屈志强

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

近年来，关于农村宅基地退出和PPP模式的讨论越来越多，然而对运用PPP模式对宅基地退出却少有人关注。严格上讲，“宅基地退出”一词并不准确，宅基地上所存在的权利既包括宅基地所有权，也包括宅基地使用权等用益物权，单纯的“宅基地退出”这一说法不能对二者进行区分。根据我国《物权法》的规定，宅基地使用权属于用益物权的一种，其退出也应当属于物权变动的范畴，因此也应符合物权变动的相应原则。

我国《物权法》将宅基地使用权规定在用益物权篇之中，那么也理应适用《物权法》中关于用益物权的一般规定，然而我国《物权法》却排除了用益物权一般规定在宅基地使用权上的适用。在《土地管理法》中，宅基地使用权却规定在建设用地使用权当中；《物权法》一百一十五条规定，将宅基地使用权取得、行使和转让等排除了《物权法》对其的适用，《物权法》一百五十一条则排除了《物权法》对集体土地用作建设用地的适用。因此，可以认为宅基地使用权的退出在我国现行法律规定中是将其作为一项特殊的建设用地使用权进行管理。因此，运用PPP模式进行宅基地使用权的退出，更多的是基于宅基地使用权的建设用地性质，主要是从政府管理角度出发，而并非是从维护私权出发。宅基地使用权退出的现实困境一定程度上是由于我国现行土地管理法律规定滞后所造成，我国现行《物权法》对宅基地使用权的退出仅进行了原则规定，也正是为之后的改革试点预留了空间。

在当前经济下行的背景之下，引入私人资本进行经济建设促进经济发展，释放社会闲置资本已经成为共识。在法律上而言，“PPP”并不是一个严格法律意义上的概念，而是一个随经济社会发展而来产生的经济学概念，法律对其规定滞后。目前，运用PPP模式进行土地整治以及参与农村土地承包经营权的流转的现象已经较为普遍，而我国法律对运用PPP模式参与农村土地整治和参与土地承包经营却没有规定。农村问题事关改革全局，土地也是农民最为重要的社会保障，稳妥推进宅基地使用权退出改革，运用PPP模式进行农村土地制度改革需要进一步明确其中牵涉的法律关系。因此，理清PPP模式在宅基地使用权退出运行中的现行法律制度规定，厘清现行法律规定中所存在的问题，探索新形势下宅基地使用权退出的途径和方式，保护各方主体的合法权益显得十分必要。

一、PPP模式参与农村土地改革的现状

目前私人资本进入农村承包土地进行规模化经营的情况十分普遍，随着政府部门的推广，私人资本参与农村土地改革成为一个备受关注的问题。在目前的法律规范尚未对PPP模式的内涵进行准确的界定和说明的前提下，首先需要的是对PPP模式的内涵进行清晰和明确，对私人资本进入农村土地改革领域的现状进行梳理分析。

（一）PPP模式的内涵及发展现状

PPP是英文Public Private Partnerships的缩写，一般译作公私合作伙伴关系。PPP模式源于英国，最先应用于公共基础设施建设方面，具体包括轨道交通、高速公路、收费桥梁、地下管道、自来水、机场、监狱、隧道、卫生等领域。PPP是政府部门与私人之间进行合作共同提供公共物品或者服务的一种方式，这种方式使得私人在谋得利益的同时，也实现了政府部门的职能。广义上来说，PPP模式可分为外包类、特许经营权类和私有化类三大类[1]。它包括但不限于传统的BOT（Build-Operate-Transfer，即建设——经营——转让）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，即移交/转让——经营——移交/转让）、BT（BuiId-Transfer，即建设——移交 ）等类型。PPP模式的创新之处在于，它能够以一种新的视角来解决当今在公共物品或服务的生产或提供上的困境。PPP模式一定程度上避开了计划和市场孰优孰劣这种争论，转而期望于构建一个计划和市场相结合的分工模式，实现公平和效率的结合，发挥各自优势形成合力以提供更好更优质的公共物品和服务的目的。

