刘剑文+耿颖

【摘要】地方政府债务风险是其财政风险的风向标，关系到经济社会的持续稳健发展。只有从政府间财政关系的平衡、法定、公平理念出发，将法治和预算约束思维贯穿地方债的“借、用、还”全过程，促进举债权、乃至财政权在横向及纵向维度的合理配置和规范运行，并探索地方债的市场化道路，建立系列配套制度，才有望促进地方债治理的现代化。

【关键词】地方债券 举债权 预算监督 财政法治

【中图分类号】D922.29 【文献标识码】A

地方债的变迁：从“禁而不止”到“疏堵结合”

1994年通过的《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一条款原则上禁止地方政府发行债券，只要未经法律和国务院的特许，地方政府举债是明确不允许和完全堵住的。但在其后的实践中，该规定并未得到有效执行，由于地方发债在制度上总体被“叫停”，地方政府便转而借助替代性的“准市政债”“城投债”等方式来“暗度陈仓”，造成较高规模的隐性债务和或有债务。

体量庞大的地方政府性债务，特别是游离于预算和公众视野之外的隐性债务，已经远超地方收入能力，产生了违约风险乃至财政与金融、经济与社会的系统性风险，对财政稳健、安全与平衡构成了威胁。可见，修改之前的《预算法》所施加的对发债的限制不可能杜绝地方政府举债，反而诱发其为规避法律而创造出诸种变相举债手段，造成不必要的博弈成本及不可控的债务风险，导致法律文本与事实的背离、规范与效力的脱节。……