陈 苏

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

重大行政决策中公众参与的类型化研究

陈 苏

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

重大行政决策与公众的切身利益息息相关，行政法治要求重大决策的公众参与。参与式行政的发展，公众参与的形式与类型也变得多元化。通过采取类型化的研究方法，结合我国行政法治的特色，以公众参与的基础、功能和目标为标准，可以将重大行政决策中的公众参与分为四种主要类型：政府主导型，专家主导型，协作共商型，授权决策型。

重大行政决策;公众参与;类型

行政决策,是行政机关在社会公共治理中和调整公共利益上依法行使行政权，选择具体行为方案的决策过程。[1]19公众参与，指的是公众通过意见、建议、评论、辩论等方式参加、影响政府的决策，表达其利益诉求的现代民主政治的参与方式。对比具体的行政行为，行政决策既可能涉及到公众的个人权利和利益问题，也可能会对公共利益和权利产生影响，因此，在一些重大的决策事项中应当更加注重程序的公开与民众的意见反馈。作为一种利益的表达的机制，公众参与在行政决策中既有利于保障公众的利益，也有助于规避社会利益群体之间存在的利益冲突，很好地体现了政府的执政为民理念。以湖南省为例，《湖南省行政程序规定》规定重大的行政决策需要进行公开听证；政府的决策一旦影响到了公众的重大的利益，或者公众在决策方案上无法形成多数一致，决策会影响社会的稳定以及法律规定的其他事项需要公众的参与。重大行政决策越来越重视公众的参与，让民众参与进来，才能克服行政决策中价值的绝对化的倾向，照应到多元化的价值需求。

随着现代科技的发展，网络技术的兴起，公众参与的形式逐渐多样化，继以听证制度和程序设置为主的传统途径之后，又出现了网络实名制和微博进行问政等新形式，形成了“互联网+”公众参与的新潮流，扩大了公众参与的范围，丰富了参与形式。公众参与的类型也逐渐丰富起来。

一、重大行政决策中公众参与的主体

(一)参与主体的基本条件

1.具备相应旳行为能力

重大的行政决策因其和公众的切身利益息息相关，所以需要公众的参与。我国宪法从根本法上赋予了公民参与权来监督和管理国家政权。因此，行政机关在做出相应的行政决策前，要给公众一个了解情况、提出建议、发表意见、参与辩论等的机会；而且这是一个积极的、作为的参与过程。这要求公众参与的主体具有相应的行为能力，能够通过自己的行为实际取得权利和履行义务，消极地、不作为的方式不可能完成公众参与。我国现行立法对心智正常人采取年龄来划分界限。而组织作为参与主体，不应该受到其住所、组织形式的影响。只要满足合法成立条件，具备一定的资格条件参与到行政机关决策过程中，不受组织的国籍的影响，处于对等的地位，都是公众参与的主体。

2.参与行政决策的意愿

公民拥有宪法赋予其参与重大的行政决策的权利，公民可以选择是否行使其权利。因此是否具有参与的意愿是衡量能否作为参与主体的标准之一。从行政决策的效率以及可操作性来看，对重大的行政决策进行公开时，往往难以召集所有的利害关系人，只能选择一部分代表。这也给行政机关留下了一定的操作空间，强迫一些参与意愿并不强烈的公民参与公开程序，怠于行使权利，难以发挥公众参与的积极作用。一部分期待参与者可能会被排除在外，弱化公众参与的参与效果。另一方面，考量参与者是否有参与的意愿也是为了防止行政机关出于恶意选择参与者。

(二)参与主体的范围

1.利益相关者

行政决策的目的是为了使多元主体之间的利益诉求得到一个平衡，减少其产生或者潜在的冲突，以维护社会的稳定与公平。利益相关者是因为在不同程度上，受到了重大的行政决策的影响的个人或者组织。不同的利益群体为了使自己的利益在决策中得到反映与支持，会进行相关的利益博弈。根据参与者的外在表现形式的差异，可以将在我国参与重大行政决策的利益相关者分为个人和合法组织。对于公众来说，以个人身份参与行政决策，这种分散的形式在一定程度上便于直接向行政机关表达个人利益诉求；但是，这种分散化的个人参与可能会显得势单力薄，利益诉求过于个人化、具体化，往往难以得到重视与支持。另一种公众参与的主体就是将这种分散化的个人参与组合起来形成合法组织，以组织化的身份参与行政决策。这种将个人零散的利益组合成集体利益进行表达有助于提高影响力，更好地维护组织化的个人利益。[1]73

