李巍

摘要：信访是彰显权力主体与权利主体之间的一种交往理性，是公众对政府能力信赖与期待的策略选择，反映了一定时期社会冲突的指数。随着服务行政理念的兴起和行政法治的深入推进，传统的压制型信访治理模式呈现维稳与维权的两难困境，公众的权利保障与利益诉求表达机制难以得到平等的维护与回应，已不适应现代国家的民主法治理念。要实现基层信访工作的实效性，就要革新治理模式，寻求维权与维稳的平衡点，建构以平等协商、参与回应为核心的回应型治理模式。健全信息公开制度，完善利益诉求表达机制，并引入第三方协同参与治理，为基层民众提供维护自身权益的有效机制，实现治理模式由压制型向回应型转变，由传统管理向现代治理迈进。

关键词：信访治理；压制型治理模式；回应型治理模式

中图分类号：D6文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）01-0059-09

一、引言

随着转型期社会利益的多元化，社会矛盾的多样化，现代社会对传统社会结构的撕裂与解构，社会体制及内生性价值体系的崩解和重塑，社会制度红利的分配形态已由帕累托的普惠型转变为非帕累托的精英型，利益关系的复杂化和多元化形成了社會的差异化格局[1]。信访实际上是社会矛盾冲突的外化表现，社会利益的多元化诉求、竞争与分配的内在生发是导致矛盾冲突的根源性因素。基层是社会的基础，基层政府，不仅需要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共产品和公共服务，而且需要设置沟通渠道以便社会公众表达其利益诉求、通过制度来整合和吸纳基层社会的政治参与，实现国家与社会之间的良性互动[2]（p.6）。基层治理的制度化和法治化水平的高低，直接影响着国家治理体系和治理能力的现代化进程。

信访制度设计的初衷是突破科层制官僚体制的层级性，通过了解社情民意实现对地方官员的监督，加强中央对地方的管控能力。但当前信访制度在基层运作的社会环境发生了重大变化，其功能也已异化成维稳的治民之策，偏离了制度的原本功能。传统的压制型信访治理模式建立在行政法“管理论”的基础上，片面强调政府权威，导致信访治理效果甚微。随着服务行政理念的兴起，公共行政的重心也以实现治理目标为导向，从管理转向服务，从压制权利转向倾听民意、维护民权，这就要求改变行政治理模式，由传统的限权、控权的压制性模式转变为规范公权力和保护私权利的回应型模式，在法治环境下形成民主协商回应机制，建立起权利和义务平衡的宪政制度。基于此，本文试图在分析传统压制型信访治理的困境之基础上，结合现代协商行政、公众参与的治理机制，提出基层信访治理模式的新模式——回应型模式。

二、压制型信访治理模式的困局：维稳与维权

压制型行政体现的是一种交往理性，遵循以经验知识为基础的技术规则，是一种策略性行为，表现为目的合理性的确定或手段的理性选择，或者二者的结合 [3]（p.8）。压制型法体现了法律的工具主义，表明权利与义务存在不对等性，法律对权力的制约尚处于软弱无力的地位。压制型信访治理模式是国家—社会二元框架下政府权力运行自上而下的体现，行政机关主要运用行政强制应对上访问题，以贯彻行政主体的单方意志为目标，通过“倒逼式”手段加强社会稳定，注重行政权力维护社会秩序的功能，忽略了信访人的权利主体地位。

（一）压制型信访治理模式的行政法理论基础

传统行政法学理论认为，行政法就是国家管理法，其作用是保障行政主体对国家实行有效管理。行政法“管理论”在处理行政主体和相对人的关系上，主张行政主体与行政相对人之间不对等的权力义务关系，行政主体居于绝对支配地位，行政行为的基本模式是命令—服从。“管理论”的价值导向是以权力为本位，重公共权力，轻个人权利；重效率，轻公正；重实体，轻程序。 “管理论”的理念是基于权力本位，强调行政机关对行政相对人的单方管理，强调行政机关的职责同构，行政相对人只是管理的客体，其权利难以得到确实的保障。

