李金锋，马腾文

（重庆警察学院 治安系， 重庆 401331）

农民工返乡引发治安问题对策解读研究

李金锋，马腾文

（重庆警察学院 治安系， 重庆 401331）

经济发展放缓等诸多因素导致大量农民工返乡，部分农民工返乡后从事违法犯罪活动，成为当前影响农村社会安全稳定比较突出的问题，也是学术研究的空白领域。对返乡农民工引发治安问题进行深入检视，运用治理的手段健全完善农村地区治安防控措施和运行机制，有利于科学探究问题并寻找解决路径。

三个问题; 六化; 路径选择

受经济形势影响，农民工大范围返乡，给农村社会治安工作带来了很大压力。不过，农民工大范围返乡并非是当前出现的新情况，2008年国际金融危机爆发时也曾引起了高强度的返乡行为，在当时引起了学者们的广泛关注。但新时期的农民工大范围返乡似乎并未激发学者们研究的兴趣，至今尚未发现在这个观测点上的最新研究成果。中国农村土地面积和人口总量均占全国一半还要多，农村稳则全国稳，农村安则全国安，如梁漱溟所述“只有乡村安定，乃可以安揖流亡”。就当前来讲，返乡农民工治安问题已成为影响农村安全稳定的最突出问题，是农村治安问题群中最为薄弱的一环，且是学术界研究的空白领域，需要认真检视并加以解决。

一、农民工返乡背景

农民工返乡原因有很多，概括起来，主要有以下几个方面：

一是经济发展放缓。在经济发展新常态指引下，短期内，因结构调整、产业转型等原因导致经济发展速度放缓，部分农民工就业出现困难。根据康纳德的推拉理论，人口转移是两种不同方向的力相互作用的结果，返乡会受到农村拉力和城市推力的共同作用因（农村推力＋城市拉力）小于（农村拉力＋城市推力）时，找不到工作的农民工只有返乡。[1]

二是职业不稳定。相对于国家机关工作人员来讲，农民工的工作深受社会经济发展大环境的影响，工作稳定性比较低，社会流动性比较强。在经济发展放缓的背景下，农民工返乡的几率要比正常情况下高很多。

三是回乡政策引领。随着西部大开发的深入推进和国家“一带一路”战略的实施，内地开放程度不断提升，吸引了部分农民工返乡就业创业。国务院办公厅出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，各地也出台各种意见吸引农民工返乡创业，农民工返乡人数逐年提升。据统计局发布 2014年全国农民工监测调查报告显示，西部地区吸纳能力继续增强。

四是从众效应影响。从众效应是心理学提出的一种群体行为现象，是指人们自觉不自觉地以多数人的意见为准则，作出判断、形成印象的心理变化过程，也就是通常人们所说的“随大流”。某一地区的农民工很多都是因模仿而在同一城市区域从事同一类工作，当同乡人员特别是劳动密集型产业的务工人员因各方面原因返乡后，受从众效应的影响，大多数农民工心理上也会产生动摇，趋从返乡。

二、需要说明的三个问题

首先，农民工返乡并不能与治安问题划上等号。农民工返乡也会为农村社会经济等方面带来很多积极因素，如增加农村后备干部储备、提振农村经济发展、优化农村社会资本等。但农民工返乡会引发很多治安问题，却是不容忽视的社会问题。

其次，返乡农民工引发治安问题不能一刀切。根据著名社会学家陆学艺研究，农村阶层划分为农业劳动者；农民工；雇工；农民知识分子；个体劳动者、个体工商户与私营企业主阶层；乡镇企业主、农村管理者等八个阶层。八大阶层中的农业劳动者与农民工，因经济状况差、社会地位不高、文化素质低、心理承受能力差、相对剥夺感强，成为影响农村社会治安稳定的最主要因素。因此，农村现在正在逐步呈现出社会解组状态，并非所有返乡农民工引发治安问题的概率都相同，也并非农民工返乡后都会引发治安问题。

最后，此处的治安问题超越了主流学者范畴界限。李健和教授关于治安问题的界定可以看作学界的主流观点，他认为治安问题是违法治安类行政法律规定和治安类刑事法律规定，对社会治安秩序造成或可能造成危害的行为。在李健和教授看来，治安问题包括所有治安违法行为和由治安部门负责的刑事犯罪行为。但笔者认为，这种观点虽然有利于建立健全治安学学术理论体系，但不符合一般人尤其是公安民警关于治安问题的认识，与警务实践有一定的脱钩。笔者认为，在研究返乡农民工治安问题方面，为便于理解并指导实践，将治安问题理解为违反治安类法律法规和刑事类法律法规，对社会治安秩序已经造成或可能造成危害的行为。因此，返乡农民工治安问题应该包括四大类：治安隐患治安案件、治安事件、治安灾害事故和刑事犯罪行为。

