葛宝森

摘 要：本文从“国家是影响民间组织发展的首要变量”这一具体情境入手，借鉴治理理论，着重探讨了以社会治理为目标，在成都商会与政府关系构建中，政府向商会这一具有经济性、民间性的社会组织释放空间的手段和步骤。

关键词：治理；商会；政府

1 研究的依据和意义

治理理论，作为政治学、公共管理学领域一个重要的分析框架，自20世纪90年代以来在西方学界方兴未艾。作为应对“市场失灵”、“政府失灵”的举措，该理论被认为是配置社会资源的新方式，注重于政府与非政府组织两者之间关系的重构及两者之间的平等合作，是政府、第三部门与非营利性组织等社会力量的一种良性的互动过程。

中共十八大报告借鉴了“治理“这一概念，使治理理论获得政策上的合法性。但这不是对西方治理理论的照搬，而是有中国特色。

中共十八大三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在社会建设方面提出了“创新社会治理体制”的新论断。《决定》在“创新社会治理体制”的论述中，把改进社会治理方式当作创新社会治理体制的重要内容，以推进国家治理体系和治理现代化为目标；2016年9月，中共成都市委十二届七次全会举行。全会强调，要坚持依法治理、系统治理和智慧治理，加快建设治理体系和治理能力现代化先进城市。要坚持以人为本、民生优先、法治为基，推动城市管理向城市治理转型，建设与国家中心城市相匹配的治理体系和治理能力，加快构建适应国家中心城市建设需要的城市法治框架体系，确保城市安全、社会安定、市民安宁。要坚持系统治理，加快构建政府、社会、市民等多方参与、多元共治的现代治理体系。

改进社会治理方式的核心是实现政府治理与社会自治的良性互动，就是政府要继续放权于社会，实现国家权力向社会的有序转移和回归，社会力量承接由政府剥离和转移出来的部分公共事务管理的职能，并迅速填补国家权力有序退出的空间。而要实现政府治理与社会自治的良性互动，培育、壮大社会组织，重构社会组织与政府关系，是必须采取的途径。

当前，中国正处于经济发展、社会转型的关键时期，各种社会矛盾错综复杂。为有效预防、化解社会矛盾，降低社会转型的风险，同时又能激发社会组织活力，有选择性地培育社会组织，积累政府治理与社会自治良性互动的经验，是十分可行也非常必要的步骤。商会是最广泛也是最有活力的社会组织，成都作为西部地区唯一的特大城市，有很多商会组织，并且随着国家中心城市的建设，各种商会组织会更加繁荣发达，为推进成都市治理体系和治理能力现代化先进城市奠定了良好基础。根据政治风险和经济效益的交叉关系，商会属于低风险高收益的社会组织。商会存在的广泛性和促进经济活力发展的能力，使政府和商会在共同参与社会治理方面具有广泛的空间。但是当前体制下，存在着政府对商会管控过死、商会力量薄弱、自主性和自治意识得不到发挥等严重问题。因而，基于改进社会治理方式的目的，重构政府与商会的关系，为促成政府治理与社会自治的良性互动积累经验，为重构政府与其他社会组织关系、共同参与社会治理积累经验，为创新国家治理体系和治理现代化具有重大的现实意义。

2 当前商会与政府关系存在的问题

（一）现行的主管部门和登记部门的双重管理体制，赋予了政府的极大管制权力，主管单位和登记部门无论是对商会组织的生成还是成立后的发展都可产生关键性的影响，企业并不能自由成立商会以及独立的展开活动。现实中许多企业就是因为找不到主管单位而放弃组建商会，或者在组建后成为所谓的“二政府”。目前，这种管理体制与我国市场经济的纵深发展不相适应，已经暴露出越来越大的弊端，严重制约了我国行业组织的生成发展。

（二）商会性质定位模糊，而产生工作效率的滞后。《中国工商业联合会章程》规定：“中华全国工商业联合会同时是民间商会。省、自治区、直辖市、自治州、市、县、旗及地区（盟）工商业联合会同时是民间商会，可称为商会或总商会。”这样一套班子，两个名称的组织定位，往往在实际运行中产生概念和职责的混淆。工商联系统作为“人民团体”，“统战性是最根本的定性”，强调的首先是“强政治性”，重在参政议政的统战职能。而工商联系统行业商会作为私营企业的主管，突出的是其“强经济性”，重在经济工作的统筹和运作。工商联和总商会两个名称的重叠相合，必然出现“强经济性”和“强政治性”之间的性质错位。