财政部和国家发改委等政府部门大力推广PPP模式，无疑与当下国家经济下行和财政减收的“双重压力”、地方债务负担沉重、公共物品供给不足等有着直接关系。政府力图通过与私人资本合作，缓解财政资金紧张、化解地方债务风险，并经由私人资本的投资替代，提升公共服务的质量与效率，从而达到保障社会公众需求和权益的目的[2]。尽管我国政府部门相继出台了相关的规章制度以及相关政策等文件，然而直至目前我国尚没有一部专门针对PPP模式进行规定的法律，甚至没有一部专门的行政法规。虽然国务院在2014年11月颁布并实施了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）和在2015年5月颁布并实施了《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和私人资本合作模式指导意见的通知》（国发[2015]42号），而这两者均非行政法规。财政部、发改委等部委颁布并施行的各种文件更非法律，并不能较好地解决目前PPP模式所面临的诸多问题。各个地方所颁布的相关意见、通知等来看，也显示出我国立法滞后，立法层级较低等问题。有学者指出应当由全国人民代表大会常务委员会制定专门的PPP立法——《政府和企业合作法》，这也为财政部所力推[3]。在实践层面上，除典型的合肥王小郢污水处理厂项目融资招标项目、北京地铁4 号线项目以外，还有转让兰州供水集团部分股权合资经营项目、青岛海湾大桥融资招标项目、大连城市中心区生活垃圾焚烧处理项目等等， 这些项目大多取得了预期的效果。 在这一过程中积累的经验也能为将来应用PPP模式的项目实践提供相应指导。

（二）私人资本参与农村土地改革领域的发展现状

如果想把弱小的传统农业改造成一个高生产率的经济部门，这种改造根本上取决于对农业的投资。对于农业的投资，仅依靠农民自身力量是不够的，工商资本下乡进行新农村建设不失为一条出路。

私人资本参与农村土地改革，目前主要集中在农村土地承包经营权规模化经营方面。实践中，一般是私人资本与农村集体经济组织以及拥有农村土地承包经营权的农民三方签订协议，私人资本定期向农民集体经济组织支付一定报酬，到期归还占用土地，集体经济组织负责分发报酬给农民个人，同时负有协调私有资本经营过程中不受农民的不当干涉等义务。在私人资本进行规模化运营的过程中，原土地承包经营权人仅得到部分等值或者略微超出当前预估土地收益的资金，对土地进行规模化经营的增值部分，农民与之无关。同时，一些地方也存在着私人资本利用流转而来的农地套取国家补贴的现象，有些私人资本甚至将土地荒废。同时，私人资本以极地的价格取得了大片的土地，利益巨大（且不论来源是否正当）；另一方面，私人资本与当地农民之间并不存在固定的联系，与当地农民并无交集，加上资本逐利性的本性，私人资本没有主动承担农村基础设施等设施的建设动力。在目前的现实运营中，为片面追求规模将土地流转给公司经营，农民收取固定的微薄租金而将土地进行资本化运作，公司投资经营高效农业或者非农产业，取得的利润与农民无关这一现象十分普遍，而这造成了农民心理的巨大落差，形成了资本与劳动力的对立，对社会稳定造成威胁。只领到租金的农民变为雇佣劳动者或者失业者，土地完全成为私人资本，土地社会保障的功能丧失，从而使土地资本化[4]。私人资本在承包经营的土地上进行的规模化经营只是为私人资本进入农村建设开了一个口子，政府权力与私人资本的联合则进一步削弱了政府的权威，形成了更深层次的社会矛盾。

