胡羽

(中共舟山市委党校，浙江 舟山 316000)

公民治理视阈下公民参与社区治理研究
——以LX社区为例

胡羽

(中共舟山市委党校，浙江 舟山 316000)

通过公民治理理论对LX社区实现分析指出：为了更好地推动社区治理中的公民参与，仍需大力培育群众骨干，确保社区自治的可持续发展；提高社区专职工作人员待遇，确保社区工作的延续性和持久性；搭建网络参与平台，确保参与形式的多样性。

社区治理；公民参与；公民资格；LX社区

党十八届五中全会提出构建“全民共建共享的社会治理格局”的目标。社区作为基层社会治理的基本单元，是公民社会生活的共同体和基本平台。公民是社区治理的核心要素，其能否参与到社区治理中来是提高社区治理绩效和建立共建共享社区治理格局的重要保障。因此，研究公民参与社区治理问题具有重要的时代价值和现实意义。

1 研究框架

理查德·C.博克斯认为：公民治理是这样的一种模型——公民、代议者和公共服务职业者在治理社区的过程中一起加入进来，因此，他们各方力量集合起来共同应对下一个世纪提出的挑战。而能否成功地适应未来社会的发展，能否把握机会更好地履行我们的职责，这取决于我们是否愿意转换角色以适应新的环境。在实践中，公民、代议者和公共服务职业者角色的发展变化体现为：(1)公民成为社区的治理者而不是消费者。(2)代议者的作用在于协调公民们的参与工作，而不是把自己作为最主要的政策制定者。(3)公共服务职业者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是把精力集中在控制公共机构上。

博克斯指出，21世纪将是公民治理的时代。公民参与作为公民治理的核心机制，要保证其实效性，需培育现代公民意识和健全公民资格。公民资格“不仅是一种身份地位,更是一种实践活动；不仅是一种权利,更是一种责任”。博克斯关于公民资格的观点,主要反映在三种基本的公民角色及其作用中,即“搭便车者”“看门人”和“积极的公民”三种角色。“搭便车者”很少关心社区事务，他们让别人来行使公民的职责，这类民众充当的就是公共服务的消费者。“看门人”想要参与社区事务，但是他们往往只参加少数直接关系其自身利益的关键议题。这两种人更多地从经济角度来认识社区，把社区当作一个“服务包”，而不是像家庭那样获得个人认同的地方。如果他们对社区采取的公共政策行动非常不满，他们就会离开这个地方，搬到一个更能符合他们要求的地方去。要实现公民治理，就需要培育“积极的公民”,从而创建真正的自我决策、自我治理的公民社区。“积极的公民”是社区治理的积极参与者，他们踊跃投身于各类社区事务中，关心社区的发展，并渴望在社区中发挥积极、持续的影响。“积极的公民”能够考虑、设计和影响社区公共政策的制定。因此，公民资格是公民参与的基础，公民参与是实现公民治理的有效途径。

2 LX社区公民参与社区治理分析

2.1 LX社区概况

LX社区居委会成立于2002年10月，所属小区13个，社区总户数为4 521户，其中，最大的小区有1 569户，最小的小区24户，其余为164户到300户不等。在社区建成初期，13个小区只有不足10名社区工作人员，由于人力有限，很难对社区实行有效的管理。基于社区的现实情况，经过不断的探索，现已形成了业主委员会自治管理、业主委员会聘请小区内人员管理、业主委员会聘请物业公司管理三种治理模式，实现了社区管理方式的新突破，并先后获得两次国家级荣誉，多次获省级卫生、文明、和谐社区称号，连续八年被评为省级平安社区。

2.2 LX社区公民参与社区治理的探索实践

2.2.1 发挥党员的先锋模范作用

为了解决社区认同度低、归属感差的问题，LX社区采取的措施首先是增强党员的社区认同感，通过党员带动普通的居民。要求所有机关党员都要到居住的社区报到，积极参与社区活动。在上级考核和提拔干部时，组织部门及职能机关还要专项听取社区和网格的意见。同时，社区党总支以“双角色双争优”活动为有效载体，按照“居民所愿、党员所能”原则，建设党员服务网络，推出了金色服务岗(便民利民服务)、蓝色服务岗(调解纠纷维稳)、红色服务岗(帮扶弱势群体)、绿色服务岗(党员介绍就业)、紫色服务岗(文化宣传活动)、橙色服务岗(带动居民自治)等党员服务“六色岗”。社区68名直管党员和486名在职党员每人认领1—2个服务岗位，在休息时间开展联系服务居民活动。党员服务“六色岗”推行以来，共联系服务居民4 557户次，帮助居民解决实际问题和困难57件次，使党员先锋模范、服务为民的形象深入人心、广受居民赞誉。