压制型治理模式以行政法的“管理论”为理论基础，传统治理中强制是行政目标实现的主要手段，通过行政命令、制裁等方式推行政府的意志，突出政府的权威，行政权的边界不断得以扩张[4]。基层信访治理的行动偏好体现为：当发生社会冲突时，政府首先运用强力手段来控制局面。一个正常的社会控制系统在控制效用上应该呈“正金字塔型”，简言之，社会控制系统的底部、基层或中层运作越有效，社会问题在底层就能被消解，社会控制系统的顶部就越清闲。信访治理本身是一种权力运作策略，基层政府在应对民众上访时往往忽视其合理的利益诉求，认为是对社会稳定秩序的破坏。当前在信访治理过程中所采用的包保责任制、定时接访、花钱销号等手段进一步异化了信访制度，这种单一化、压堵式、非规范性的权宜性治理手段不但难以从根本上解决问题，在某种程度上反而产生了一定的负效应，激化了官民的对立和冲突。在这种治理模式下，政府的行政权威不断得到强化，民众被排斥在治理主体之外，基层政府为达至维稳效果而忽视了公民的维权表达。由此观之，“管理论”思想为压制型模式运用于信访治理提供了行政法上的理论支撑。

（二）压制型信访治理模式的主要特征

压制型行政以权力为本位，社会治理依赖于政府管制。压制型治理模式强调国家对社会的统治，所有的制度设计都是以政府为中心，将行政相对人看作是管理的对象而非活动的主体，采用强制性与单方性的行政手段来实现管理社会的目标，行政相对人缺乏参与行为、表达意见的渠道。

1.以构建刚性维稳机制为治理目标。稳定是一个国家政权合法性的重要标志，当这种合法性面临危机时，中央政府必须对地方政府进行严格控制以巩固其政权的合法性[5]（p.95）。在转型期，社会体系发育的滞后、政治机制容纳力不足，使赤裸裸的丛林法则发挥着原始规则的作用。压制型行政模式以封闭性、排他性的政治权力为基础，以严格的社会管制为常态表现，以政绩考核与“一票否决”制的官员问责为动力，通过强力打压手段封堵社会矛盾，追求社会的静态稳定秩序，其所构建的是一种行政权力主导下的刚性社会稳定机制。在这种模式下，一旦公民权利受损而进行单个或集体利益诉求表达时，政府往往以“维稳”的名义进行高压打击，以防事态扩大，虽然可以将公民的权利和利益诉求控制在一定范围内，但政府的政治权威未能树立起来，甚至引发合法化危机。这种手段难以从根本上治理上访问题，甚至加剧了官民之间的对抗关系。在这种单向度的管控型行政治理模式中，民众与基层政府之间并未建立起理性的对话、沟通渠道，为了应对民众多元化的诉求，基层政府投入大量资源以强化社会的刚性稳定形态，并采用简单粗暴的控访考核评价机制应对民众的上访活动，反而逐渐陷入帕金森

定律的泥潭。

2.以行政单方性和强制性为治理手段。在科层制管理体制下，上级政府的激励机制和考核制度往往决定了基层政府的应对行动。我国行政管理体制是一种自上而下的金字塔构造体系，从传统行政管理的角度，社会风险具有积累性、非线性的特征，是一个动态的发展过程，因此政府管理的重点在于强化政府的角色，控制、防范社会风险的