在宅基地使用权方面，地方政府部门采用了城乡建设用地增减挂钩制度进行流转。城乡建设用地增减挂钩制度简单而言，就是在符合土地利用总体规划的前提下将村民的宅基地用以置换城市所需的商业用地和工业用地。由地方政府和村委会负责新征土地作为之前腾挪宅基地居民的集中安置区，之后村集体新征得的土地交给有意愿参与村庄建设的开发商，开发商以为村民建房的名义出资在新村宅基地上进行统一的房屋建设，并由开发商自行向村民销售。这样，地方政府就可以通过较少的成本完成新村建设，同时获得了更多的建设用地指标，在地方政府看来，这是一条既可以少花钱建设新农村又可以腾出土地指标增加土地出让金收入的途径。然而，在这样的建设过程之中，忽视了宅基地上农民的利益，给予农民以较少的利益而获得了巨大收益，社会的发展成果为一个或两个社会阶层所独享，却让广大的阶层付出代价，这实际上是违背公平的一种发展路径，是不可持续的。客观上看，在农村土地改革领域，私人资本进行新农村建设为农村发展注入了巨大的资金，盘活了农村土地，增强了农村活力；同时，也应当注意资本逐利性对农民利益的侵蚀十分明显，地方政府基于土地财政的考量对农民利益保护动力不足，由此可能引发更深层次的矛盾。特别是个别地区为了迎合商业资本利润或政府土地财政需要，逼迫农民上楼或硬性驱赶农民离开土地的做法，早晚会引发一系列重大社会问题，乃至危及党和政府的执政合法性，必须引起全社会高度重视并及时予以制止[5]。

二、农村宅基地使用权退出的现状与存在的问题

（一）农村宅基地使用权退出的现状

根据我国《物权法》的规定，宅基地使用权属于用益物权。依照《现代汉语词典》，“退出”一词有两种涵义：一是离开会场或者其他场所，不再参加；二是指脱离团体或组织[6]。因此，宅基地使用权退出一般指的是宅基地使用权的转让与消灭。然而，法律对于宅基地使用权单独转让、抵押或者出租均予以禁止，对宅基地上所建房屋导致的宅基地使用权随同流转的情形却并不禁止；同时，我国现行法律一方面禁止宅基地使用权的主动流转，另一方面又承认宅基地被动抵押的合法性。而这一规定则在实际上造成了抵押权在事实上无法实现，抵押权实现势必导致宅基地使用权的转让，而转让的非法性则直接导致抵押权事实上的虚置。

依据我国《宪法》规定，城市土地属于国家所有，农村土地大部分是村民集体所有，这实际上确立了我国土地所有权的二元制度。随着城市化和政府对土地供应一级市场的垄断，集体土地只能朝国有土地的单向转变的制度构建，导致了地价和房价的野蛮上涨，也由此形成了“城中村”现象。许多城中村利用周边良好的地理位置将宅基地上房屋出租或者变卖，这就是“小产权房”产生的社会土壤，土地“食利者”阶层随之而形成，此时的宅基地使用权人出于对土地利益的较高收益期待不会轻易放弃土地使用权。另一方面，由于法律法规对农村宅基地使用权退出渠道过于狭窄，农村大量的宅基地却处于闲置状态，土地资源浪费严重，宅基地使用权退出的情况不多。

十八届三中全会以来，建立城乡统一的建设用地市场的方向已经明确，在符合规划和用途管制的基础上，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。集体经营性建设用地，目前通说认为主要指的是乡镇企业用地。也有学者提出，集体经营用地性建设用地是具有可交易性的集体所有的建设用地[7]。无论何种观点，都未将宅基地使用权纳入集体经营性建设用地之内，排除了宅基地的可交易性。在当前的资本下乡进程中，PPP模式的运用事实上已经将宅基地使用权资本化，宅基地使用权实际上也就具备可交易性，而且这一实践也取得了较好的效果。因此，积极引导城市工商资本进入宅基地使用权退出领域，推进农村宅基地的退出制度改革不失为一条解决当前矛盾的可行路径。