三、返乡农民工引发的治安问题

“农民工失业的大量回流，一方面给农村带回来了劳动力，另一方面也增加了许多不安定因素。”[2]目前，返乡农民工治安问题可以表现为四个增多:治安隐患增多、矛盾纠纷增多、治安案（事）件增多和刑事犯罪行为增多。

一是治安隐患增多。大量返乡农民工没有工作，生活压力徒增，社会预期降低，在农村无所事事，诱发从事违法犯罪活动的可能性增大。“有的外出务工人员长期在外务工,当地公安未能完全真实地掌握他们在外的表现,可能存在负案在逃或是曾经有过违法犯罪行为人员。”[3]

二是矛盾纠纷增多。通过解读返乡农民工违法、犯罪人员在笔录中所供述的个人简历及违法犯罪过程，发现返乡农民工有以下特征：一些农民工因平时在外务工，与同乡之间存在的固有矛盾可能被搁置，现在返乡后无事可做，法律意识又比较淡单薄，这种被搁置的固有矛盾成为矛盾纠纷的焦点；农村普遍存在人多家族势力大的思想，呈现出差序格局特点，一些利用庞大的家族势力到处惹事，在乡里不断挑起事端；一些农民工返乡后，因思想观念存在的巨大差异，家庭成员之间的矛盾增多，比如因家庭纠纷引起的重庆市江津区XX镇陈某杀妻案、XX镇余某故意伤害案等。

三是治安案（事）件增多。通过对 2015年重庆市XX区农村地区治安案件查处的612件中的违法人员进行分析，其中系返乡农民工的达65%。主要表现为群体性事件增多。很多农村林权改革、土地流转等与农民利益重大关切工作运作不规范，而外出打工经历提高了返乡农民工的权利保障意识，在诉求渠道不通畅或者合法诉求无法满足其自身要求的情况下，大量返乡农民工组织参与群体性事件。另外，在赌博案的查处嫌疑人中，系返乡农民工作案的占78.9%。

四是犯罪案件增多。农村中最常见的犯罪类型有两类：侵犯人身权利类和侵财类。2015年，重庆市江津区农村地区侵犯人身权利类案件嫌疑人系返乡农民工的有6件，占已破侵犯人身权利类案件总量的33%。侵财类案件嫌疑人系返乡农民工的有 21件，占已破侵财类案件总量的20.6%。不过，农村侵财类案件的形式为盗窃和诈骗。对于返乡农民工而言，虽然其本身知识水平相对比较低，但因常年外出务工，见识较广、阅历比较丰富，具备一定的反诈骗知识。且因诈骗罪属于高智商类犯罪，若无熟人教授诈骗方法，返乡农民工实施诈骗行为的可能性较低，诈骗类案件有下降趋势，但盗窃案件则居高不下。

四、治安问题高发原因分析

促成农民工返乡引发治安问题的原因有很多，笔者对其进行了归纳，总结为六化：谋生行为失范化、不良行为固着化、熟人社会陌生化、有闲阶层扩大化、防控组织空壳化、防控机制碎片化。

一是谋生行为失范化。大部分农民工进城务工的主要目的是谋生，支持其在城市谋生的社会资本仍然是潜在的乡土人情。在国家正式组织无法有效延伸关怀的情况下，如果这种乡土人情不能成为谋生的支撑，农民工有可能会转向资本替代品——黑社会组织，或者实施违法犯罪。农民工返乡后会因谋生障碍产生习得性无助，从而导致行为示范衍生违法犯罪等越轨活动。

二是不良行为固着化。固着在心理学上，是指一种对刺激的保持程度，或不断重复的一种心理模式和思维特征，固着受思维定势的影响比较深。行为固着是指个体会不断重复自己熟悉的行为，而对新的行为模式排斥性比较强。部分农民工在城市务工期间，可能因诸多原因而导致违法犯罪。根据固着理论，部分农民工返乡后会将学习到的恶习等带回到农村，继续从事违法犯罪活动的可能性比较大。