按照参与者的利益相关度、影响力因素可以将利益参与者分成：核心利益作用的个人或团体；边缘利益相关者；潜在利益相关者。核心利益相关者往往是对公共政策能产生重大影响的个人或团体，而对行政决策起到间接制约、促进作用的民众是边缘利益相关者。潜在的利益相关者与该政策仅有些微的联系，会受到该政策的影响，但是影响力不大的一部分群体。他们可能也对该项重大行政决策具有参与意愿。在进行重大行政决策时，为了确保政府的决策的出台，有必要在决策前对相关的利益群体的利益进行分析与考量，实现利益相关者之间的利益平衡。同时，对弱势利益相关者权利的保障也是公众参与的重要方面。

2.专家

国务院在2004年发布了《全面推进依法行政实施纲要》第一次明确提出，能够对社会经济的发展在一个地区性范围内产生较大影响的决策，专业性和技术性较强的决策等在决策前要组织专家讨论。[2]专家一般是以客观中立者的身份(或间接利益相关者)参与重大行政决策，通过发挥个人的专业知识和技术，为决策中的各方参与主体提供客观的科学论证及技术说明。专家参加重大的行政决策，是以其专业知识来保障重大行政决策的科学性，充分体现人民的智慧；利益相关主体参加重大的行政决策往往体现的是民情、民意。

由于专家具备相关的专业知识，其立场与观点往往更受到决策机关的关注与重视，也更具有说服力。在重大行政决策中，专家应当保持中立的立场，利用其掌握的理论、实践知识对行政决策的事项进行科学分析，理智判断。一旦专家不能站在中立、公正的立场上，就有可能会成为某些利益集团、行政机关的傀儡，导致公共利益受到损害。因此，参与重大行政决策的专家不包括：“国家机关工作人员、参与过决策草案的起草或论证、其所在的科研机构直接隶属于政府机构、与核心公众有任何利益关系的人员等。”[3]

二、重大行政决策中行政机关的地位与作用

很长时间以来，我国的行政决策中的选择决定权主要掌握在行政决策机关手中。行政权呈现出扩大的趋势。[4]在强大的政府的管理下，行政机关和相关工作人员往往会履行职能错位，形成以自己为中心的工作思维，采取垄断式的管理方式，没有充分的考虑到人民的利益。在进行社会管理中，与处在行政相对人地位的公民或者组织不处在同等的位置，导致行政机关缺乏平等意识，也对行政决策中的参与主体不重视。

随着近年来政府推动决策科学化、民主化改革，行政机关的协商意识也在逐渐增强，公众的意见和建议也越来越受到决策机关的重视。行政决策权也逐渐从传统的刚性权力变成为软性权力，行政机关在进行重大决策时，其作为行政主体的权力和义务也发生了变化。既然我国宪法赋予了个人和组织参与权，那么行政机关在进行决策的时候应当履行相应的义务，比如说决策信息公开，听取公民个人和组织的意见、建议，及时进行反馈，向其说明理由，等等。

公众参与重大决策的一大关键是程序公开，决策要对外开放，决策机关不再是单一的决策者。公众以参与者的角色加入到行政决策过程中，实现了与政府的互动。公众在决策中产生的影响力越来越大，公众参与权在一定程度上监督与制衡着行政决策权。行政机关与公众的关系经历了从告知与被告知，咨询与被咨询到双方共决。也就是说，在行政决策中，行政机关需要摆正其位置，履行其维护公共利益的职能。国务院2013年印发的《国务院工作规则》提出重大的行政决策必须经过以下的程序：公众的参与、专家组的论证、风险的评估、合法性审查和集体讨论后做决定。重大的行政决策中的行政机关，其身份应该是中立者与协调者，不能偏袒一方，也不能为自己谋私利。决策机关应当基于公共利益，对公众的不同意见受理并致力于使各方利益群体的利益冲突达到一个平衡的状态。制定公共政策的目的是调整相关利益的冲突，合理分配社会资源。重大行政决策中，保障公民平等充分地参与是一项重大的前提，只有这样才能实现合法、合理地制定公共政策，平衡各方利益。公众向行政机关表达其意见，行政机关在进行资源分配时需要一定的考量，决策的程序也要向社会公开，实现行政机关的透明化决策。在一定程度上，公众参与行政过程能够起到约束行政机关的作用，促进行政机关民主和科学决策，从而避免行政权力被滥用。