2.2.2 培育“积极的公民”

在任何一个小区里，都有“积极的公民”“搭便车者”和“守门人”这三类人。要加强公民参与就必须培育“积极的公民”，利用“积极的公民”的影响力，让“搭便车者”和“守门人”也能意识到公民参与不仅可以更好地维护自身的权益,而且能够满足尊重和自我实现的需求。LX社区在业主委员会的组织下，引导有特长的居民组建瑜伽队、广场舞队、苗苗乐圃等团体，通过居民喜闻乐见的形式使社区内的每一位居民都能找到自己喜爱的项目并积极融入其中，从而使社区文化参与成为公民参与社区治理的突破口。另外，LX社区通过社区“三培养”，即把一般居民培养成群众领袖、把优秀的群众领袖培养成业主委员会成员、把优秀的业主委员会成员推荐到各组织的形式，让更多的普通居民在自我管理中体会公共责任和公共意识,实现自我价值。

2.2.3 搭建公民参与平台

为了激发居民的主人翁意识，努力实现社区党组织与在职党员、在职党员与社区群团组织和社区党组织、党员与居民群众、居民与居民的紧密联系，即“四个紧密联系”，LX社区创立“五堂”载体，开展多元化的便民服务。这“五堂”分别指：建言堂——努力激发居民的创新活力，鼓励他们为社区建设出谋划策；教育堂——依靠社会力量，抓好社区居民教育，使居民通过参与学习公民道德和社会责任强化公民意识；帮帮堂——组织协调社区内的志愿者积极参与各项社区志愿工作，给有相关需求的家庭与个人提供服务和关爱；展示堂——为居民展示自我广搭平台，使其收获成就、赢得尊重、激发自信；说理堂——采用“五心”工作法，努力为居民化疑解难，使他们放心、舒心、欢心，从而促进社区和谐稳定。

2.2.4 建立小区管理层交流平台

由于LX社区实行的是三种社区治理模式，各个小区存在的问题和可以利用的资源不尽相同，很多问题单靠小区的管理层(业主委员会或物业公司)很难解决。因此，为了更好地为小区居民服务，2009年，在社区居委会的推动下成立了物业服务联谊会和物业服务联谊会QQ群。物业服务联谊会这个平台使原本不认识、不熟悉的“小区管家”增加了沟通和交流，能十分容易地相互学习和借鉴经验，实现了小区间的资源共享。

2.3 LX社区公民参与社区治理的现实意义

2.3.1 顺应发展趋势，破解社区治理难题

在公民治理的时代，社区公民将会更多地参与社区事务，并由其决定社区的发展愿景及实现愿景所需的社区治理结构。而传统的自上而下的社区管理模式往往是包办一切社区大小事务，这就导致一方面社区居民享受这种管理带来的便利，另一方面，由于不了解社区管理的运作细节往往对社区管理存在着误解和不认同。所以，在现实生活中，居民与社区居委会的摩擦时有发生。面对这样的治理难题，LX社区成功探索了公民民主选举业主委员会的管理模式，这相对于传统的自上而下的管理来说，减少了社区工作人员与各小区业主的摩擦，促进了社区的和谐稳定。另一方面，业主委员会通过聘用本小区内人员担任保安、保洁等职务，也给小区内的无业人员增加了就业机会。LX社区形成的业主和社区合作互动的治理模式，优化了社区管理的资源配置，形成了社区内部资源共享、风险共担的双赢格局。

2.3.2 培育公民资格,提高公民自主性和独立性

公民参与的基本前提是存在大量的“积极的公民”，即具有公民资格的公民。LX社区通过党员带头、培养群众领袖和“积极的公民”的示范效应，使越来越多的公民参与到了社区治理中。公民通过参与社区治理加深了对治理社区具体事务的了解，认识到了当前社区这种良好的治安状况、优美整洁的环境来之不易，进而增强了保护和改进当前社区状况的责任心，强化了对社区的归属感和认同感。因此，公民参与社区治理不仅能够更好地维护公民的个人权益,更重要的是可以促使公民智力及道德品质的提升并培养其积极、自主、独立的性格。