三是熟人社会陌生化。长期打工生活会逐渐改变农民工心理认知，农民工尤其是第二代农民工会认为自己在心理和行为上与城市人大同小异，自己是城市人而非农村人，但城市和农村对其均存在一定的排斥感，双重边缘化现象比较严重。同时，因在不同城市从事不同职业，农民工接受并认可的文化思维和文化模式也不尽相同。双重边缘化和文化思想的差异，导致农村社会其实已经在不断异质分化，农村已经没有一个真正有影响力的主流文化，也欠缺统一的文化类别，返乡农民工对农村文化认同感逐渐降低，农村熟人社会陌生化特点逐渐显现，初级群体逐渐支解，守望相助功能逐渐萎缩。熟人社会陌生化还导致返乡农民工实施违法犯罪的社会成本降低，在因纠纷矛盾产生内心挫折后，很容易诱发外罚性攻击性心理本能，从而导致治安问题的产生。

四是有闲阶层扩大化。大量农民工返乡后，因没有稳定的工作而整日游荡于娱乐场所，成为“有闲阶层”。此处的“有闲阶层”不同于经济学中的“有闲阶级”。经济学中的“有闲阶级”是指有资产，不需要拥有固定职业，生活休闲以社交娱乐为主的阶级。此处的有闲阶层是指没有稳定工作和收入来源，呈待业状态而生活休闲的人群。返乡农民工因无工作且大多不事稼穑而成为有闲阶层，加上农村社会控制乏力，在不良爱好或恶习的亚文化驱动下结成趣缘群体或业缘群体，在人际互动差异交往中模仿学习行为偏差，有些年轻人甚至从事“后现代社会”特征的游戏型犯罪，给农村社会治安带来很多隐患。

五是防控组织空壳化。当前农村存在的防控组织主要有三大类：乡镇派出所、村委会下设的治安保卫委员会以及联防组织。农村警察占总人口比例为万分之九，一个乡镇派出所只有民警4—8名。贵州省农村的一名警察需要负责维护4.2个村庄、4000到6000人的安全。在江苏省的调查发现，3名警察负责的范围达到267平方公里，相当于美国首都华盛顿面积的1.5倍。[4]派出所民警少、日常性工作量大，民警基本上无暇去村庄巡检；治安保卫委员会负责人一般身兼数职，相关制度虽上墙但未下地，工作基本流于形式；联防组织成员大多为老人、小孩、妇女，无法做到预防和控制违法犯罪的目的，很多地方甚至没有联防组织。国家力量基本没有介入农村，农村缺乏合法有效的防控替代型权威组织。

六是防控机制碎片化。农村治安防控机制碎片化主要表现在两个方面：一是防控机制不完善，现存的防控机制数量和种类太少。如缺乏农村治安巡查机制、安全教育机制等，零点研究咨询集团就农村居民社会治安安全感问题进行了十多年的调查，60.2%的受访居民表示，在当地根本见不到任何治安巡逻人员，48.7%的人表示在当地看不见任何公安机关的安全提示标语，如防火防盗、各种安全注意事项等。二是现存的防控机制运行不当，无法实现信息共享和联动运转，如农村情报信息收集机制瘫痪，信息上报失真、不及时等问题突出；农村尚未建立教育、监测、排查、发现、预防、控制、应急管理等立体化防控机制，等等。

五、治理路径选择

近年来，国家高度重视社会治安防控体系建设，2015年 4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，各地也纷纷出台建设办法贯彻落实。从区域划分角度来讲，社会治安防控体系建设可分为城区社会治安防控体系建设和农村治安防控体系建设。以立体化治安防控体系建设为切入点，通过治理的手段解决农民工返乡引发的社会治安问题，不失为一种良好的可行性路径选择。“加强农村社会治安管理，关键要在“合”字上下功夫。党政各级领导要“合心”，社会各个部门要共同参与，治安管理的各项措施要“合拍”、“合力”，广大人民群众要“合作”。[5]

（一）创新农村治安治理模式

实践中，有两种效果比较明显的治理模式可供借鉴。一是“治安中心户”社会治安治理模式。这是湖北省恩施土家苗族自治州创新的一种社会治安治理模式。以权威有效覆盖面为基准，将相邻数目农户划分为一个治安片区，推选出一个治安中心户。“治安中心户”治理模式体现的是一种“三级防控”：乡镇派出所、治安保卫委员会和治安中心户。治安中心户的职责主要有六类：一是法制宣传，采用各种方法向治安片区内农户宣传法律法规及相关政策；二是治安防范，组织治安片区内民众开展治安巡逻、守望相助等防范工作；三是信息采集，采集治安片区内车辆信息、重点人口活动信息等情报信息并上报；四是特殊人群协管，对监外罪犯、治安重点人员肇事肇祸精神病人进行协管；五是权益维护，与治保会、派出所进行沟通联系，依法维护治安片区内农户的人身、财产权益。二是治安承包治理模式。治安承包在农村治安治理创新中比较常见，但很多农村并未建立涉足。治安承包是指以竞争、有偿方式承包某一特定区域的治安防范或治安管理工作。治安承包的范围不能涉及治安管理核心职能，只能针对附属职能进行承包。笔者认为，鉴于当前农村治安防控组织空巢化，国家权力不能有效延伸到农村，可将农村社会治安管理纳入政府购买服务目录，通过竞争性选择等方式，交由保安服务公司或返乡农民工来承包实施，具体负责农村的治安巡逻、信息采集以及部分人口管理等工作。相对于保安公司而言，返乡农民工较为熟悉本村庄的治安情况，由返乡农民工承包治安防范等治安管理工作更为妥善，同时也可以解决返乡农民工就业问题，这其实也是借鉴了宋朝招安流民的方法，但要防止冗员冗费的弊端。

