徐玉特　梁夏

摘要：农村学校善治模式需要明晰政府、学校、社会力量等多元治理主体的权责，建构“以政府为核心，学校为主体，社会力量为重要支撑”的农村学校发展模式。以政府为核心，需要政府扮演农村学校发展组织者和指挥者的角色，发挥制度和财政保障及监督作用；确立农村学校自主发展的主体，需要对其“赋权”和“增能”，发挥学校的主动性和创造性；以社会力量为支撑，需要其积极参与农村学校管理，实现农村学校管理效率和效益双赢。

关键词：农村学校 善治模式 多元主体 主体权责

近年来，虽然政府加大对农村学校发展的投入力度，但“学校办学主体单一、管理体制不顺、投资体制单一、办学效益不高”[1]等问题却一直困扰着农村学校的发展。善治是针对治理失效而提出的“政府与公民对公共生活的合作管理，实现公共利益最大化的管理过程”[2]，强调公共物品和服务供给主体的多元化，强调公共事务管理过程的法治化，强调公共事务管理的责任性、透明性、回应性、有效性和合法性。农村学校善治的最终目标是在多元治理主体的共同努力和互动协商的合作中，实现学生、社会的根本利益和长远利益最大化。因此，建构“以政府为核心，农村学校为主体，社会力量为重要支撑”的农村学校善治模式需要明确政府、学校、社会力量的权责。

一、以政府为核心推进农村学校发展

1.以政府为核心的必要性

首先，以政府为核心是实现善治的内在要求。善治的目标是形成多元主体参与治理的格局，进而实现公共利益的最大化。而政府作为農村教育公共服务供给的主体之一和第一责任者，理应成为农村学校善治的核心。其次，以政府为核心适合我国行政体制特点。西方发达国家的教育治理，“是建立在尽管政府发育（现代科层制）和市场发展（市场经济）都比较成熟但却‘双重失灵的基础上”[3]。这也是善治产生的基础。但我国当前的政府发育和市场发展都还不健全，因此我国教育治理欲达善治之目的应与发达国家的路径有所差异，以政府为核心切合农村学校发展现状。虽然我国农村学校的人财物等资源还较为匮乏，但在国家的大力支持下，农村“普九”“两基”计划的圆满完成和农村学校教学设施设备的逐步改善都说明了政府在农村学校发展中的核心作用。

2.以政府为核心推进农村学校发展的路径

（1）农村学校善治中的政府分权

首先，政府向农村学校放权。政府向学校放权就是让农村学校成为自主办学的权力主体，学校能根据教育发展整体布局和自身环境特点规划学校的发展。给农村学校自主权，形成农村学校的自主管理、自主发展、自我约束，凸显农村学校的主体性，增进农村学校办学的专业性，更好地满足农村学生的教育需求，促进农村学生发展。但在给农村学校下放权力的同时，我们也要考虑农村学校自主意识和自主能力问题。因此，除了赋权农村学校外，还应该向社会组织和市场转移权力，以便他们能积极与农村学校合作落实自主权。

其次，政府向市场和社会组织转移权力。善治意味着国家与社会、政府与公民间的良好合作。政府需向社会转移权力，让其参与农村学校发展的决策、监督和评价等，协助农村学校和家长表达教育诉求，反馈农村学校发展信息。政府向市场放权意味着政府要积极鼓励和支持营业性组织参与农村学校发展，包括政府通过招标等形式购买营利性组织的教学仪器设备、师资培训，甚至是学校管理等方面的服务。

（2）农村学校善治中的政府集权

首先，中央和省级政府应该联合出台农村学校发展的制度。善治的法治性要求政府必须建立健全农村教育和农村学校发展的法律法规。善治需建立在健全的法律和对法律充分尊重的基础之上，立法和执法都应该是政府的职责所在。为此，针对当前农村学校发展缺乏相关法律法规约束的现状，中央和省级政府应该合力制定促进农村学校发展的法律法规，包括农村学校财政供给责任、课程设置要求、教材编写和选用原则、师资培训标准、监督和评价指标体系等。法律法规应该体现和发挥省级政府的主动性和创造性，中央政府不能越庖代俎。