目前，部分地区对农村宅基地使用权的退出进行了探索，主要的方式包括：（1）将小产权房、联建房屋和农村宅基地使用权等入股进行商业开发进行市场化运作；（2）将宅基地使用权进行指标交易和实物交易进行市场化运作。在上述试点之中，实际上大部分进行的都是商品房的变相开发和买卖，这严重侵犯了农民的土地权益。显而易见的是，房地产市场不可能庞大到全国范围、大批量消化通过整理宅基地腾出来的建设用地。另一方面，我国农村的公益设施和基础设施等却仍然非常落后，满足不了广大人民群众日益增长的物质文化需求。而PPP模式的优势在于最大限度的利用社会资本，吸纳社会投资，能够为农村公益设施和基础设施建设提供资金，这不失为一条建设新农村的新路。

（二）农村宅基地使用权退出存在的问题

我国现行法律规定中尚存在难以圆融的内在矛盾，根据我国现行的《土地管理法》第六十二条规定对农村村民拥有宅基地的限制和《继承法》第三条第二款房屋作为财产属于公民的遗产的规定，同时基于我国《物权法》“房地一体”的原则只适用于国有土地上房屋和土地权利分离的情况的现状，农村宅基地上面的房屋转让是否也应当适用该原则尚无定论，虽说目前司法的实践中基本对此持肯定态度。正式因为上述法律之间的内在矛盾，使得即使目前的法律法规和相关政策不允许城镇居民购买农村的宅基地，而现实中却形成了城镇居民通过《继承法》等相关法律合法拥有农村房屋，实际上便以间接的方式取得了宅基地使用权的现象。特别是我国城镇化进程的不断加快，户籍迁出农村定居城镇的人越来越多，加上我国实行的计划生育制度的影响，而基于继承权取得闲置宅基地上的房屋事实上与实际取得宅基地使用权区别并不明显，这使得大量的农村宅基地被闲置的问题也更加突出。

一方面是农村居民往城市的涌入，农村人口的减少；另一方面是人口红利的衰减，据国家统计局的数据，近五年来，我国的人口总抚养比为34.2%、34.4%、34.9%、35.3%和36.2%，人口红利呈逐年递减趋势。农民从城市的获取的收入远比在农村的经济收入高，城市对农村劳动力的强力吸引使得农村劳动力越来越少，宅基地被闲置的情况越发普遍，偏远地区则更是如此。农村就业机会较少、就业渠道不畅，收入不足，很大程度上影响着农民工的就业选择，宅基地随着人口的流失被闲置的问题越发严重。进行建设只能使用国有土地的法律规定巩固了国有土地在土地市场上的一级垄断地位，因此更是阻塞了宅基地使用权的退出，地方政府既当运动员又当裁判员更增加了农民土地权益被侵害的风险。

城镇化的扩张，虽然为城市提供了更多的发展空间，但同时也是以不断挤占农村村民的生存空间为代价。许多已经融入城市之中而户口并未迁出农村的新市民在农村的宅基地却并无相应退出机制。为解决这一问题，各个地方也因地制宜地推出了各自的试点方案进行探索。现行各地政府推出了“地票”制度、“增减挂钩”制度，以及以宅基地交换城镇房屋，将闲置的宅基地进行复耕的方式，将农村宅基地使用权退出市场的土地置换等试点方案。然而，一些地方试点方案中将农民的宅基地置换成商品房的政策在实践中存在许多现实问题，一是商品房空间位置相对偏远，不利于广大农村村民的生产、生活、就业等，因而广大农民的积极性不高；二是这种做法没有充分考虑长期以来的城乡二元体制对农民权益产生的负面影响以及由此导致城乡居民在发展机会、发展能力上的巨大差异，并不利于农民向真正市民的转变。无论是何种试点方案都已将农村宅基地所有权进行变更，实际上是将这些集体所有权的土地先行征收变成国有土地，再将这些土地出卖给农民。因此，这些试点在实质上并没有突破现有法律制度的限制，也背离了集体土地与国有土地平等、构建城乡统一的建设用地市场的原则，并不属于宅基地使用权的退出。就我国目前各地区的实践来看，各地区的资金筹措方式单一，难以实现资金平衡，单纯依靠政府部门的资金筹措难以为继。宅基地是实现农民居者有其屋的重要社会保障。失地农民的社保问题，显然不是金钱能完全解决的问题，还应当有其他配套措施，而这仅靠政府部门力量是不够的。在农村宅基地流转领域，由于制度的藩篱，工商资本根本无法涉及，于是形成了一方有资金进行投资建设却无土地，而另一方有土地闲置却无资金投资建设造成资源的浪费矛盾，引入PPP模式，改善政府监管不失为解决当前面临问题一条切实路径。