扩大[6]。传统的政府管理体制是建立在强制性、等级性的政治理念之上的，其强调行政的单方性与命令性，因而，压制型行政在决策过程方面主要表现为一元化和单方性。政府体系中的上级政府能够有效控制和管理下级政府，确保其作为政权体系的一部分按照国家统一的制度规范行动。在压制型治理模式中，治理主体凭借单方意志支配行政相对人的行为，将行政相对人视为管理的客体，公众参与社会管理是被动的、缺乏自由度的参与，参与的渠道也较为有限，体现的仍然是以权力为本位的“人治”思维。基层政府多采用行政命令、行政强制的方式，严控越级访、进京访，甚至对信访人进行打压，将上访控制在属地管辖范围之内，并以上访量的多寡作为对下級官员政绩考核的指标之一。在这种锦标赛式的激励机制下，各级政府对信访的治理手段多重结果而忽略过程，过于重视对社会秩序的恢复，不重视甚至压制了民众的利益诉求表达[7]。

（三）压制型信访治理模式的困境

作为公民合法权益表达渠道之一的信访制度，信访矛盾的爆炸性增长与信访功能的扩张给信访治理带来巨大压力。纳入科层制中的信访制度已经从反制整个官僚制转变为中央对地方、上级政府对下级政府的一种监督控制手段

[8] 。在压制型信访治理模式下，其在解决民众诉求方面的功能与民众通过上访表达意愿的热情呈现明显偏差。面对社会利益日益多元化背景下公众参与需求、参与能力的增长和参与机制不健全的矛盾，继续维系封闭、单向的管理主义行政模式成本越来越高昂，单一的权力中心格局导致基层信访治理失灵，压制型治理模式的弊病日益显现。

1.刚性维稳体系的失序。刚性维稳追求的是社会的绝对安定，刚性的问题在于缺乏韧性，没有缓冲的中间地带，政府和民众之间缺乏良性互动，社会中的任何冲突都被看成是社会秩序的失序。从法的价值层面看，这种维稳体系过于强调法的秩序价值，将法作为一种静态的维系社会秩序的工具，忽略了法的自由、正义价值以及表征公民自由和权利的利益和诉求。在刚性维稳体系下，基层政府在危机防治的利益定位上出现了误区，维稳目标异化，维稳运行机制呈现非理性发展动向[9]。地方政府常采用运动式治理方式，如采取暴力截访、对缠访户专人看管等侵犯公民基本人权的手段，行政强制力追求信访治理的效率性，不注重制度化的长效积累效应。基层政府与民众利益的博弈失衡，双方平等对话沟通能力的不匹配，维稳本位高于权利本位，使基层信访工作易陷入“越维越不稳”的治理困境。无论是社会属性方面的功能，还是信访的政治面向功能，并没有能够担负起信访制度设计的目标。社会稳定不应该是政府维稳工作追求的终极价值目标，社会和政府的最终目标是人的价值统领下的公民权利和自由以及由此凝结而成的公共福祉[10]（pp.4951）。

2.利益表达渠道不畅通。利益表达是公众和社会各类主体通过一定方式和渠道向统治者或者管理者表达自身的利益要求，并希望影响其决策和决定的活动[11]。在传统压制型治理模式下，利益表达机制以政府为中心，依靠政府的政治权威，发号施令的主导性、单一化社会管理模式已不能适应转型期风险社会的要求，现代社会强调上下互动的规则性、多元化新型治理模式[12]（p.112）。目前我国的利益表达机制、政治参与体制、司法制度建设远滞后于多元分化的社会利益，信访反映了底层民众权利意识的觉醒和维权热情的高涨，无疑为弱势群体提供了一条门槛较低的利益表达和政治参与渠道。一个有序的社会必然存在一套完整的利益诉求表达机制。长期以来，我国自上而下的公共决策模式，并非通过利益表达、利益群体博弈形成的，因此造成了群众对于政府的高度依赖，一些本应通过其他渠道表达民意的政治参与方式也进入信访渠道。在当前压制型治理模式下，信访制度缓解社会矛盾的功能不断弱化，作为一种“公共理性”的体现，公众却不能通过信访这一理性化的制度表达利益诉求并得到政府回应。在利益表达多元化、公众权利意识觉醒的现代社会，政府想继续通过单向的动员和命令来调动公众参与并将其纳入自己的管控之下，已经变得愈发困难[13]。