其次，政府应保障社会组织和市场力量参与农村学校发展的权责。当前，社会组织和市场参与农村学校发展最为突出的问题是：无组织、缺信息、无质量保障、无反馈渠道等。因此，其参与农村学校发展仅限于支教、助困、捐赠图书、衣物棉被书包文具等浅层次。更深层次地参与农村学校发展的决策、监督、评价和指导还需政府赋权。这需要政府明确规定社会组织和市场参与农村学校发展的领域和范围，以便其能有序和持续参与农村学校的管理和监督。政府应建立农村学校发展，如教师发展、学生发展等相关指标体系，以便对社会组织和营利性组织进行问责。中央、省市政府应该建立相对独立的农村学校发展的管理和研究机构分别负责规划和指导全国和本区域社会组织和营利性组织参与农村学校发展相关事宜。

最后，中央和省级政府应该依法负担农村学校发展的财政责任。中央和省级政府必须通过财政支付转移保障农村学校发展所需的各项经费。县级政府负责对经费的中观管理，并对上级政府负责，同时对社会、学校实行财务公开，接受社会各界监督。

二、以学校为主体推进农村学校发展

1.以农村学校为主体推进农村学校发展的必要性

首先，以农村学校为主体是善治的必然要求。教育治理的最终目标是“好教育”，即实现学生、社会根本利益和长远利益的最大化。但“好教育”的基点和支撑点则是好学校。农村学校的发展必然要根植于当地的历史文化积淀和社会人文环境，因此，在多元主体参与治理中，以农村学校发展为主体，才能真正实现农村学校的“好教育”。这是教育治理中以共治求善治的题中之义。

其次，农村学校自主发展的关键是确立农村学校的主体地位。每个学校的自主发展都需要面对具体的场景，包括内部因素和外部环境，主动选择合适的发展目标和策略[4]。当前农村学校发展陷入了“城市化主义”的泥潭，这是由于农村学校的师资、财政、课程、教材、教法、公共关系和培养目标定位等不符合农村实际所致。以农村学校为主体是落实农村学校办学自主权，实施校本管理，实现农村学校自主发展的内在要求。

2.以农村学校为主体推进农村学校发展路径

（1）强化农村学校的自治能力

强化农村学校的自治能力就是确保政府在下放农村学校财政权、课程权、人事权等的同时，积极为农村学校运用此类权力提供援助并进行监督。

首先，政府需要针对农村学校的校长和教师进行领导和参与农村学校发展规划、执行、监督等方面的培训。强化农村学校自治能力建设，需要农村全体师生明晰校情、找到学校发展起点、确定目标、制定规划，而这些理念和价值观在现今农村学校是没有的。因此，引进一种新的理念和价值需要遵循循序渐进的路径，即“校长和教师培训—制定规划—实施规划—逐年自我评估—多主体参与的合作性终结评估”。

其次，政府需要加大投入提高农村学校教师的整体素质和能力。农村学校教师课程开发能力不足，政府一方面应该积极为农村学校与大中专院校合作提供平台，促进课程专家和教育学者为农村学校课程开发出谋策划；另一方面，积极鼓励教师参加各种旨在提高自身知识和能力的培训班或者函授班。再者，大力推进城乡校长教师交流轮岗制也应成为关键一环。

（2）加强农村学校分权共治能力

强化农村学校分权共治能力需要加强学校的内部治理结构，强化对校长权力的监督，以保证政府下放的权力落实到教师、家长和学生相关主体。

首先，要完善农村学校内部的决策机制。农村学校内部决策要实现科学化、民主化和法治化，就必须完善决策程序。通过教代会、听证会、审议会等形式讨论和决议，充分听取其他利益相关者，对农村学校办学理念、办学经费、学校教师考评、教师职称评定、教育教学改革等关系到教师和学生切身利益的事務的建议。

其次，要建立健全教师参与农村学校治理的制度。教师参与农村学校治理除了通过教代会充分发挥其民主监督和管理的作用外，还需扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权和问责权。

最后，建立家校委员会、专家咨询委员会等机构。家校委员会不仅是联结农村学校和家长的纽带，也是沟通农村社会和学校的桥梁。专家咨询委员会对于农村学校形成科学合理的决策发挥重要作用。专家咨询委员会在参与农村学校发展规划、执行和评估的活动，弥补农村学校本身智囊团的缺失方面具有不可替代的作用。

