PPP模式在基础设施建设中的应用

2017-03-09陈楠

市场研究 2017年2期

关键词：私人资本基础设施政府

◇陈楠

PPP模式在基础设施建设中的应用

◇陈楠

随着市场经济的不断完善，PPP模式应用于基础设施的建设在我国已有成功范例。本文认为，PPP模式对我国的城市发展和建设具有积极作用，但由于基础设施建设周期长、投资规模大，故而PPP模式运用于基建领域会存在缺陷和风险，需加以防范。

PPP模式；基础设施建设；风险防范

10.13999/j.cnki.scyj.2017.02.003

一、PPP模式的背景介绍

二十世纪八九十年代，PPP模式通常以BOT（建设—运营—移交）等公共部门和私人部门进行合作的模式在我国开展，主要分布在改革开放较早的沿海地区，大部分都投向了电力和交通项目，目的主要是融资，如广州北环高速公路项目、广深高速公路项目等。十六届三中全会明确提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，随后PPP模式得到较快发展，相关制度也得到了完善和发展。

十八届三中全会做出全面深化改革的决定，为PPP模式提供了发展契机。财政部指出，PPP不仅是一种融资机制，更是一种转变政府职能、创新预算管理、公平市场准入、优化资源配置和维护市场统一的体制机制变革，并于2014年、2015年公布了两批PPP示范项目，金额分别为30亿元、6589亿元，涉及养老、教育、医疗、交通、税务等领域。与此同时，各地区的PPP项目也在稳步推进，各省均推出一系列PPP项目向社会公开招标。

关于PPP模式的含义，国际上目前尚没有统一的界定。我国财政部对此的定义为：PPP（Pubic-Private-Partnership）模式即政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。这种模式通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。由此可以看出，PPP模式区别于公共产品和服务由政府提供的传统模式，经过政府和私人部门的谈判并达成相应的契约，由社会资本和私人资本共同合作，以兼顾私人资本的利益诉求和社会福利的提升。其主要特点是由私人参与公共服务的生产与提供，由公共部门和政府部门合作、利益共享且风险共担，通过一系列合同和约定，实现社会福利的最大化。

一般认为，基础设施是城市生存和发展所必要的基础，对城市经济、社会和环境有着重要影响。在我国，政府承担了大多数城市基础设施的建设、运营和维护。这种以政府为主导的模式会带来很多问题，首先是财政支出压力加大，财政不堪重负。其次是由于公共部门使用的是政府资金支出，很难进行绩效评估考核和监督，导致公共支出的无效率。

目前来看，我国基础设施领域中PPP模式有失败的案例，也有成功的案例。下面将就学界认可较为成功的案例，即PPP模式下北京地铁4号线的具体情况进行分析：

北京地铁4号线线路全长28.2公里，是北京城区南北交通干线之一，总投资153亿元人民币，于2006年采取PPP模式并取得显著成效。目前，北京地铁4号线运行平稳，客流量比较大，该项目由北京京港地铁有限公司担任PPP公司，京投（BIIC）、首创（BCG）、港铁（MTR）三家公司分别持股2%、49%、49%。北京市政府和PPP公司签署特许协议，并由前者监管后者，后者持有部分资产。北京4号线投资公司（BIIC子公司）与PPP公司签署租赁协议，并代表市政府持有部分资产。在此模式下，北京市政府出资进行土建、隧道（约占总投资额的70%）等建设，PPP公司出资进行机电、车辆（约占投资额的30%）等建设，由PPP公司运营整个项目30年。建立了相关的客流及票价补偿机制，即政府将对地铁运行期间实际票价低于测算票价的部分进行补贴，若实际票价高于测算票价则由政府和PPP公司分成受益。

目前来看，该项目运行良好，已经开始盈利，为PPP项目的后续发展提供了经验借鉴。在此案例中，政府部门和私人部门之间达成一定的合同，约定项目建设、运营等各个环节的风险共担、利益共享机制，从而促成了项目的成功进行。