三、回应型信访治理模式的逻辑：参与和平衡

从一种范式转向另一种范式通常是关于权力分配的转变。在代议制民主下，行政法的根本目标在于控制政府权力，保障受管制对象的私人利益，实现国家有序化机制和市场有序化机制的交涉性平衡[14]。科层制官僚体制设计之初衷在于提高管理效率，但在运行过程中往往难以及时回应民众的合理诉求。回应并非是简单的满足民众的利益需求，更重要的是对社会利益的整合与供给，是一种面向治理全过程的回应，强调多元化主体的参与，有利于缓和行政主体和行政相对人之间的关系。

（一）回应型信访治理模式的行政法理论基础

宪政体制下政府管理中的张力就在于行政权力与公民权利之间的平衡关系在行政法运行中的实现状态[13]。20世纪90年代以来，西方国家兴起了规模宏大的公共行政改革运动，使政府由传统的管制型统治角色向现代的服务型角色转变。行政模式的变革要顺应公共治理的需求，新公共服务理论的核心要求是政府要开辟与公众对话的畅通渠道，树立服务行政的理念，建立双向互动的长效利益表达机制，回应是政府公共职能的重要体现，这是回应型治理模式建立的行政学理论基础。“平衡论”主张行政权和相对人权利配置的结构均衡，突破了传统行政法学的范式困境，为行政的非强制化奠定了理论基础，形塑了回应型行政模式的架构，使行政治理朝着少管制多服务的模式转变[15]。“平衡论”立足权利本位，肯定行政主体和行政相对人之间主体关系的平等性，强调公众的参与以及二者的平等交涉、协商和合作，革新了传统行政主体与相对人之间的命令服从关系[16]。

传统的压制型治理模式强调政府的管制与公民的服从，而回应型模式强调为民服务和由民做主，通过合作、协商、建立伙伴关系，进行上下互动的管理模式，将对传统自上而下的管制型社会危机防治行政进行理念性的更新和引导。“平衡论”摒弃了“管理论”片面强调行政主体和相对人对立关系的思想，关注行政相对人的权利，注重二者之间的协商与互动，以在行政权的行使和行政相对人的权利保障、公平与效率、公益与私益之间实现有效的平衡。社会转型就是由社会管理走向治理的过程，现代政体有别于传统政体就在于政治参与水平，关键在于公众政治意识和政治介入的幅度[17]（pp.6163）。建立在“平衡论”基础上的回应型治理模式，是融合公众参与的新型沟通—合作—服务模式，这种模式注重行政主体与行政相对人之间充分的协商合作与沟通。对于基层信访治理而言，回应意味着政府对信访人的利益诉求以及所反映的问题进行积极的回应，信访治理要取得成效，应由应急管理转向常态治理和源头治理。这种制度化的民主行动，是在尊重公民权利的基础上，通过公民积极参与，实现社会冲突的化解，可以有效弥补压制型治理模式的局限。

（二）回應型信访治理模式的主要特征

回应型行政模式是指行政主体以保障行政相对人的权利、回应行政相对人的愿望为核心，以协调行政主体和行政相对人之间的能力和资源为基本内容，在行政过程中注重行政相对人的参与和协作，行政主体与行政相对人之间存在着彼此交流、有效互动和相互合作的关系[18]（p.75）。与传统的压制型行政模式不同，回应型行政打破了行政主体对行政相对人单向管制的僵硬模式，建立起参与行政和回应行政的双向良性互动关系。

