陶云

党的十八届五中全会提出要“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系”。这为我国农村土地承包经营权的合理有序流转、建立健全农村土地承包经营权流转市场体系提供了良好的制度环境。在此背景下，能否在土地承包经营权流转过程中切实保障农民权益、完善农村土地承包经营权流转机制，解决土地承包经营权流转过程中遇到的种种问题，进而加快农村经济发展、提高农民收入水平、推进农业产业结构调整、加速农业产业化和城镇化建设，成为亟待研究的现实问题。

1 天水市农村土地流转的现状

天水市位于甘肃省东南部，辖秦州、麦积两区和甘谷、武山、秦安、清水、张家川五县，共有113个乡镇，2505个行政村，总面积1.43万平方公里，总人口378万，其中乡村人口占近70%，耕地面积572.9万亩，人均耕地1.7亩。自国家出台政策允许农民通过多种形式流转土地以来，流转面积虽已初现规模，流转形式趋于多样化，流转主体呈现多元化，对促进农村劳动力转移、农业规模经营和科技进步、加快农业产业结构调整、提高土地产出效益、推进城乡一体化发展起到了积极作用。

1、制定政策措施，推动土地流转。天水市政府相继出台了《天水市农村土地承包经营权流转管理实施办法》、《关于进一步加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》等政策文件，对流转行为、扶持政策等进一步明确和细化，市级财政每年安排专项资金，用于土地流转服务体系、土地流转市场建设、规模经营主体的以奖代补和宣传培训等。各县区也制定出台了加快农村土地流转奖励扶持政策，极大推动了全市土地流转特别是规模土地流转的快速发展。

2、健全服务体系，促进土地流转。

3、探索流转模式，带动土地流转。

4、培育经营主体，拉动土地流转。

2 天水市农村土地流转存在的主要问题

尽管天水市土地承包经营权流转已取得初步成效，形成了一定的规模效应。但是由于农业经济基础较为薄弱、流转起步较晚，在流转过程中依然存在诸如部分农民流转积极性不高、保障机制不完善、管理机制不够健全等诸多问题。这些问题的存在严重阻碍了土地承包经营权流转的发展，制约了农业现代化、集约化的进程。

1、思想认识有偏差。少数基层干部在推进农村土地流转上认识不明确，缺乏有效的引导和服务；有的急于求成，强迫命令。部分农户对土地流转顾虑较多，有些农户认为种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜；还有部分农户存在“三怕”，怕丧失土地经营权，缺少就业门路；怕流出的土地收益（租金或承包费）难兑现，无生活保障；怕退回耕地时难复耕等。此外，由于天水市农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系还亟待完善，很多农民在没有更好就业机会的情况下，子女上学、看病、养老等还得依赖土地给他们带来的相对稳定的收入，制约了土地流转的快速发展。

2、流转规模偏小。从全市农村土地流转发展情况看，虽然近年来发展速度较快，但还处在起步阶段，与全国、全省、其他市州相比还存在较大差距。流转率还低于全国和全省平均水平。土地流转和规模经营水平还不能适应农村经济发展和现代农业建设的要求。

3、市县财政支持不够。近年来，为了促进农村土地流转健康快速发展，省、市政府陆续出台了关于加快发展农村土地流转的意见，提出要不断加大政策支持力度，各级财政每年要安排专项资金，并纳入年度财政预算，扶持和激励农村土地流转。但从我市土地流转的发展数量和规模看，扶持范围和力度严重不足，一定程度上影响了全市土地流转的健康快速发展。

4、新型农业经营主体融资难。土地流转后农业基础设施建设、现代化农资投入、规模化和机械化运营均需要大量资金，向金融机构贷款是新型农业经营主体所需资金的主要来源。但由于农业受自然和市场双重影响，经营风险大，生成周期长，贷款风险高以及农业保险品种单一，保障水平较低等原因，新型经营主体“融资难”困难。

3 解决天水市农村土地流转问题的对策探讨

按照中央和省市统一部署，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出的要鼓励创新土地流转形式、规范土地流转行为、加强土地流转管理服务、合理确定土地经营规模，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。要健全农村土地纠纷仲裁调处体系，形成调解、仲裁、司法相结合的农村土地矛盾纠纷化解新机制。

1、转变群众思想观念，不断提高农民流转土地的积极性。充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。一是加强对农村土地承包法律法规的宣传培训。大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关规定，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；农经部门要定期组织专门的土地流转知识培训，让广大农民知道流转、懂得流转、愿意流转。二是加大典型引导力度。乡镇和农业农经部门要充分发挥现有的土地流转成功典型、外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，不断培育新的流转典型，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

2、把提供优质服务作为宗旨，不断优化农村土地流转的环境。一是健全土地流转市场体系。要全面建立和完善农村土地流转服务体系，加快村级土地流转服务点建设，落实办公场所，配备专职人员，完善服务设施，健全工作制度，全面有效开展信息发布、备案登记、政策咨询、合同签订指导、合同鉴证等指导服务。二是积极发展市场中介组织，建立健全以市、县、乡、村服务机构为重点、土地流转社会中介组织为补充的农村承包土地流转管理服务体系。使土地承包经营权流转顺利进入市场，依靠市场调节完善流转机制。

3、把优惠政策支持作为动力，不断推进农村土地流转的进程。近两年来，市、县区政府都制定出台了推进农村土地流转的扶持政策，在加大支持力度，强化政策落实，确保优惠扶持政策落实中发挥了积极作用。市、县（区）财政每年要安排专项资金，并纳入年度财政预算，重点扶持奖励参与土地流转的规模经营主体及服务体系建设，进一步促进土地流转。每年从土地出让金中拿出一定比例改善农田基础设施条件，对土地流转规模较大、期限较长的规模经营主体，在农业产业化、农业基础设施建设、农业技术推广、扶贫贴息贷款等项目方面给予优先安排，扶持和激励土地流转快速发展。

4、把改革创新作为突破，不断探索丰富农村土地经营形式。一是积极鼓励发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。紧紧围绕特色优势产业和高效设施农牧业的发展，积极培育种养大户、龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体。二是引进农业经营企业，发展特色农业带动土地流转。发展一村一品、一乡一业特色农业，着力培育特色农业龙头企业，打造农副产品加工产业基地。三是发挥能人效应，多种方式助推土地流转。大胆探索土地向种养能手集中的流转模式，推进土地适度规模经营，大力发展高效农业，提高農业规模化、集约化程度。