二、PPP模式优势分析

1．PPP模式有利于减轻政府的财政压力。一般而言，基础设施建设具有投入大、回收慢的特点，建设需要大量的财力投入。而且，随着经济社会的发展，公民越来越需要较高水平的公共服务，政府的财政压力会进一步增大。PPP模式则可让政府节约大量资金投入，利用公共资本吸引社会资本的加入，节约政府资金。例如在上述案例中，代表北京市政府的北京京投公司只出资了32亿元，其余资金及后续资金均由私人资本承担。

2．PPP模式有利于公共产品和服务的有效提供，转变政府职能。公共部门往往存在效率低下的问题，而私人资本具有显著的逐利性，因此，私人资本参与基础设施建设有利于提高行政效率与经济效率。PPP模式下，政府作为公共部门的代表，由原来的完全提供者转变为服务者和监管者，这种身份的转变有利于服务型政府的建立。例如在上述案例中，PPP公司由政府部门和私人部门共同持股，两者作为合作伙伴参与公共设施的建设，政府部门为基础设施的建设提供服务，并负责监管工作。

3．PPP模式有利于提高基础设施建设的质量和效率。基础设施建设通常是较大的系统工程，需要高额的资金投入，且回报率偏低、回报较慢。此外，基础设施作为服务地方社会和经济发展的关键，其建设的质量和效率直接影响区域经济的发展。政府作为公共产品的投资主体，当事人受到职位升迁和政绩考核的影响，其基础设施的建设存在质量不合格、效率低下的风险。而在PPP模式下私人部门的积极加入，其努力降低成本、提高利润的特点将会在基础设施的建设中发挥巨大作用。例如私人部门往往有动力去改进技术和管理，降低建设成本、提高建设质量，从而有效克服政府的无效率问题。

三、PPP模式应用于基础设施领域应注意的问题

1．加快立法进程，完善相关法律和政策。目前我国关于PPP模式只是停留在中央和地方政府出台的政策层面上，并没有相应的法律规范。没有法律保障的制度和模式往往不具有强制力和规范力，执行过程中会因缺乏有效的行为规范和准则而使政策的实施产生扭曲或变形，不利于PPP模式的进一步推进和发展。长远来看，一项制度的建设需要法律法规作强有力的保障，法律的权威性有利于制度的完善和发展。

2．注意防范不确定风险。基础设施的建设往往具有周期长、投资金额大等特点，由此带来的不确定风险很多。如违约风险、物价变动风险等，需要特别注意防范，在办理保险、协议中标注特别条款需防范等。北京地铁4号线的PPP项目之所以成功，关键是事前签署了一系列合同，考虑到了项目运行中的诸多风险。

3．明确政府的定位。PPP模式离不开政府的积极推动，但是政府顺利完成角色转化也是非常重要的。政府通过制订有效的政策及具体措施，促进国内外私人资本参与本国的基础设施领域投资，从而形成风险共担、利益共享的政府和私人资本的合作模式。同时，政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人资本合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应积极对公共基础设施建设的投融资结构和模式进行改革。更加注重管理制度和模式，更好地发挥政府的作用。

4．确定合理的风险分担和利益分享机制。PPP模式应积极确立合理的风险分担机制，鼓励私人部门尽量采用先进的生产技术手段和高效的经营模式来降低风险，而不是仅仅依靠向政府转嫁风险、由政府进行最后的兜底。通过机制的建立和约束来保证PPP项目的顺利实施，避免私人部门因风险缺乏约束造成建设经营的低效率。由于政府在某种程度上承担一定的风险，使私人部门的盈利有了一定基础的保障，也能提高私人部门参与基础设施建设的积极性。如果风险或收益过于集中于某一方，这种合作关系往往是不能持续的。一旦项目发生风险，过多承担风险的一方将无力承担，从而导致项目的失败，合作伙伴关系的破裂。因此，为了保证PPP模式的顺利发展，必须在项目合同签订时约定好相应的收益和风险，将风险意识贯穿于PPP项目发展中的整个流程。此外，对于PPP项目的预计收益，参与各方也应制订分享机制，一般情况下，政府部门可适当作出让步和妥协，以确保各方关系的和谐和可持续发展。