1.以构建韧性稳定机制为治理目标。传统压制型信访治理模式建立在权力本位的基础上，而回应型治理建立在权利本位的基础上。如果民主所展现的公意被政府操控并且作为政府治理的主要手段，那么这也是一种反民主或者是运动式民主的治理方式，只有被治理者真正参与治理过程，并且对治理过程起到了实质性的作用，才能说是真正的民主式治理[19]（p.257）。在管制行政理念下，基层信访治理手段表现为以压制为主的静态危机防治模式；在服务行政理念下，则表现为以回应为主的动态危机防治模式。与压制型治理模式的刚性维稳目标相对，韧性维稳的特点在于开放性、灵活性、参与性，尊重行政相对人的主体地位，维权与维稳不是对立关系而是平衡关系，韧性维稳观在坚持发挥政府主导作用的前提下，着力强化行政主体和行政相对人的沟通与合作。效率和社会稳定并非行政追求的终极价值目标，回应型治理追求的不再是社会的绝对稳定，而是一种动态的稳定，允许社会利益诉求多元化，畅通冲突表达机制，这样反而能够缓解社会压力，使矛盾双方的冲突得以调适，形成冲突的平衡机制，从而重建社会秩序。

2.以行政协商和公众参与为治理手段。回应型治理模式，是一种参与回应的双向互动型行政模式，以保障相对人的合法权益为出发点，要求行政主体采用参与、沟通、合作等非强制性手段，通过对话和协商给予行政相对人参与公共事务治理的机会。回应型治理模式是以法治为基础的服务型政府下柔性行政理念的体现，是与传统压制型治理模式不同的新型社会管理方式，彰显了行政主体与公民之间的新型合作关系。回应型信访治理模式并非不追求社会秩序的稳定，只是在追求稳定这一治理目标的过程中，不再采用单向的行政控制和命令方式，而转变为双向的行政协商和参与方式，倡导以公民权利为基础的理念，鼓励公众参与，强调行政主体和行政相对人的意志交融。信访作为一种公民利益表达渠道无疑具有“沟通”、“对话”等功能，在回应型信访治理过程中，行政机关在应对上访问题时一般采用柔性行政手段，而非命令服从式的压制办法阻止群众不满情绪的释放，通过官民对话、耐心倾听等手段为其提供信息引导，并作好思想安抚工作，及时回应诉求。回应型信访治理模式不以侵犯公民权利来维系短暂的社会稳定，而是要为公民权利保护提供基本的安全条件，通过官民的平等互动寻求解决当前信访功能异化问题的办法，塑造良好的政府公民关系，实现治理目标。

（三）回应型信访治理模式的功能

回应型治理模式下行政法的功能注重的是服务行政与秩序行政并重，积极行政与消极行政共存，日益突出服务行政、积极行政的比重[20]（pp.6263）。回应型治理作为一种新型的信访治理模式，是对压制型治理模式的反思与变革，参与、回应式模式不仅能及时高效回应社会需求，更凸显了治理中的权利本位和民主价值，对于凝聚社会共识、实现社会善治具有重要作用。

1.有助于提升政府信访治理能力。在传统压制型信访治理模式下，基层政府是主要的治理主体，主要运用自上而下的强制性手段，这种治理惯性不利于治理机制的形成，同时政府追求效率、追求政绩的思维也导致信访治理成本高、难度大、信息公开程度低、治理效果不佳的结果。回应型治理模式有助于提高公众参与程度，可以使利益主体在协商合作的过程中充分表达意愿，通过沟通促进理解、达成共识，公众参与的程度越高，公共政策所引发的社会风险越小。信访制度为弱势群体无法通过正当途径反映问题、维护权益提供了一条通道，本身就体现了政府与公众之间的对话沟通、利益平衡。对行政权而言，回应型信访治理能增强信访工作的针对性和实效性，降低信访的治理成本，有效缓解矛盾冲突，避免问题升级，从而平衡维稳与维权的关系，有助于使政府治理方式实现良性转变，进而有利于提升信访治理的民主化和科学化。