三、运用PPP模式对宅基地使用权退出的法律分析

宅基地使用权的退出，学者普遍不赞同宅基地使用权进行入市交易，其核心便是在于宅基地使用权的福利性。运用PPP模式在现阶段的宅基地使用权退出制度改革之中，能够兼顾宅基地使用权的福利性，保障农民的合法权益。

（一）PPP模式对于宅基地使用权退出的优势

虽然从长远上看，由于我国的社会主义国家性质，我国土地所有权最终会以国有方式呈现，然就当前我国城乡二元土地所有的现实而言，为创造农民市民化的物质条件，作为一项独立物权的农民宅基地使用权仍然需要予以充分尊重。宅基地使用权的退出最重要也是最核心的问题应当是对失地农民的补偿和安置，资金是解决这一问题的关键所在。据调查显示，当前农民不愿意退出宅基地使用权主要是出于经济因素的考虑的比例占到了70%以上。一方面，农户担心宅基地使用权退出后无力再购置房屋解决居住养老问题；另一方面，部分农户对于宅基地潜在的升值潜力有所期待，认为当前的补偿标准过低。

宅基地使用权退出之后，工商资本在不改变集体土地所有制的基础上可以利用退出之后的宅基地进行投资建设，补偿标准完全可以交由宅基地使用权人与需地人共同协商。PPP模式的私人资本可以但不限定通过下列途径或者方式将宅基地使用权进行退出，建设社会主义新农村。第一，将农村居民的宅基地集中由私人资本进行商业开发，政府部门向私人资本收取一定资金作为担保，私人资本在取得商业开发时应当同时配套进行基础设施以及公益设施建设，此时主要是宅基地使用权的建设用地的性质出发的。第二，私人资本可以对农村承包土地进行规模经营，同时集体经济组织协商要求，政府部门保证规划前提合理的情况系作为一方主体，基础设施以及公益设施相应无偿交付村集体组织使用。相应的，原有宅基地使用权也就不复存在。

当然，无论是以何种方式退出农村宅基地使用权，都应当在尊重村民意愿的前提下进行，这也是尊重宅基地使用权作为一项独立物权的应有之义。尊重村民的意愿势必需要建立相应的宅基地使用权退出的激励机制，而激励机制核心和关键在于利益的分配问题。构建合理的激励机制能够激发农民宅基地使用权退出的动力，减小宅基地使用权退出所面临的阻力；同时，构建合理的激励机制，也能够避免忽视失地农民的社保问题，在尊重农民自身意愿的前提下为农民提供一定的就业机会。城市地价高企，人地紧张使得工商资本下乡寻求利益，而PPP模式作为一种政府与私人资本合作的模式，能够为宅基地使用权退出市场提供配套的资金支持，也能够为有需求的失地农民提供一定的就业机会，还能够为已经融入城市的新市民提供宅基地使用权的退出渠道，促进资源的有效利用。总体而言，运用PPP模式进入宅基地使用权退出的制度构建，可以说得上是目前高效利用土地的一种新的尝试。

