许瑞华，肖琨

（淮南市人民检察院民事行政检察处，安徽 淮南 232001）

检察机关提起行政公益诉讼若干问题思考

许瑞华，肖琨

（淮南市人民检察院民事行政检察处，安徽 淮南 232001）

检察机关作为适格主体提起行政公益诉讼具有司法背景和制度优势。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作。截止目前，各试点省份检察机关办理了一批行政公益诉讼案件，其成功经验和办案过程中遇到的难题，值得我们研究和借鉴。

检察机关；行政公益；诉讼

2015年7月1日，十二届全国人大常委会授权北京等十三个省市检察机关开展为期二年的提起公益诉讼改革试点工作。截止目前，各试点省市检察机关成功办理了一批公益诉讼案件，其中不乏理论价值和实践价值都很高的行政公益诉讼案例，这些案例的办理为今后行政公益诉讼制度能够有“法”可依奠定了实践基础。

一、检察机关提起行政公益诉讼产生的司法背景和制度优势

近年来，生态环境污染、国有资产流失、危害食品安全等侵害国家和社会公共利益的事件时有发生，由于“公益”是一种整体利益，与公民、法人和其他组织没有直接的利害关系，使得国家和社会公共利益受到损害时，存在民事公益诉讼主体模糊、行政公益诉讼主体缺位的问题，无法使国家和社会公益利益获得有效保护。①最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼制度的权威解读，2015年7月2日，新华网。随着我国经济的飞速发展、法治的实施和公民意识的不断增强，一些“正义之士”发现违法行政行为侵害社会公益时，以“原告”身份向法院提起诉讼进行维权，如东南大学两名教师施建辉、顾大松先生诉南京市规划局案、律师金奎喜诉杭州市规划局案，这些案例反映出当前我国行政公益诉讼存在的困境：法律上的空白导致行政行为侵害社会公共利益的可诉性问题受到质疑，尤其是普通公民提起行政公益诉讼的正当性受到质疑，法院为了避免社会矛盾的激化往往以被诉行政行为与起诉人无直接利害关系或对起诉人无实际影响为由，拒绝对公民提起的行政公益诉讼案件直接进行审理。再者，公民素质的良莠不齐导致行政公益诉权在一定程度上被滥用。在此情形之下，要求建立检察机关提起行政公益诉讼制度，强化对行政机关违法行使职权行为和行政不作为的监督的呼声越来越高。

（一）检察机关作为提起行政公益诉讼的适格主体，确保行政公益诉讼不会主体缺位

根据现行法律规定，当行政机关违法行使职权的行为或者行政不作为侵害社会公共利益时，通常只能由其上级行政机关进行自上而下的内部监督，这种监督方式很难从根本上对行政违法行为进行抑制和纠正。行政公益诉讼制度的建立，对行政机关侵害社会公共利益的行政违法行为或者行政不作为进行司法审查，将“公益化”的行政纠纷通过法院审判作出“评价”，可以对行政机关合法行使权力起到警戒作用，提高其依法行政的自觉性。由谁作为提起行政公益诉讼的主体最为合适？根据我国宪法的规定，国家理应作为这一主体，但是国家仅仅是价值主体，而不能参与具体的诉讼①马明华：《行政公益诉讼制度若干问题研究》，《行政与法》2009年第8期，第34-36页。。政府本身作为行政机关，在侵害公共利益的案件中，很大部分是政府行政行为或与政府相关单位存在利益关系，政府如果参与行政公益诉讼，显然不尽合理，检察机关作为国家法律监督机关，相比于人大和法院，更具优势。行政公益诉讼面对的是行政机关，社会团体组织和其他机关可能会基于各种压力和困难“不方便”或者“不愿意”提起行政公益诉讼，检察机关作为法律监督机关，对行政行为的合法性进行监督是宪法赋予的职权也是职责，在任何情况下，检察机关都不能拒绝对违法行政行为进行监督。