2.有助于保护公众的合法权益。根据哈贝马斯的交往行动理论，“只有当一种生活世界允许互动——主宰这种互动的不是靠强制所达成的共识，而是直接或间接靠交往达成的沟通存在的时候，它才是合理的”[3]（p.322）。当前不断涌现上访潮以及由此引发群体性事件，主要原因在于利益诉求的体制性渠道不畅，民众的合理性诉求得不到有效回应，以致社会矛盾不断累积。当前，公众的权利意识日益增强，但囿于我国民主传统与观念的缺乏，公众的权利仍受到行政权的压制。随着公共治理理论的出现，当代公共行政是行政主体与相对人共同参与的过程，不再是政府的单方管理。回应型信访治理模式强调政府与公众之间的沟通，采用对话、协商式的柔性治理手段，公众的参与权、表达权能得到尊重，并能得到政府及时的回应和反馈，有利于实现社会的和谐安定，保障公民权益的实现。

3.有利于推进民主法治建设。法治是保证公民合法权利、维系社会秩序的根本手段。现代行政法治是一种彰显行政主體与行政相对人之间的善治[21]。回应型行政提倡以更多参与、更多协作取代等级和控制，鼓励多元行动者参与，并使公民的角色由被动转为主动，重新界定国家与社会的相互关系。在回应型模式下，法律不再是工具而是双方共同遵守的法则。回应型信访治理模式能充分保障公众的知情权，满足其了解、获取政府信息的诉求，通过扩大公民参与的渠道，实现民主协商、有序参与，以避免产生公共参与危机，这也是回应型模式的应有之义。如前所述，在以“平衡论”为理论基础的回应型信访治理模式中，行政主体与相对人处于平等地位，相对人有机会充分表达诉求并能得到回应，符合权利保障和权力控制的法治理念，契合公民利益表达的现实需要。回应型的行政模式引入了制衡行政权的公众力量，公众参与的公开性、主动性使公权力能得到监督，对于实现法治具有程序性的意义。

四、回应型信访治理模式的图景构建

在利益分化和利益主体多元化的社会中，良好的制度并不是表现为没有矛盾和冲突，而在于它能够容纳矛盾和冲突并具有解决纠纷的能力。现代政治本质上是义务本位向权利本位的转变，现代社会治理的法治化，本质就是权利本位的社会治理。回应型模式符合当下基层信访治理变革的需要，有利于整合协调社会各方利益的价值偏好，实现公众有序参与。要加强政府信息公开建设，构建畅通的民意诉求表达机制，引入第三方参与信访治理工作，构建多元共治、参与回应的信访治理模式。

（一）健全信访信息公开制度

“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度的参与国家事务只是一句空话。”[22]（pp.674676）社会如果希望民主成功，就必须提供公众参与社会管理所需的信息。回应型模式的基础就是政府信息对公众公开，政府信息公开是保障公民知情权、促进公民参与社会治理的重要制度，也是民主法治社会的必需之举。知情权是参与权的前提，制度化的公众参与能在一定程度上避免参与的非理性，没有公开、透明的信息，公众的参与监督也没有实质意义。信访制度本身就是一种政治参与机制和权利维护机制，是一种执政资源和社会治理手段，传统管控、压制式的治理策略发挥不出其原本的政治参与和监督功能[23]。要打破传统信访治理模式的封闭性，必须坚持以公开为原则、不公开为例外，实行信访事项的全过程公开。构建回应型信访治理模式，健全信访信息公开制度，完善公开透明的诉求表达和办理方式是程序公正的基础。第一，加强信访信息公开，通过多种途径公开信访工作制度与信访办理程序，保障公众的知情权和监督权，实行全过程公开，以此倒逼政府主动化解社会矛盾，规范信访乱象，解决信访人与政府部门之间信息不对称问题。第二，改革当前信访考核评价机制。将信访信息公开情况、群众满意度评价纳入政府信访治理绩效考评机制，以公开促公正、用透明除猜疑，推动政府信息公开，建立政府与公众互动的平台。政府应从事后的被动应付转向主动回应，决策从主导型转向参与协商共治型，以形成民意表达、政府回应的双向互动治理机制。