三、重大行政决策中公众参与的范围

《国务院工作规则》列举了重大决策的适用范围。各地区以国务院发布的文件为参照样本，并且结合当地的实际情况，因地制宜，制定了相关文件规范重大行政决策的具体范围。公众参与的范围往往是由重大行政决策的范围来决定。以《湖南省行政程序规定》为例，其第三十一条通过肯定式列举法，将八类事项列为重大行政决策范围，并且在法条最后采用了兜底条款“其他需由政府决策的重大事项。”在规定公众参与重大行政决策的范围时，一般都采取上述办法，结合概括、列举等方式来划定范围。总的来说，重大行政决策应该包括：“1.重大的行政措施，制定规范性文件等对公共利益具有重大影响的事项。2．重大的建设项目与工程事项。3．政府的规划、计划类事项。4．市场的监管、资源的利用与资源的保护类事项。5．相关的应急类事项。”[5]38

部分地区也使用了排除法。总的来说，不在重大决策范围的是: 权力机关与党政机关的决策；行政立法；内部的人事管理决定；行政决定行为；以及调解、仲裁等居间行为。”[5]38

四、重大行政决策中公众参与的类型分析

因公众参与的广度、深度存在不同，其带来的法律效果也存在差异，通过这些表现可以将公众参与划分为不同的类型。公共行政学学者谢莉·安斯汀在其著作中，将公众参与划分成三大类：非参与、象征性的参与和实体性的参与。非参与是一种假参与。公众在这一公众参与类型中，行政机关的最终目的是为了更顺利的在公众中推行这一政策，并非切实征求公众意见，整个公众参与流于形式。桂萍在其《公众参与重大行政决策的类型化分析》文中，认为公众参与存在五种实践类型：“行政操纵型的公众参与、专家主导型的公众参与、协作型的公众参与、授权型的公众参与和技术辅助型的公众参与。”[6]

就参与的类型而言，在公众参与的重大行政决策中，上文所提及的非参与这一种参与形式使得公众处于完全被动的局面，不是真正的公众参与；行政操纵性的公众参与也不是真正的参与；技术辅助型的公众参与主要是随着科技的发展，公众参与出现的一些新的途径与形式。笔者不建议将其单独列为公众参与的一大类型，因为它可以存在于每一种类型的公众参与运作中，所以将其看作是公众参与的途径进行研究更为合适。结合我国的行政法治的特色，笔者认为，重大行政决策公众参与的类型应当划分为：政府主导型，专家主导型，协作共商型，授权决策型，在这些参与类型中，公众的参与程度由浅入深。

(一)政府主导型公众参与

在政府的倡导与推动下，由政府主导的公众参与，一般被称为政府主导型的公众参与。主要适用于城市规划、计划类，与政府的本职工作联系密切的事项。这也是我国主要的公众参与类型，多以听证会的形式来开展。听证会主要是围绕政府在治理社会中采取的管理方式、手段、政策制定等，在这一类型中，公众的参与程度往往会受到一定的限制，实质上是政府进行政务公开，公民参与进行交流与协商。在这一公众参与中，公民结合行政机关提供的相关信息，反映其建议与诉求，再由行政机关主导决策，最终围绕着具体的行政决定。例如，决策成立某类组织如环保组织；某某价格听证会等等。同时，在土地征收、房屋拆迁、环境保护领域的公众参与，公开的主要目的是保障公民的权利，因为行政机关在行政行政权力的时候对行政相对人作出了具体的行政行为。因此，要给予公民陈述申辩的机会，充分保障公众的权利不受侵害。

政府主导公众参与，是因为它能够行使相应的行政职权，拥有一定的行政权力。在这一参与类型中，公众多表现为末端参与，其能发挥的作用和实现的价值是有限的。在这种形态下，公众参与的结果要依靠政府的自我角色定位与工作水平，对行政机关与公众来说都不是最理想的参与的状态。

(二)专家主导型公众参与

这一类型的公众参与主要体现在一些具有技术含量的重大行政决策中，为了决策的科学性，行政机关会召开专家会议，由专家队伍对相关问题进行科学性分析。我国通行的是专家咨询委员会模式。经过决策者组织与任命，与决策内容不存在利害关系的专家将会组成委员会，只对技术性问题提供指导与建议，出具相关的意见报告书。这种类型的特点就是对专家的依赖性很强；同时，在决策过程中专家的物质利益不会直接受决策结果影响，因此一般能够得出较为科学和客观的结论。这种模式尤其适用重大环境影响评价的公众参与中，决策问题被转化为技术问题，专家的建议往往能影响行政机关的决策。也因为具有专家的建议，决策者往往能规避这一类重大决策带来的责任与风险。