三、以社会力量为支撑推进农村学校发展

1.以社会组织和市场为支撑推进农村学校发展的必要性

当前，我国广大农村，尤其是欠发达地区的农村学校发展面临许多问题，比如，资金短缺、教学设施设备落后、师资缺乏、教育观念陈旧等。农村的孩子还不能享受到与城市孩子同样的教育机会。

义务教育作为公共物品，在城市普及得较好，但在农村却还存在一些问题。面对农村学校发展的窘境，单独依靠政府的投资和力量是远远不够的，毕竟基层政府的财力有限。将政府职能责任与亲自生产、提供公共服务混为一谈，将掌舵与划桨混为一谈，只会增加行政成本和降低行政效率，影响服务质量，损害农村弱势群体的利益。为此，政府寻求与社会组织和市场的合作，共同承担社会责任，建立农村学校发展的多元治理新格局成为必然，也是善治的内在要求和农村学校发展现实的需要。

2.以社会组织和市场为支撑力量推进农村学校发展路径

（1）涉农教育类社会组织需提高专业化水平和能力

首先，社会组织在组织规模和数量上都应该进一步扩展。注重“官办”和“民办”涉农教育类社会组织的协同发展和壮大。其次，加强涉农教育类社会组织的交流与合作，促进其多元化发展。再次，鼓励各种企业积极扶持涉农类教育组织的发展，促进资金来源的多元化。最后，加强涉农教育类组织的专业化水平，提高公信力。社会组织应该积极吸纳教育界的退休和在职人员担任咨询专家或主要领导人，完善内部治理结构，积极同政府和企业合作。

（2）拓宽社会组织和市场力量参与农村学校发展的范围

首先，在师资培训层面，有资质的涉农教育类社会组织甚至营利性教育机构都能购买政府的教育服务为农村学校发展提供服务，如挖掘适合各地农村学校学生特点的教师、利用农村学校的资源优势促进农村教师专业化发展等。其次，在课程和教材开发层面，社会组织和营利性组织理应在确保国家课程的基础上，针对农村学校各自特点科学合理制定农村学校的本地课程和校本课程，促进国家、本地和校本课程的衔接和统一。再次，社会组织和营利性组织理应秉承承担社会责任理念，在资金投入方面积极无偿或低价为贫困地区的学校提供课桌椅、多媒体设备等。政府可以通过招标的形式允许社会组织和营利性组织在合理取得报酬的基础上，积极促进农村学校各种硬件设施设备的可持续发展。最后，在公共关系上，社会组织和营利性组织理应成为政府和学校之间的缓冲器。社会组织和营利性组织应积极为学校发展营造良好的社会环境，力争为农村学校发展争取更多的政府资源。

（3）理顺社会组织和营利性组织参与农村学校发展的体制机制

权责明确需要以一定的体制机制为载体。在农村义务教育方面，政府责任在于建立公平竞争的公共服务体系、资助管理机制，确保公共服务标准，以便保证农村义务教育的质量。而社会组织和营利性组织则要保证有效合理利用资源来提供优质高效的农村教育公共服务。首先，社会组织和营业性组织应有权在国家教育服务标准的范围内自行根据各地农村学校的特点与农村学校共同合作，谋划农村学校的课程、教师专业发展、学生发展、教学方法、教材等。其次，社会组织和营利性组织有权对政府的农村教育投资活动进行监督，并参与农村学校经费预结算等环节的决策和执行。最后，建立政府、农村学校、社会组织和市场力量进行沟通协作的机构，负责研究和协调三者间的权责关系，为进行合作提供载体。

————————

参考文献

[1] 陈沛照.新中国少数民族教育60年[J].贵州民族教育，2010（1）.

[2] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3] 徐玉特，黄观益.少数民族地区农村学校发展模式探析[J].现代中小学教育，2016（5）.

[4] 褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）.

[5] 康晓光，冯利.中国第三部门观察报告（2011年）[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[作者：徐玉特（1986-），男，广西天等人，广西师范学院教育科学学院讲师，博士；梁夏（1988-），女，广西宜州人，广西医科大学外国语学院讲师，广西医科大学在读博士研究生。]

【责任编辑 陈国庆】