（二）作为提起行政公益诉讼的适格主体，检察机关具有“人、财、权”三种优势

检察机关拥有一支高素质的专业化的法律人才队伍，可以有的放矢地提起行政公益诉讼，实现行政公益诉讼效率的最大化和司法成本的最小化。作为法律监督机关，检察院可以通过行政公益诉讼诉前程序更加有效地与相关行政主体进行沟通，更加有利于维护国家利益和社会公共利益。此外，提起行政公益诉讼，不免会产生各种费用，检察机关有国库支持，相较于一般的社会团体和组织具有“财政”优势。再者，检察机关享有调查权等公权力，能够与行政权相抗衡，从而改变原被告双方诉讼资源不对等的局面。

（三）检察机关作为提起行政公益诉讼的适格主体，可以确保行政公益诉权的合理使用，有效地避免重复诉讼、多头诉讼，节约司法资源

检察机关作为法律监督机关，代表国家对行政机关作出的行政行为进行监督，不会牵涉地方和部门利益。检察机关能够从大局出发，不带有任何私利或私人动机，公平审慎地履行法律职责，从而防止滥用行政公益诉权，影响行政机关正常的行政秩序。

二、试点阶段检察机关办理行政公益诉讼案件面临的“困境”

（一）行政公益诉讼案件较难成案

当前，行政公益诉讼案件较难成案，究其原因，一是由于《试点方案》②最高人民检察院：《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。对行政公益诉讼案件范围和案件线索来源的严格限制，制约了行政公益诉讼案件的案源渠道。另一方面，大量的行政诉讼案件线索被诉前程序消化掉。根据高检院2016年5月公布的数据显示，试点地区的638件行政公益诉讼案件在检察机关履行诉前程序提出检察建议后，其中有401件案件行政机关采纳了检察建议。检察机关认为通过诉前程序已经达到了监督效果，没有必要再提起诉讼。这体现出检察建议的权威性和实效性，同时也大量减少了能够进入诉讼程序的行政公益案件线索。

（二）检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中遇到的干扰阻力较大

《实施办法》③最高人民检察院：《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。规定检察机关提起行政公益诉讼的案件“以由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖为主”，即同级管辖为主原则。目前绝大多数案件的被告是基层的行政机关，由于行政机关上下级之间的隶属关系和层级结构，作为“被告”基层行政机关的上级机关为了维护部门形象，在诉讼过程中往往请求同级机关进行协调。近年来，有的地方党委政府在检察机关提起行政公益诉讼后采取的过激举措和对涉案人员严厉的人事处理决定使得各级行政机关对“被告”的身份非常敏感，后者被检察机关起诉后自然会花大气力去做工作。目前，省级以下地方法院检察院人财物统一管理改革工作尚未完成，基层法院、检察院在人事任免、财政支持方面还没有摆脱对同级党政机关的依赖，导致一些地方检察机关办理行政公益诉讼案件往往“为五斗米而折腰”,或将本应作为“被告”的行政机关变更为“第三人”，或在提起行政公益诉讼后撤回起诉。

（三）基层民行检察队伍难以独立胜任公益诉讼的调查取证和庭审应对等工作

目前，基层民行检察部门的人员队伍建设不能完全适应公益诉讼案件的办案要求。办理公益诉讼案件，检察人员要集“取证+审查+起诉”工作于一身。长期以来，基层民行部门大多办理的是生效裁判监督案件，检察人员还没有完全转变坐堂办案的思维，在办理公益诉讼案件时，调查取证的针对性和策略性不足，对初步证据的内涵、证据形式和取证程序把握不准。庭审是检察机关提起公益诉讼案件的中心环节，很大程度上决定案件能否胜诉的关键。行政公益诉讼面对的“被告”是各级行政机关，在庭审中检察机关稍有不慎就会陷于被动局面。虽然近年来高检院多次强调民行检察工作的重要性，要求各地检察机关把民行检察队伍建设提上重要日程。但是，检察机关实践中长期存在的“重刑轻民”观念，加之公益诉讼是“吃力不讨好”思想的存在，各地检察机关民行检察队伍的建设出现失衡的局面。基层检察院的“精兵强将”大多配置在了公诉、反贪、侦监等部门，有的基层院民行部门没有“入额”检察官，有的基层院甚至还存在“一人科室”的情况。民行检察队伍的现状显然不能适应公益诉讼工作的各项要求。