（二）建立安全监测机制

安全检测机制可由四个子机制组成：一是由人社部门牵头、村民委员会配合，对返乡农民工进行摸底建档，完善日常管理台账，确保底子清、情况明，同时要对可能引发治安问题的返乡农民工专门建档。二是“大力加强治安信息员建设,积极布建治安耳目和信息员,充分调动和发挥广大人民群众的作用,及时了解掌握各类治安动态。”[6]在村民中物建治安积极分子和治安耳目，收集返乡农民工群活动信息，如发现有治安隐患和治安问题，及时收集、上报。三是建立安全审查查询机制。建立基层安全审查查询平台系统，由各村治保委员会负责使用，每月在平台系统上对辖区村庄居民进行安全审查，如发现有违法犯罪记录立即向乡镇派出所报告反馈，并纳入重点人口进行监控，可以减少民警工作量，同时对于治安会来讲，工作量也增加不多。如湖南双峰走马街收集历年来被打击处理人员和现在可能从事违法犯罪人员，并纳入重点人员底数，对纳入数据库的人员，只要使用本人身份证，开房、住宿、银行资金流向都会预警。公安抓了一个人，但村里摸底没摸查到，要诫勉谈话，摸错两个，村支书免职。对于直系亲属做诈骗的，村支书一律免职。[7]四是建立“第三方”独立调查机制，由市场上独立的安全评估机构对每月或每季度定期对农村社会治安进行调查反馈，重点调查反馈返乡农民工治安问题现状，并提出针对性解决对策。

（三）完善预警指引下的应急处置机制

预警指引下的应急处置机制可分为三大层次：一级预警、二级预警和三级预警。一级预警针对的对象是情况比较紧急，很有可能引发群体性事件或随时诱发危害公共安全的问题，应该启动应急预案，由综治办牵头，公安分局、派出所、村治保会协同处理。二级预警针对的是矛盾纠纷比较激化，有可能诱发除群体性事件和危害公共安全类违法犯罪外的其它违法犯罪问题，由派出所和村治保会协同处理。三级预警针对的是家庭纠纷、邻里纠纷等一般矛盾纠纷，由基层民警、村治保会工作人员等协同处理。如果建立由治安中心户或治安承包制度，治安中心户和治安承包人员要介入到协同处理工作当中。

（四）健全农村安全教育长效机制

通过软件和硬件建设，强化农村安全教育机制建设。一是加强软件建设。中国古代农村有专人负责讲解相约律令，如明清统治者在乡村建立由乡约制度，举贤德之人为约正，负责宣讲圣谕，劝人改过从善。顺治十六年规定乡里必须设立约正、约副作为讲解员,由全乡公举六十岁以上行履无过、德高望重的生员或七十岁以上乡民担任,每月朔望负责召集乡民宣讲顺治的六条圣谕,同时分别乡人善恶,进行登记。康熙帝继位后,于康熙九年十月颁布了著名的“上谕十六条”。“上谕十六条”颁布后,规定地方官每月朔望宣讲。[8]笔者认为，当下应该建立法制部门到村月宣传制度。以前的法制宣传队在乡村宣传法制过程，宣传次数很少，起到的宣传效果很差。法制部门每月必须到乡村宣传一次，并附有图片等证据佐证；建立短信群发信息平台。通过短信群发信息平台，每个派出所给辖区内村民每周发送一次预防违法犯罪信息和警情通报信息，通过长时间不间断的信息冲击，让村民达到一种持久性应急反应，着力提升村民安防意识和安防能力。二是加强硬件建设。明朝乡里设申明亭和旌善亭。把里中有违法犯罪者的姓名与事迹写在申明亭上，把里中有善行者的姓名与事迹写在旌善亭上，以此来劝善惩恶。我们可参照明朝经验，在农村设置一碑一亭:旌善碑和法制亭，将善行者功绩刻在旌善碑上，将常见型违法犯罪刻在法制亭，法制亭每周要更改。通过这种固定载体，达到长期宣传效果。