（二）宅基地使用权退出市场的激励机制

对农村土地而言，农民自己才是最好的经济学家[8]，我国小农经济现实中的农民情况则更是如此，农民更加重视眼前现实的利益，因此激励机制的构建对于宅基地使用权退出市场必不可少。然而，激励机制的构建需要对农村宅基地进行分类考察，一个是地理区位或者发展潜力较好的地区，另外一个是地理区位相对较差的区域。

地理位置较好或者发展潜力较大的区域，宅基地使用权人对土地增值具有较高期待一般不会轻易将土地退出，而现实中农民一般缺乏足够资金也并没有足够的动力对自身宅基地进行投资进行建设，此时的宅基地使用权的功能更类似于一种投资方式。其中，最为典型的是“城中村”问题，“城中村”村民基于宅基地使用权可以将宅基地上的房屋出租或者流转获得大量土地收益。农民由于有利可图，大量进行私搭乱建，于是大量的“城中村”却几乎成为了“脏乱差”的代名词。由于土地所有权的集体所有性质，政府部门囿于资金一般不会对“城中村”进行大规模基础设施建设。而居住环境的改善，基础设施的完善对“城中村”的长远发展而言是有利的，土地权利人受益于基础设施改善，同时也有利于城市的和谐发展，而普通农民一方面缺乏这些建设的资金，另一方面也缺少进行这些建设的动机。在政府部门和宅基地上的权利人缺乏相应的资金和建设的动力时，引入私人资本进行投资开发建设，在与集体土地上的权利人进行协商基础上，给予私人资本一定的收费权利，对占用的集体土地上的权利人给予一定的补偿不失为解决当下“城中村”问题一条新途径。

地理区位相对较差的地区伴随而来的是农村人口的流失，人口流失所带来的是乡村的凋敝和农村的“空心化”，大量宅基地以及耕地的闲置也随之而来。人口的流动是社会发展的必然现象，流动意味着人力、资金、技术及需求等资源的集中配置，也是经济社会发展集聚的重要条件。我国目前的人口流动主要是从经济发展较为落后的地区向经济较发达地区流动。以往对农村流动人口所持的主要是这样一个判断：农村人口离土离乡，外出务工经商，可以获得资金，更新观念，学习技术，然后返回家乡改造传统乡村，建设现代化农村。而现实情况却与之相反，人口的流动使得乡村最紧迫需求的资金、人才、知识大量向城市集中，以致造成乡村发展的“空心化”。[9]与乡村发展的“空心化”相伴而来的是农村宅基地的大量闲置。运用PPP模式参与解决宅基地使用权退出，在私人资本参与的过程中，必然会带动当地的劳动力需求的增长，由此带动当地的经济发展，回复农村活力。一方面解决了进城安家居住的农民宅基地被大量闲置造成资源浪费的问题；另一方面，这也为当地提供了新的经济增长点，拉动经济的发展，减少农民工向大城市流动，缓解大城市人口压力，促进经济均衡发展；对于私人资本而言，PPP模式为其提供了一种新型的投资渠道，为其闲置的资金找到了一个宣泄口，满足了其进行商业经营的需求。

（三）PPP模式对于宅基地使用权退出市场的法律分析

宅基地使用权为农民社会保障之根本，牵一发而动全身，其改革推进必须要十分慎重。引入PPP模式在推进宅基地使用权退出市场方面有许多优势，但在此过程中我们仍然需明晰以下几个问题。

1.PPP模式视角下宅基地使用权退出中政府角色定位。在一般的PPP模式中，政府具有双重的属性：一方面是作为合同一方当事人的合作者的地位；另一方面充当着项目运行过程中的监管者以及项目完成后的评估者的角色。传统的情况中，政府是公共物品的垄断提供者，对公共物品的提供既是权力也是责任；而在当下的“交易成本公共物品理论”之中，政府不再是公共物品的垄断提供者，而是协议一方的合作者以及运行中的监管者。