（四）行政公益诉讼案件办案难度较大

办理行政公益诉讼案件中至关重要的一个环节就是对相关证据的调查核实。行政公益诉讼中，检察机关对证据的调查收集是个动态的过程。在诉前程序中，检察机关要根据公益诉讼的特点充分收集公益遭受损害的证据以及行政机关是否完全履职的证据。随着诉讼进程的推进，案件事实特别是行政机关是否履职到位的事实在不断发生变化，直接影响到检察机关的诉讼请求和裁判结果，检察机关还应根据需要不断补充完善相关证据。作为“被告”的行政机关对自身的部门法律规定、行政程序流程等更为熟悉，检察机关对行政法律法规和动态信息的掌握处于被动的地位。再者，在环境类公益诉讼中，检察机关针对国家和社会公共利益遭受损害的举证可能要涉及最为复杂的一个专业技术问题，即需要通过鉴定、评估来确定损害结果，评估鉴定程序繁琐，耗时较长，在实践中成为检察机关提起环境类公益诉讼的“掣肘”。

（五）行政公益诉讼案件判决后遭遇的“尴尬”

由于缺少法律的明定，检察机关作为“公益诉讼人”起诉，在法院判决后面临了尴尬的境地：在法院判决发生法律效力后，如果行政机关或者第三人、案外人认为法院判决错误，能否申请对生效判决进行法律监督？如果可以，应当由什么部门对其进行监督？监督的方式又是什么？《实施办法》没有对上述问题作出规定，缺少对错误生效裁判的救济途径，势必会导致公众对司法公信力产生质疑。再者，行政机关败诉后，检察机关为了“公益”，是否应当确保判决的执行全部到位？检察机关是否可以依职权进行执行监督？检察机关应当采取何种措施确保法院的生效判决落到实处，最终不会成为“一纸空文”？

三、检察机关全面开展行政公益诉讼工作的几点建议

(一)修改完善相关法律规定，明确检察机关提起行政公益诉讼的主体资格

在《行政诉讼法》以及涉及到国家利益和社会公共利益的实体法中明确规定行政公益诉讼制度，确立检察机关提起行政公益诉讼的主体资格。修改《行政诉讼法》可以吸收借鉴《实施办法》中关于行政公益诉讼的案件来源、受案范围、立案程序、调查核实、举证责任等方面的相关规定，吸收借鉴各试点省份检法两院会签文件中关于公益诉讼证据出示、庭审程序等方面的相关规定，增加规定对生效判决的救济途径以及检察机关有权对判决进行执行监督等内容。

（二）严格履行行政公益诉讼诉前程序，规范检察建议制作、送达流程，通过把好程序关确保案件质量

在行政公益诉讼庭审过程中，检察机关要就人民检察院已经依法履行诉前程序向行政机关提出检察建议且行政机关没有采纳检察建议等事实承担举证责任。如果检察机关在诉前程序中没有针对相关行政机关在具体履职中存在的问题提出具体、可操作性强的建议，只是空洞的建议行政机关要整章建制、规范行政行为等等，将会导致行政机关整改措施泛化，缺乏实质性整改内容和举措，也会对后续检察机关提起诉讼造成困难，甚至无法成案。因此，检察机关要严格履行行政公益诉讼诉前程序，规范制作检察建议，找准问题切入点，强化检察建议的针对性和有效性，确保行政机关对检察建议充分采纳，也有利于检察机关起诉后在庭审中占据有利地位。

（三）结合司法体制改革，建立符合行政公益诉讼特点的办案机制

1.实现省级以下地方法院检察院人财物统一管理保障检察机关提起行政公益诉讼工作顺利进行。

按照司法体制改革的总体要求，各地要加快完成省以下地方法院、检察院人财物统一管理的司法改革工作，为基层检察机关开展提起行政公益诉讼工作解决“后顾之忧”。

2.形成符合公益诉讼特点的三级联动工作格局。

由于公益诉讼案件的特殊性，办理公益诉讼案件应当建立“省院指导、市院指挥、基层院主办”的工作格局。省级院要充分发挥自身优势，加强与省高级法院院、省环保、国土、林业等行政部门和有关公益组织的联系，沟通协调好公益诉讼案件的外部关系。加强执法信息分析和法律法规梳理，及时总结经验，通过行使检察机关提起公益诉讼案件的审批权加强对案件办理的政策引导和总体统筹。市级院根据案件线索摸排情况，发挥公益诉讼案件“前沿指挥部”的作用，直接对具体案件负责，按照办案一体化机制整合辖区办案资源，拟定办案方针和策略，争取当地党政领导的支持。对基层院办理的重大疑难负责案件，必要时可以通过交办、提办、协办等方式加强领导和具体指导。基层院要强化办案的主体责任意识，发挥主动性和创造性，注重加强行政机关违法事实的调查和证据的收集，及时向上级院反映遇到的问题和困难，借助上级院的力量排除监督障碍。