2.3.3 推进基层民主政治发展，探索基层民主的可行性途径

自上而下的社区管理往往倾向于上对下单向性的政策发布和关系调解，政府给居民的感觉往往是高高在上，这无形中阻断了居民自下而上的意见表达和反馈。在这种管理模式下，居民要么是“等”“靠”“要”做一名“搭便车者”和“看门人”，要么是容易走向政府的对立面。

居民参与社区治理，居民和政府同为治理的主体，两者是平等的，这有利于实现双向的、对等的交流和沟通。在交流和沟通中，使居民的主张和诉求上升为社区的行动。LX社区公民参与社区治理的模式使社区公民的“个体意识”转变为了社区的“公共意识”，使单向依赖转变成为相互依赖，这是民主政治在基层治理中的有益尝试。

3 推动公民参与社区治理的建议

3.1 培育群众骨干，确保社区自治可持续发展

社区要实现自治目标，亟需热心社区事业、具备社会动员能力和实际操作能力的“积极的公民”的大力参与。因此，“积极的公民”的培育，也是实现社区“善治”的必要条件。对于那些利用业余时间积极参与社区事务的“积极的公民”要加强宣传，进行鼓励，必要时可以通过物质奖励的形式调动他们的积极性。通过这种示范效应，让更多的普通居民参与到社区事务中来，更好地实现居民的自我管理、自我教育、自我监督和自我实现。另外，对于类似业主委员会这一社区自治的领导层要加强培训引导，提高其管理能力和水平。

3.2 提高社区专职工作人员待遇，确保社区工作的延续性和持久性

由于当前我国公民的公民意识尚待提高，公民社会还没有完全建立，再加上大多数社区公共产品尚需政府提供，因此，当前的社区自治多数为政府引导下的社区自治。正如徐勇教授所言：“坚持社区建设中的自治导向，并不是否认和弱化政府的作用，相反，对政府的要求更高。这是由中国社区建设的特点所决定的。”在政府引导的过程中，社区专职工作人员就发挥着非常重要的作用。但是，当前基层社区的大部分专职工作人员工资待遇偏低时，就会导致社区工作岗位人员流动性大，而无法保证相关工作的延续性和持久性。因此，社区工作在强调奉献的同时，需要提高专职工作人员的薪资待遇，调动他们的积极性，使有能力有经验的社区工作者愿意留在社区，保持社区工作的延续性和持久性。

3.3 搭建网络参与平台，确保参与形式的多样性

随着社会的发展，网络已成为人们生活中不可或缺的组成部分。当前，越来越快的生活节奏使得大部分社区居民没有面对面交流的机会，致使大部分居民在自身利益没有受到损害的情况下，往往对本社区的公共事物漠不关心。因此，要加强社区治理，增强居民的归属感和认同感，就要充分利用网络这一新的交流和沟通的媒介，通过建立社区QQ群、微信群、物业联谊会QQ群、社区论坛等形式聚集人气，联络居民间的感情，调动居民网上参与的热情。同时，社区“两委”和业主委员会成员还可以公开自己的电子信箱,在网上接访居民和业主。居民和业主可在网上向社区组织反映问题,提出意见、建议。

[1][美]博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛，等，译.北京:中国人民大学出版社,2005.

[2]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京:经济管理出版社,2004:117.

[3]东港街道灵秀社区“五大特色”助推文明创建[EB/OL].http://www.ptwmw.com/chinese/news.aspx?kid=22&id=2992,2012-06-26.

[4]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2001(3):9.

责任编辑：李增华

Research of Citizen Participation in Community Governance from the Perspective of Citizen Governance——Taking LX Community as an Example

HU Yu

(The Party School of Zhoushan Municipal Committee of the CPC, Zhoushan 316000, China)

The origin of western citizen governance theory of citizen provides a favorable theoretical platform for the participation in community governance practice. LX community has important practical significance for us to explore, based on the realization of LX community analysis, this paper pointed out: in order to promote citizen participation in community governance better, we still need to cultivate the backbone. Ensure the sustainable development of community autonomy; improve the community full-time staff treatment, ensure the continuity and persistence of community work; build the network participation platform, and ensure the participation of diversity.

community governance; citizen participation; citizen community； LX community

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.01.016

2016-12-01

胡羽(1982—)，女，辽宁海城人，法学硕士，讲师。研究方向：公共管理学。

C916

1674-6341(2017)01-0046-03