《厦门市推广运用政府和私人资本合作（PPP）模式实施方案》规定推广PPP模式要遵循诚信守约的原则，即政府部门与私人资本之间在平等协商和依法合规的基础和前提下签订项目合同，明确对公共产品提供的标准以及付费等相关内容，同时通过双方的合约明晰PPP项目参与方各自的权利义务和责任。政府和私人资本之间一旦签署协议，就都必须严格按照约定内容执行，无故违约必须承担相应责任。在新型PPP模式中间政府不再是公共物品的垄断提供者，但政府对PPP项目不是将项目通过相应的方式转出去之后就了事，而也应该注重项目运行之后的评价和监管，以保证私人资本所提供的公共物品能够满足广大人民群众的需求。从目前现实中已有的实践来看，各个地方相继出台的各类规范性文件或者指导意见等对关于政府监管地位等相关的规定仍旧过于原则化，不够明确，不利于现实操作。如《福建省人民政府关于推广政府和私人资本合作（PPP）试点的指导意见》、《厦门市推广运用政府和私人资本合作（PPP）模式实施方案》等，实际操作性不强。为实现政府的监管功能，由于特许经营者经营权利和身份的特殊性，因此应当对此作出限制，将定期从特许经营者处获得项目经营信息的权利通过协议或立法授予相关监管机构（例如签订PPP合同的机构、财政部门或者PPP中心等），来确保项目在其运行完整生命周期内都能及时获得用于管理财政承诺的相关数据。而由于资本固有的逐利性本质，工商资本在下乡过程中极有可能损害到农民的利益，而农民半熟人社会的乡土属性，以及中国小农经济擅分不擅合的特征，直接导致农民一般不会选择通过诉讼等方式维权，更多的会选择上访甚至集会游行示威等非理性方式进行维权，处置不当很可能造成群体性事件，实际上另一方面也是制度根本没有为他们提供相应的参与程序[10]。因此，在资本下乡进行建设的过程中，政府更应强调其监管者的地位，不能在宅基地使用权退出之后，便对私人资本的经营行为不管不顾。

而正是宅基地对农民的特殊意义，政府部门在PPP模式中更应该特别强调其监管者的地位。其一，宅基地使用权退出一般而言不是成片的退出，牵涉到的农民众多，政府稍有监管不善，很容易酿成群体性事件；其二，私人资本进入公共物品提供领域的目的是获取更大的经济利益，这是资本的天性，在政府监管不力的情况下以不正当手段谋求更大的经济效益的情况也极有可能发生，这必将损害广大农民群众的利益；最后，就宅基地的属性而言，宅基地本身是集体经济组织内部对本集体组织成员所进行的一种福利性分配，在一定程度上也是农民安身立命之本，是实现其居有所屋的最低层次的要求，农民缺乏相应的组织和私人资本进行平等对话，在这个意义上而言政府的监管起到了维护社会稳定作用。

2.适时修法，解决法律滞后问题。法律的应当切合社会实际，符合社会正义，我国立法者基于“家长主义”的执政理念，一味禁止农民宅基地转让显然已不符合实际，而新的法律规范制度又未确立，加上政府相关职能部门监管的松散，因此群众将宅基地上的房屋违法转让给非本集体经济组织成员的情况十分普遍。这在靠近城区的地方的表现便是“小产权房”，“小产权房”由于不用缴纳土地出让金等使得价格比同区位的商品房价格很低，因此许多购房者明知“小产权房”的买卖违反现行法律法规的强制性规范，但还是愿意冒着法律风险购买。在这种情况下，农民村集体的土地所有权实际上并未通过征收程序便已具有经营性且已相当于实际入市。只是，我国现在的“小产权房”也已经具备经营性且已实际上入市，只是违反强行法规定而无效。