（三）制度不健全，组织结构不完善，自身发展能力弱。由于商会自身建设不完善，管理不规范，缺乏有效的激励、监督机制，因而不能为民营企业的发展提供良好的服务，也不能很好的帮助民营企业解决其发展中存在的诸多问题。而内部人事安排上也缺乏合理性，导致组织机构僵化，从而弱化了商会固有的生机和活力，而且，目前商会的自律功能不明显，存在行政办会，行政决策的运作模式和决策模式，势必影响自身的正常发展。

3 对策和建议

政府培育商会生成，重构商会与政府关系，对于促进商会发展和地方社会治理等方面都有重要意义。考虑到中国的具体情境，国家是影响民间组织发展的首要变量，政府在重构与商会组织关系、建设中是决定性的因素。

（一）突破双重管理体制，改“业务主管部门”为“业务指导部门”。在目前的管理体制中，由民政部门负责商会的登记管理理所当然，但由业务主管单位（政府部门）负责管理商会的业务活动问题突出。多头管理既可能因为重复管理而浪费资源，又可能因为分散管理而管理缺位。由于商会类型多样，商会管理涉及各行各业和众多政府部门，目前的多头管理显然不再适应商会改革和发展的需要。政府要进一步理顺行业商会协会管理体制关系，有关部门要不折不扣执行三中全会提出的“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，工商经济领域的行业协会商会应统一归口工商联管理。

（二）优胜劣汰，引入竞争机制。“一地一会，一业一会”的商会设立规则是当前我国商会的重要管理制度，其初衷是使商会具有代表性，但却限制了选择和竞争。在这一制度下，一些商会往往期望运用行政手段强制企业加入，而非以服务吸引会员。越是运行不良的商会，越要求政府赋予年审权和准入权。一个僵而不死的商会不仅不能代表行业利益和服务会员，还会阻碍一个有效率商会的诞生。建议有关部门尽快修改协会商会管理制度，允许“一地多会，一业多会”，引入优胜劣汰的竞争机制。要按照民间化、市场化的方向和增强独立性、代表性、规范性、专业性的要求，深入开展规范化建设，促进商会协会职能、服务、文化和能力升级，努力打造行業商会协会“升级版”。

（三）加快推进政府向商会转移职能、购买服务。政府要明确界定政府与商会的职能边界，系统规划适宜向商会转移的职能，在试点基础上分批落实，并及时对职能转移进行绩效评估。这样，政府可以集中力量，更好地履行政府具有比较优势的那些职能，进一步提升效能。具体来说，要根据职能的公共性程度，明确政府与商会的职能边界和职能履行成本的分担方式。对公共性弱的职能，履行成本应该由商会自筹；对公共性较强的职能，履行成本应该由政府承担；对公共性中等的职能，履行成本应该由政府与商会共同承担；企业自身承担的职能，由企业进行点单式购买，协会提供服务。

（四）政府要设立商会培育专项基金，以解决行业商会、基层商会刚成立时的资金短缺等问题；政府应实行配套政策，在人事、税收、社保、人才、职称等方面出台强力政策驱动。行政性行业协会应尽快与原有政府部门脱离关系，形成市场经济的中介服務组织，在法律平等的基础上，与工商联系统培育的行业商会竞争，从而实现优胜劣汰。

（五）政府要通过立法，完善行业商会的法人治理结构，确立行业商会的独立法人团体地位，保障其自主性，民间性的特点。在此基础上，各级行业商会建立行业商会联合会，并层层同属，构成行业商会组织网络，形成公共事务治理主体，与政府、企业形成伙伴合作式治理网络；加强商会内部的组织结构、班子配备、制度建设等，从内部加强内涵建设以驱动商会的发展。政府只在成立环节和授权方面给予支持，商会的发展还得依靠其自身和广大会员企业。要使商会形成有效的法人治理结构、考评激励机制、监督指导机制、合作联动机制等。另外，在发挥政府官员退休后担任商会秘书长的优势的同时，要逐步推进秘书长职业化，吸引年纪轻、具备专业知识的中青年人长期从事商会秘书长这一工作和职业，并完善其保障体系。

参考文献

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[2]彭正波：《从“缺乏自主”到“合作治理”——温州商会与政府的关系及其前景》，《北京科技大学学报（社会科学版）》，2009年6月，第25期第2卷.

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[4][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：公共事务的治理之道[M].2000版.

[5]陈剩勇、魏仲庆：民间商会与私营企业主阶层的政治参与——浙江温州民间商会的个案研究。《浙江社会科学》，2003年第5期.