侯佳曼

摘 要：我国法律将法律规定的机关和有权组织列为环境公益诉讼的适格原告，由于这两类本身就是社会公共利益的代表，天然具备环境公益诉讼的起诉主体资格；然而将起诉主体限定在有关机关和组织仍然具有局限性，个人作为环境公益诉讼的起诉主体有理论依据和现实意义，基于“滥诉预防”的角度对公民个人诉权进行限制是不合理的，法律应当将公民个人纳入环境公益诉讼的起诉主体范围。

关键词：环境公益诉讼；适格原告；滥诉预防

我国《民事诉讼法》和《环保法》将环境公益诉讼的起诉主体范围限定为法律规定的机关和有关组织，法律审议过程中进行的几次修改，表明了国家通过扩大诉讼主体范围以促使社会公众更为积极地参与到环境保护与行为监督的立法趋势，然而现行的相关规定并未使公众参与得到最大限度的发挥，环境公益诉讼起诉主体制度仍需完善。

1 《民事诉讼法》起诉主体规定的适当性分析

国家机关和社会组织作为环境公益诉讼的起诉主体，具备充分的理论依据。

1.1 国家机关作为起诉主体的适当性分析

检察机关作为公共利益的典型代表，理应成为公益诉讼的适格原告，而这也是世界各国的通行做法，国家机关职能分工各有不同，检察机关的重要职能就是对个人、国家机关及工作人员和社会组织行为的合法性进行监督，其一般监督职能决定着检察机关为公益诉讼的当然原告主体，在保护社會公共利益中发挥着无可替代的作用。同时，检察机关具备着其他社会主体无法比拟的资源利用的先天优势，且具有司法参与的丰富经验，可避免或减少诉讼过程的种种障碍。

除了检察机关外，政府和环境管理相关部门也是公益诉讼的适格原告，这是由其代表环境公益实施管理行为的本质所决定的。虽然经济主体破坏环境的行为可以通过行政处罚或行政强制进行矫正或制止，但行政手段本身存在不足。已经造成现实损害的环境破坏行为可以在当前行政执法框架内解决；但对于可能造成环境损害风险或者陷环境公益于不利境地的行为，由于此时实际损害尚未发生或尚未完全显现，行政手段的强制干预也就于法无据了，即使执法的结果确实维护了环境公益，也会遭受公众“执法滥用”的质疑；此时若将该事项交由人民法院进行审理，则可以有效防止“执法困境”的局面，人民法院的居中裁决，也使处理结果更具公正性和信服力。

1.2 社会组织作为起诉主体的适当性分析

我国法律赋予起诉权的相关社会组织指的是基于维护环境利益之目的，由社会成员自发组织形成的社会团体，即环保团体。由于环保团体是自下而上形成的，具有坚实的群众基础，能够获得最为广泛、直接的公众利益表达，公众参与度较高，相较于国家机关，能够更为及时灵敏地对群众呼声做出反应；同时，环保团体一般是自筹资金、独立经营的法人，独立于政府，立场更为中立。

环保团体具备优势的同时，其承担起诉主体角色也存在着一定弊端：其一，环保团体资金虽独立但相对有限，在巨大的环境公寓诉讼成本面前显得捉襟见肘，常常无力与财力雄厚的被告抗衡；其二，环保团体成员能力和素质参差不齐，若社会公益立场不坚定，诉讼过程中若抗压、抗诱惑能力不足，容易与被告达成“法外交易”，损害社会公共利益。

2 环境公益诉讼主体的两个问题及制度完善

2.1 个人作为起诉主体的适格性分析：对“滥诉预防”的反思

目前我国涉及环境公益诉讼的相关法律中均未将个人列入起诉主体范围，而个人无论是作为环境损害的直接受害者还是环境破坏威胁的潜在受损者，均应被赋予起诉权，我国法律的原告资格设定是有待商榷的。

环境公益诉讼起诉权环境利益归属于社会公共利益，而根据卢梭主张，社会公共利益虽非个人利益的简单集合或叠加，但与个人利益密不可分，体现在个人利益之中，它是“社会全体成员的个别意志相互抵消后的剩余部分”，也就是说，每个社会成员均是社会公共利益的当然主体，环境公共利益受损，也就是每个社会成员的合法利益受损，个体也就当然具备要求法律保护的诉权。

基于滥诉预防的考虑，我国法律未将个人列入环境公益诉讼的起诉主体范围，而此种做法的合理性有待商榷。由于环境公益诉讼的审理事项与诉讼原告无直接的利益关联，无论诉讼结果如何，原告均无法从中获得任何收益，加之环境诉讼成本较为高昂，“败诉方承担”的诉讼成本制度本身就能够充分发挥合理配置资源和预防滥诉的功能，因为任何人在采取行动之前，都要考虑行为可能产生的成本和收益，若成本远大于收益，该行动显然是不经济的，当事人不会贸然实施。即使某些公民完全基于干扰他方经营或浪费司法资源的角度去提起公益诉讼，也不能因为个例存在而对所有社会成员进行一般性的禁止。

2.2 相关主体进行起诉的不足

虽然有关国家机关、社会组织和个人均可作为环境公益诉讼的适格原告，但其诉讼行为可能出现以下不足：

首先，虽然国家机关有资源分配的先天优势，但具有起诉权的国家机关与政府和其他相关部门有着事实上的领导、管理关系，市场主体的环境破坏行为之所以屡禁不止，一定程度上是因为政府部门基于政绩和经济发展需要的漠视，国家机关本身缺乏起诉动机。

其次，就环保组织和公民个人而言，环境公益诉讼原告收益和成本之间的巨大反差，使其先天激励不足，即使实施了公益诉讼的启动行为，也可能无法承受诉讼成本或其他外来因素选择终止诉讼，导致环境公益诉讼的功能无法实现。虽然环保组织为社会公益组织，但不能保证其所有的组织成员均为公共利益大于个人私益的“利他”主义者，如果没有相关制度对环保组织成员的诉讼行为实施监管，难以禁止部分成员以牺牲环境公益为代价，在诉讼过程中与不法主体达成制度外交易。

2.3 起诉主体制度的完善建议

综上，法律可以不因担心当事人“滥诉”对环境公益诉讼的启动主体设过多限制，“滥诉”可以在案件审理过程中通过被告举证责任的承担及法院判定进行预防，同时应当对起诉主体的行为进行有效规制。具体而言，可通过以下途径对环境公益诉讼主体制度进行完善：

首先，将公民个人纳入到诉讼起诉主体范围内。公民个人利益和环境公共利益紧密相连，为环境公益诉讼的适格主体；在预防滥诉方面，可借鉴国外的“好事者”标准，即法院首先推定起诉的个人均为保护环境公益的适格原告，如果被告有证据证明原告是基于“骚扰”等不良动机而提起诉讼的，那么法院就有资格驳回原告起诉。

其次，通过诉讼成本和收益分配对诉讼原告实施有效激励。原告诉讼成本可由人民法院、政府部门进行减免或补助，如果案件胜诉，那么减免或补助的部分费用将由被告进行承担；在环境公益诉讼的诉讼收益，即被告赔偿的数额中提取一定比例的资金作为原告奖励，弥补原告诉讼成本，同时产生正向激励的作用。

再次，禁止就环境公益诉讼进行调解。通常情况下，调解双方当事人均会做出妥协让步，但由于环境公益诉讼涉及公共利益，除全部社会成员之外的任何个人或组织均无权对公共利益进行处分，而该制度也能有效预防诉讼原告以公益为筹码进行寻租和其他制度外交易。

参考文献

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