我国的《土地管理法》于20世纪80年代颁布以来，进行了四次修改，最近一次的修法是在2011年，从2011年至今已经有五年时间，而在这五年的时间里，我国经济的发展形势已发生了深刻的变革，我国已经进入新的历史发展时期，《土地管理法》已经落后于现实发展。其中最为显著的是“小产权房”问题，政府基于“土地财政”的考虑对“小产权房”不予转正，实际在很大程度上是基于地方政府的财政收入之阻碍，长远看来此种做法不利于我国经济社会发展。小产权房的产生与《土地管理法》第四十三条确立的“任何单位和个人进行建设，使用土地都只能使用国有土地”土地二元制的土地结构有着深刻关系，土地管理法所确立的土地二元结构实际上就是原有计划经济思维在法律制度上的现实反映。通过征收税费的方式来改变地方政府对土地出让金的依赖，调整地方财政收入，为宅基地使用权的退出进行配套改革。事实上，在2008年，中共中央通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中对集体经营性建设用地已经明确了逐步建立城乡统一的建设用地市场的发展方向；在2015年，对宅基地制度的改革和完善则更进一步的要求，即宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。因此，反映在法律制度上，《土地管理法》中所确立的城乡二元的土地管理制度实际上已经不符合我国的现实发展需要。从另一个方面来说，《土地管理法》所确立的城乡二元的建设用地使用制度限制城市住宅用地的供给，间接地推高了推高了住房价格。住房问题是我国城市中极为突出的问题，集中体现在城市房屋价格与收入配比不平衡上。而要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，则必然需要提高土地的供给，而这实际上就必须要对目前的土地供给制度进行改革和完善，修订《土地管理法》。从根本上而言，《土地管理法》第四十三条确立的城乡二元的建设用地使用制度实际上是计划经济的残留品，已然不适合当前我国社会发展的现实需要。

结语

我国《土地整治规划（2011-2015）》中明确规定以改善农村生产生活条件为前提，稳妥推进村庄整治；以推进土地节约集约利用为出发点和落脚点，积极开展建设用地整治的主要任务。宅基地使用权退出也是在遵循土地节约集约利用的原则之下开展的，并且在实践中间，政府部门基于土地财政等原因推进动力较大，却由于缺乏资金使得后续力道不足；与此同时，私人资本却四处寻求投资渠道，而此时农村宅基地使用权的退出正好为其敞开了投资的大门，资本获得了投资渠道。另外在湖南、重庆以及江苏等地引入PPP模式进行土地整治的实践中，也取得了不错的效果。PPP模式作为能够最大程度的调动政府、社会闲置资本以及农民三方进行合作的发展模式，其优越性也已经得到实践证明。面对现实中由于农民进城务工等诸多原因造成的农民宅基地上房屋闲置，农民“人地分离”的造成土地资源的浪费以及政府在主导进行宅基地使用权退出领域心有余而力不足等问题，这些问题在引入PPP模式之后都能够有效地解决，PPP模式能够为当前我国宅基地使用权的退出提供一种新的解决思路和方法。

[1]世界银行．1999～2000 年 世界银行发展报告[R]．北京:中国财政经济出版社,2000．21 ．

[2]张守文．PPP的公共性及其经济法解析[J]．法学，2015(11):9-16．

[3]邢会强．PPP模式中的政府定位[J]．法学2015(11):17-23．

[4]韩松．新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J]．中国法学,2012(1):19-32．

[5]靳凤林．追求阶层正义：权力、资本、劳动的制度伦理考量[M]．北京:人民出版社,2016．358．

[6]中国社会科学院语言研究所词典编辑室．现代汉语词典(第六版) [Z]．北京:商务印书馆2014．1324．

[7]杨一介．论集体建设用地制度改革的法理基础[J]．法学家,2016(2):47-59．

[8][美]西奥多·W·舒尔茨:论人力资本投资[M],吴珠华，等，译，北京:北京经济学院出版社，1990． 45．

[9]徐勇．乡村治理与中国政治[M]．北京:中国社会科学出版社,2003．249-250．

[10]邓嘉詠，伍劲松．农村土地征收中的行政裁量及其控制[J]．湖南警察学院学报,2017(2):5-14．