（五）健全农村治安立体化防控体系

一是协同治理。协同治理的部门和人员由综治办、派出所、治保会、治安中心户、保安公司、农村治安承包员。综治办为牵头统筹部门，派出所主要负责违法犯罪处置、特殊人群管控，治保会和治安中心户负责治安巡检、安全宣传教育，并协助派出所搞好返乡人员重点人群管控。

二是机制体系化。体系内容至少应包括以下几种机制：摸底建档机制、基层安全查询机制、安全检测机制、安全教育机制、治安巡检机制、风险预警机制、应急处置机制等，各机制应该能独立运行并能有机联系在一起，可建立一个平台，将各种机制运行情况上传至平台，实现信息共享。

三是四防配套。四防包括人防、物防、技防以及心防。人防可由治安中心户、治安承包人员、治保会工作人员或公司保安进行治安巡逻。物防要强化农村防盗门、防盗锁普及，鼓励农村家家有条件圈养看家狗。技防适度提倡安装简易报警装置等技防设备。心防是加大对农村人员安全普法教育，提高自我安防意识和安防能力。

（六）优化就业创业环境

当前农民工大量返乡，主要是因为就业形势严峻造成的。就业是稳定的前提，要从根本上解决返乡农民工治安问题，关键还在于解决农民工的工作问题，因此要加大力度优化农民工就业和创业环境。一是健全培训举措，围绕市场用工需求，开展针对性技能培训，切实提高返乡农民工的劳动技能。二是借鉴一战后美国工业复兴办法，以国家大力发展城镇化和城乡一体化建设为契机，组织返乡农民工广泛参加国家基础性建设项目、相关工程建设以及乡村整治工程。三是改善创业环境，为农民工创业提供专业指导、财政支撑、政策优惠等帮助，通过部分农民工返乡创业，为其他农民工提供更多的就业机会，确保部分劳动力能够就地消化。

[1]张晶双．渭南农民工返乡再就业调查分析[J]．现代商贸工业，2015（8）:82．

[2]杨燮蛟.失业农民工返乡回流对农村治安的影响及其对策[J],吉林公安高等专科学校学报,2010(3):71.

[3]张朝华.农民工返乡的理性分析与现实思考[J],兰州学刊，2009（9）:85.

[4]杨宁昱.美媒关注中国农村治安状况:1名警察保护6000人[EB/OL].http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20150909/932495.shtm1?sg_news/2015-9-9.

[5]王明杰，戴锦枝.农民工返乡带来的社会治安问题剖析[J],社会科学家,2009(5):49.

[6]贺红梅.国际金融危机下返乡农民工对农村社会治安的影响— —以湖南省道县为例[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2009(3):59.

[7]湖南双峰:一个“诈骗之乡”的艰难蜕变[EB/OL].http://epaper.bjnews.com.cn/html/2016-04/28/content_632942.htm?div+2/2016-4-28.

[8]邢建华．中国古代基层治安制度研究[D]．黑龙江大学，2008:46-47．

（责任编辑：朱春华）

Countermeasure Research on the Social Security Problems Caused by Migrant Workers Returning Home

LI Jin-feng, MA Teng-wen
(Public Security Department, Chongqing Police College, Chongqing 401331, China)

A number of factors, such as slowing economic growth, have led to a large number of migrant workers returning home. Some migrant workers return to their hometowns and engage in illegal activities, which are the outstanding issues affecting social security and stability in rural areas, and also the blank field of academic research. It is advantageous to the scientific inquiry and solving the problem by reviewing security problems being caused by returning migrant workers, and using governance means to consummate the rural public security prevention and control measures and operation mechanism.

three questions; six variations; routing selection

D631.4

：A

：2096-0727(2017)04 -0074-06

2017-05-04

李金锋（1984-），男，安徽阜阳，讲师，硕士。研究方向：公安学基础理论和治安管理。马腾文（1979-），男，回族，甘肃天水人，博士。研究方向：公安学基础理论和治安管理。

国家社科基金项目“我国开发性移民后期治安问题研究”（13XGL016），重庆市教委科学技术研究项目“重庆市返乡农民工治安问题研究”（KJ1601506），重庆市社会科学规划化项目“经济新常态下日租房治安管理问题研究”（2016YBFX152）.