and Urban Development， 1975.

[8]Tennessee Municipal League.Community Development Assistance for Tenessee Cities[M].Washington，D.C.：U.S.Department of Housing and Urban Development，1976.

[9]Robert B.Hawkins，Jr..Extension Projet：Capacity Building for Small Units of Rural Government[Z].Washington，D.C.：U.S.Department of Agriculture，Extension Service，unpublished final draft，1980.

[10]John R.Coleman.Local Government Viability—Do the Data Speak[M].Chicago：American Society for Public Administration National Conference，1975.

[11]Hickey，A.A..DecisionMaking and Extra-Community Assistance to Rural Local Officials

[J].Administrative Problems，1979，（1）.

[12]Fear，F.A. & Gamm L，Fisher F.The Technical Assistance Approach[M].Ames：Iowa State University Press，1989.

[13]Alvin D.Sokolow.Local Governments in Nonmetropolitan America：Capacity and Will[M].Washington，D.C.：Farmers Home Administration，1979.

[14]Judah Drob.Targets of the Program.Report of the OMB Study Committee on Policy Management Assistance[C].New York：National Science Foundation，1975，（36）.

[15]Arnold M.Howitt.Improving Public Management in Small Communities[M].Cambridge，Mass：Harvard University，1977.

[16]Farazmand A.Building Administrative Capacity for the Age of Rapid Globalization：A Modest Prescription for the TwentyFirst Century[J].Public Administration Review，2009，（696）

[17]Cassell，K.A. & Mercado，M.I..High Performance Nonprofit Organizations：Managing Upstream for Greater Impact[J].The Bottom Line，1999，（261）.

[18]Christensen，R.K，Gazley B..Capacity for Public Administration：Analysis of Meaning and Measurement[J].Public Administration & Development，2008，（284）.

[19]Arthur L.Dakyns M.A..Democracy and the Public Service[M].Oxford：Oxford University Press，1982.

[20]祁光華.美国高级公务员的能力架构及对我国公务员能力建设的启示[J].浙江社会科学，2005，（3）.

[21]赵勇.美国公务员队伍能力建设初探[J].行政与法，2003，（2）.

[22]胡威.中国公务员制度研究：历程回顾、前沿问题与未来展望[J].中国人民大学学报，2013，（5）.

[责任编辑：杨健]