（二）完善利益诉求表达机制

传统的压制型行政治理模式不断陷入困境，原因之一是政府在治理过程中过于高估自己的能力，很少回应公民参与的正常诉求。在代议制政治之下，民意表达是民主的一个不可分割的组成部分。在一个法制健全的现代国家，公民的利益表达机制实际上关涉公民的各种利益诉求是否通过一种合法的渠道得以体现。法律的正当性来自于法律自身的形式理性，法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义和利他主义的结合，从而建立起个人与社会的伙伴关系[24]（p.129）。只有畅通的民意表达渠道，才能使公共政策的制定与公共部门的行为建立在真实的民意基础之上。政府必须重视社会冲突，致力于建立完善的社会利益诉求表达机制，构建良性的权利博弈和官民互动的平台。

1.构建信访协商机制。基层回应型信访治理模式变革通过协商式治理机制的创新，可以激发和提高基层群众的民主参与意识，畅通民众的利益表达渠道，有助于减少非理性上访，是增进基层社会稳定的一种有效治理机制。发端于浙江温岭的信访民主恳谈方式是协商民主理论在信访治理领域的实践应用。民主恳谈方式是通过对话、沟通等协商方式，将行政决策的目标、任务明确展示给相对人，引导其参与公共事务的制定和决策，使其在参与民主恳谈中增加对决策的认同和感知，从而提出合理化意见和建议[18]（p.199）。民主恳谈方式本质上是一种协商式政治参与制度，有助于消除冲突、化解矛盾，在信访治理中具有较高的价值，可以发挥信访的融通功能，为信访人开辟一条有效的利益表达途径。虽然这种实践效果良好的信访协商策略确有成效，但尚未被行政法制度化，需要进一步完善协商制度，探索和创新协商的形式，为信访协商机制的构建提供有力支撑。

2.完善信访听证制度。听证制度是行政程序法的核心内容，也是行政机关回应公众诉求、尊重相对人权利的表现。信访听证与信访信息公开是公众参与权的保障，已成为规范行政行为和信访行为的重要载体，是一种引导基层信访工作良性运行的有效举措。信访听证是《信访条例》中明确规定的信访案件办理制度。但目前信访听证尚不完善，存在诸多问题。应从明确听证范围、规范听证程序等方面予以完善。第一，明确信访听证范围。《中央政法委涉法涉诉信访改革三个配套文件》中明确了反复缠访、闹访、社会影响大的信访事项，应当组织公开听证，应该说确立了听证的范围，但在实践操作过程中标准不易把握。听证作为公众参与的一种渠道，是公众行使参与权的体现，应和政府所应公开的信息相一致，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他法律规定不宜公开的情形外，信访听证应当公开进行。第二，规范信访听证程序。要细化信访听证流程和步骤，保障信访人的陈述申辩权，完善信访代理人和代表人制度，应允许信访人委托代理人参与信访事项听证，涉及人数众多的信访事项设置代表人制度。此外，要发挥听证制度的最大效应，应增强听证的公开透明度，从听证前的公告发布到听证后的听证记录都应予以公开，可通过官网发布、广播电视发布、召开发布会或者新媒体如微博、微信等多种形式进行全程公开，实现公众知情权的最大化。信访听证制度为信访人与行政机关搭建了一个平等对话、多方参与互动的平台，既能够有效防止权力滥用，又保障了信访人的相关权益，彰显了回应行政的价值。

（三）完善第三方参与信访治理制度

单一的政府治理模式都会受到自身治理能力的限制，政府无法成为唯一的治理者，它必须与公眾、社会其他组织共同治理、相互协作，才能实现公共利益的最大化。良好的治理是一个自上而下的相互联动、相互交织的过程，需要引入各方力量参与其中，形成政府主导、多元参与的基层治理体制[25]（p.166）。信访人由于自身利益诉求未得到解决，与政府之间难以进行直接有效的沟通，可引入第三方参与信访治理工作，构建政府—第三方—信访人的信访化解机制。合理的协商政治必须是双轨的，需要两条途径：一是议会这种制度性组织；二是社会公共领域这种非正式的交往形式[26]（p.519）。第三方作为一支独立的力量，处于中立地位，可在政府与民众之间搭建一座沟通的桥梁，一方面可以缓解基层政府与信访人之间的紧张关系，另一方面也可以起到监督的作用。

