北京开放大学怀柔分校 张芳霞

质量是开放大学的生命线和灵魂，是开放大学的立足、生存、健康、稳定发展的关键因素。一般来说，开放大学的教育质量保证制度包括内部和外部两部分。内部质量保证依赖于高校的内部自治，而外部质量保证主要涉及到开放大学以外的客观存在的各种影响因素的总和，其中外部环境中关于开放大学外部质量保证法律法规是规范或引导开放教育改革与发展的一个重要的因素。

一、中国开放大学外部质量保证法规的现状

从20世纪90年代中期至今，我国远程开放教育走出了一条基本适应我国国情的、具有自己特色的发展道路，三十多年的时间，培养出了950万名本专科毕业生，对于推进高等教育大众化、促进教育公平、提升国民素质做出了巨大的贡献。2010年《教育规划纲要》明确提出要“办好开放大学”，适应形势的发展，广播电视大学改革创新，成功实现战略转型，2012年7月31日三所开放大学的成立和揭牌，使我国的远程开放教育站在了新的历史起点。

1998年《高等教育法》第十五条的规定，是第一次在法律层面上提到“远程教育”，并且从国家立法高度确定了“国家支持”的方针。此后《面向21世纪教育振兴行动计划》正式提出实施“现代远程教育工程”，形成开放式教育网络，构建终身学习体系。这一计划的实施为发展我国远程教育起了推波助澜的重要作用。

从1999年至今，教育部和相关机构出台了《关于开展“中央电大人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的通知》等十多部政策法规，为建立新的网络教育格局提供了保证，提高了远程高等教育的办学质量和社会声誉，对有效指导和规范远程开放教育的发展等方面起到了非常重要作用。

二、现有法规存在的问题

第一，配套立法严重滞后，不健全。

第二，现有的法规层次较低，范围狭窄。

现有的法规层次比较低，国家立法机关通过的法律只有《高等教育法》提及了远程教育，而且仅一句话带过。行政法规方面，虽然在《面向21世纪教育振兴行动计划》和《纲要》等中明确提出了现代远程教育，但这只停留在号召层次上。众多的以通知、会议纪要形式发布的政策文件，给人的感觉是可执行可不执行，对开放大学的良性发展产生了一定的制约作用。

第三，法规内容不健全，操作性差。

三、美国开放大学外部质量保证的法规解读

（一）美国相关政策法规的形成

美国是世界上远程高等教育最为发达的国家之一，也是教育法规最为发达的国家，对远程教育规定的相关法律是相当完备的，对发展远程教育起到了关键性的作用。1965年，美国政府修订了《高等教育法》，1993年通过了国际信息系统法案，1996年8月美国国会通过的公共法104～104通信法案， 1997年，美国联邦电信委员会制定了对教育领域的电信优惠政策。1998年，美国国会再一次修订《高等教育法》，修订后赋予各州更大的立法权，在这一法律的指导下，各州在教育方面都享有较大的权力，几乎各州都有自己的远程教育法规。

（二）美国政策法规的大体框架

美国没有专门的远程教育法规，美国远程教育的相关政策法规散见于国家法律、指导原则、指导方计、政策建议、报告书等，体现形式主要有：国家立法(law)，政策建议(recommendation)、指导原则(guiding principle)、标准(standard)、指导方针(guideline)、报告书(report)等。

（三）美国法规呈现出的特点

1．政府重视，法规比较完备

在美国，相关政策法规中，都有远程高等教育相关规定。这些法规对其远程教育办学特色的形成和迅速发展起到了极为深刻的影响，加速了美国远程教育的发展。

2．法规有针对性，适时完善，可操作性强

美国非常重视立法的时效性，美国开放大学发展历程中的每一个重要环节都有法律政策的支持，多次通过《高等教育法修正案》就是典型，有效地保障教育质量的稳定和提高。相关法律政策随着发展情况的不同而随时做出调整和改进，有着很强的目标和针对性，可操作性比较强。

3．注重实用，体制灵活，联邦和州有机统一

美国联邦政府除了在几个大法方面进行规约外，很少干涉州的具体立法。因此，美国各州的远程教育法规体制是灵活多样的。几乎各州都有自己的远程教育法规，据不完全统计，美国共有44个州对远程高教进行了立法。而且还有教育政策研究机构为本州政府制定和修改政策提供咨询建议和报告，并在具体实施中起着主要作用。

四、对我国的启示

(一)完善配套法规

法律法规是开放大学发展的基础和保证。远程教育发达的国家如美国等，都是通过国家或省、州级立法机构颁布法规予以保障的。为适应构建终身教育体系的需求，就必须抓紧对现有法规进行及时的立、改、废工作，尽快出台与相配套的、内容详实、操作性强的法律法规体系。

（二）提高法规层次

要使开放大学健康有序发展，提高政策法规的层次是必由之路。将一些政策性意见和指导方针，以及行政规章上升为法律法规，将相关的文件决定、众多的通知、会议纪要等通过整理分析上升为者行政规章。使其成为政府对教育质量保障进行宏观管理与调控的有效手段，使各级开放大学在办学过程的偏差及时得到监督和纠正。

（三）加强地方立法

地方法规是在开放大学依法治教建设中起重大作用的的一种立法成果。国家层面的法律法规只能作原则性的规定，而且这些规定也不可能完全适应各地情况，需要地方根据这些原则规定来制定具体化的实施细则或补充变通的规定。这既可以保证国家开放大学发展的统一性，同时也能满足不同地区的实际需要。

总之，办好开放大学是教育改革发展的一项全新事业，也是一项复杂的社会系统工程，保证其教育教学质量是开放大学的生命线和灵魂，因此，一套操作性强、适合现代远程教育发展规律的新的政策法规的出台有着深远的影响和意义。