然而，在这一公众参与类型中，决策机关很有可能丧失对决策的控制，为了避免重大行政决策权的失控，在专家遴选机制中行政决策机关可能会下功夫。在专家选择中，将其选择专家的权力合法化，选择指定专家，或是与自己的决策倾向相一致的专家组成委员会。因此，也要防范产生专家决策错位、专家理性缺失等问题。

(三)协作共商型公众参与

协作共商型相对前两者来说，在公众参与的程度上又进了一步，它存在的价值与传统的行政决策形式不同，主要是为了协调相关利益矛盾。这使得公民在一定程度上也能行使行政决策权力。公民通过其与决策者进行谈判，在一定程度上能够达成与决策者的一致意见。[6]52在这里，公众饰演的是协商者，掌握了一定的主动权，能够及时向行政机关提出自己的意见，及时监督行政机关的反馈意见，通过两方互动有利于行政决策的合理制定。协作共商模式可以提高行政机关的工作效率，降低进行重大决策的成本，并且能有利于决策的推行与实施。这是一种可持续性的公众参与的类型，一般以商讨会的形式开展。协作共商型的参与非常重要，是行政政策制定中政府汇聚民智的重要途径，同时也是表达公共利益的一大机制。经过协商而制定的决策，容易得到公众的支持，在执行过程中相对比较顺畅。协作共商型对公众参与的主体往往也具有较高的要求，一般要求以非政府组织形式出现，且有组织领袖对这一参与进行全程负责；同时，该组织具有组织经费足以支付相关的开支。

(四)授权型公众参与

这是一种深度的公众参与模式。谢莉·安斯汀在参与阶梯理论中，认为授权、公众控制是公众参与中的较高阶段。公民或者组织在于决策机关进行谈判协商之后，取得了政府的特别的授权，得到重大行政决策的全部或者部分的授权。与传统的参与模式不同，决策者将决定权完全转交给被授权的个人和组织。这里的授权意味着“公民意识到了其潜在的巨大的影响力，通过一部分有代表性的公民的参与，能够对政府的决策产生较大的效果的参与方式。可以通过投票这种授权手段来参与。”[7]授权型公众参与的社会效果是由政府的制度规定主要决定的，同时与公众的自身素质也有很大的联系，只有具备一定的参、议政能力，以及有较高的文化素质才能顺利地进行公众参与。

随着科技的发展、社会的进步，公众参与的途径也呈现着多样化的趋势，除了传统的听证制度、网上征求意见、咨询委员会制度、座谈会、论证会等，逐渐出现了网络实名制、微博进行问政等新的途径。借助于网络等电子媒体，开辟了公众参与的新热点。公众利用电子技术这一中介，能够远程参与行政决策中召开的听证会、论证会，并且形成良性互动，及时反映诉求，实现了远程民主。网络作为重大行政决策公众参与的新渠道，有利于克服实践中出现的距离或不可抗力问题，扩大公众参与的途径。在进行本文上述四种类型的公众参与时，都可以利用网络技术，便利市民参与重大决策。

总而言之，公众参与重大行政决策是基于行政法的合法与合理性原则而存在的，这也是我国的重要程序之一。以公众参与的基础、功能和目标为标准，对公众参与的类型进行分析，有利于推进公众参与制度的发展与完善，也有助于推动我国的行政法治进程。

[1] 肖北庚,王伟,邓惠强.行政决策法治化研究[M].北京:法律出版社,2015.

[2] 国务院.全面推进依法行政实施纲要(国发〔2004〕10号)[EB/OL].(2004-03-22)[2016-08-10].http://www.gov.cn/ztzl/yfxz/content_374160.htm.

[3] 夏金莱.行政决策中的公众参与研:以广州实践作为样本[D].武汉:武汉大学,2013.

[4] 蔡娜.公众参与的法教义学分析[D].重庆:重庆大学,2016.

[5] 黄学贤,桂萍.重大行政决策之范围界定[J].山东科技大学学报(社会科学版),2013(5).

[6] 桂萍.公众参与重大行政决策的类型化分析[J].时代法学,2017(1).

[7] 公民参与[M].王巍,牛美丽,编译.北京:中国人民出版社,2009:64.

2016-08-15

陈苏(1993—)，女，湖南株洲人，法学专业2015级硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

D922.11

A

1671-8275(2017)06-0014-04

寸 心