1.大力培育社会组织，发挥基层组织协同作用。十八大报告提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。社会管理主体多元化是社会管理模式创新的必然方向，引入社会组织参与信访工作是公民有序参与社会治理的重要形式，也是回应型行政模式的必然要求。社会组织具有专业性、自治性的优势，可以整合利益诉求、规范信访行为，畅通矛盾化解的途径、提升行政效能。首先，基层政府应当引导和支持社会团体组织、行业组织、群众自治组织等社会组织参与信访矛盾化解，尊重并听取其意见，回应其诉求。其次，政府通过社会中介组织既可以倾听到信访人的真实心声，也可以缓解官民关系，有利于形成良性的官民沟通合作与互动机制。最后，社会组织是增强公民权利意识的重要依托，在为公众表达诉求提供合法组织渠道、提升公众信任度的同时，也是防止行政权扩张、制衡国家权力的重要力量，还是信访法治化建构的路径选择。

2.完善律师参与信访案件的机制。信访人与信访机关处于不同的话语体系中，律师作为法律职业共同体的重要组成部分参与信访工作，对于化解社会矛盾、帮助信访人维权能够起到积极意义，也是规范行政行为、提高政府依法行政能力的一项重要举措。中央政法委出台的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（2015），和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化律师制度改革的意见》（2016），明确了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的任务、原则及要求，为律师参与信访案件工作提供了政策依据，但制度设计尚需细化与完善。一方面，建立制度化的“律师准入”遴选机制，设立律师信访专员制度，区分其在信访案件中的角色；另一方面，创新律师信访接待、代理形式，建立信访案件监督制度，引导律师参与信访处理的规范化和法治化。

五、结语

信访制度不是国家对社会诉求的机械式反应，而是国家选择信访作为整体社会治理体系的制度安排。在封闭的压制型行政中，行政机关是管理主体，公众是消极的管理客体，行政机关的决策无法得到公众的理解与支持，政府治理只能依靠单方强制。从国家管理走向公共治理，意味着公众将从被动的服从走向主动的参与，公众参与的程度和规模是衡量社会政治现代化的一个重要标尺。传统的压制型治理模式已不能适应现代国家的民主法治理念。回应型信访治理模式的改革以形塑行政机关和公众之间的协商对话、参与回应关系为核心，能畅通利益表达渠道、化解社会秩序危机，是化解基层社会矛盾、治理信访乱象的有效途径。推进基层信访制度的法治化改革，既是使信访制度价值回归理性的过程，也是回应型行政法治建设、迈向善治的必由之路。

当前，转型社会、风险社会同构所形成的复杂矛盾不断威胁着社会稳定，对基层社会治理构成严峻挑战，妥善应对并有效治理基层上访潮已成为当前社会治理领域亟需解决的难题。在基层信访治理实践中，兼顾公众多重利益诉求，平衡政府维稳与公民维权的关系至关重要。回应型治理模式是一种解决社会冲突、增强稳定的新型社会治理模式，是基层信访案件治理模式的改革路径选择，能够在保障公民权利的基础上维护社会稳定，通过搭建协商民主的平台扩大公民的有序参与，为基层民众提供维护权益的有效机制，从而降低上访事件的发生规模、频率，促进社会和谐，寻求维权与维稳的平衡点，构建政府、公民良性互动的官民关系，实现政府、社会的共治。

注释：

①帕金森定律是官僚主义或官僚主义现象的一种别称，其内涵是指不称职的行政首长一旦占据领导岗位，庞杂的机构和过多的冗员便不可避免，庸人占据着高位的现象也不可避免，整个行政管理系统就会形成恶性膨胀，陷入难以自拔的泥潭。

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[责任编辑：刘琼莲]