3.建立健全检察机关提起公益诉讼内部协作配合工作机制。

公益诉讼不是靠民行部门“单打独斗”就能完成的工作，公益诉讼案件线索来源离不开公诉、侦监等部门的发现移送，对证据的调查收集固定，离不开自侦部门、技术部门的协助，庭审的应对离不开公诉部门的指导帮助。公益诉讼案件办理中，还会产生民事责任、刑事责任、行政责任的交叉问题。因此，检察机关要建立健全长效的公益诉讼内部协作机制，各内设机构之间要加强协调合作，整合检察资源，共同探索综合运用刑事附带民事诉讼、行政附带民事诉讼等多种手段，切实保护国家利益和社会公共利益。

4.民行检察部门办理行政公益诉讼案件要建立“取证+审查+起诉”分工负责、互相制约的工作模式。

行政公益诉讼案件并不等同于以往行政诉讼监督案件，其办理模式具有独特性、办案环节具有复杂性、办案职能具有关联性，如果按照以往诉讼监督案件的办理模式，由一个检察官独立办理，兼任“取证+审查+起诉”工作，显然难以负重。加之，如果取证+审查+起诉工作，由一个人从头到尾全部负责，难免会造成案件办理的偏颇。笔者认为，结合检察官办案责任制要求，民行检察部门办理公益诉讼案件，应当采取检察官办案组的形式。办案组中确定一名主任检察官，作为办案组负责人承担案件的组织、协调、指挥等工作。主任检察官可以根据案件需要，指定员额检察官、检察辅助人员分别承担调查取证、案件审查、出庭应诉工作。负责案件审查的员额检察官，提出案件的初步处理意见。在案件办理过程中遇到分歧，主任检察官负责召集组织集体讨论，参加讨论人员对案件事实、适用法律、处理建议等发表意见，主任检察官最终在职权范围内负责对办案事项作出处理决定或提出处理意见。

（四）加快基层检察机关公益诉讼队伍建设

办理行政公益诉讼案件，要求办案人员要具有民行检察+自侦思维+公诉技巧，办案人员要具有民行检察业务的扎实功底，深谙行政检察业务特点和行政机关执法规律，对证据的调查核实，要具有自侦部门的办案思维，出庭诉讼还要具有出庭准备、庭审应变、证据出示、口头表达等各种能力。当前，试点阶段行政公益诉讼的成功办理，是各省三级院一体化办案的结果，基层检察机关民行检察人员在办案思维、知识储备等方面远不能适应行政公益诉讼工作的新要求，线索发现能力、调查取证能力、庭审应对能力、文书制作能力均有待进一步提高。各地检察机关亟待培养一批行政公益诉讼办案骨干，建立行政公益诉讼人才库。

Reflections on the procuratorial organs'filing administrative lawsuits for public interests

XU Ruihua,XIAO Kun

The procuratorial organs as the main bodies have the advantages to bring administrative lawsuits for public interest because of their judicial background and the institutional attribute.On July 1, 2015,the standing committee of the National People's Congress(NPC)authorized the supreme people's procuratorate to carry out the trial of public interest litigation in Beijing and 12 other provinces,autonomous regions,and municipalities directly under the central government.So far,the pilot provincial procuratorial organs have dealt with a batch of administrative public interest litigation cases,their successful experience and the problems when handling the cases,are worth our study and reference.

prosecutors file an administrative lawsuit;system superiority;problems;suggestions

D920.4

A

1009-9530（2017）03-0031-04

2017-03-01

2016安徽省人民检察院检察理论研究课题（AJ201604）

许瑞华（1979-），女，淮南市人民检察院民事行政检察处检察员，法律硕士。肖琨（1974-），男，淮南市人民检察院检察员，法律硕士。