吴永婵

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000)



扶贫领域存在的腐败问题及其治理措施

吴永婵

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000)

近年来，扶贫领域腐败问题日益突现，成为社会和人民关注的热点问题。国家对扶贫工作的重视以及项目和资金投入增多等，给贫困地区人民带来更多福利的同时也使得腐败在扶贫领域蔓延滋生。当前，扶贫领域腐败日益成为国家工作人员腐败的重灾区，根源于该领域监管力度不强、金钱诱惑大、公民维权意识低等。本文从扶贫领域存在的腐败问题进行研究，提出从完善监管和责任追究机制、完善资金管理机制、加大政策宣传，政策深入民心等方面着力治理扶贫领域存在的腐败问题。

扶贫领域；腐败问题 ；治理措施

随着扶贫工作的推进，国家对扶贫工作越来越重视，对资金投入越来越大，对扶贫的项目建设越来越多，使得扶贫成为许多人眼中的“聚宝盆”，由此带来的扶贫领域的腐败现象也越来越多。近年来，扶贫领域的腐败问题愈发严重，给国家和人民造成巨大的损失。据有关数据统计，从2016年1月至2016年8月29日，中央纪委和部分省区市、副省级城市纪委公布或曝光的侵害群众利益的不正之风和腐败典型案例共有883起，其中扶贫领域的突出问题为325起，约占通报问题总数的37%，由数据可知扶贫腐败问题的严重性。针对扶贫领域腐败问题，中央也日益重视扶贫领域的腐败问题治理，出台相关文件对扶贫领域的腐败进行严厉打击。2015年11月底，国家颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，有专家称此次《决定》颁布的中共扶贫开发工作会议是“史上最高规格”。2016年1月，十八届中央纪委六次全会公报明确：“严肃查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费行为，为打赢脱贫攻坚战提供有力保障。”扶贫工作是我国实现全面小康社会的重要工作，当前距离全面小康社会的目标的实现只有五、六年时间，扶贫工作已进入攻坚时期，国家对扶贫领域腐败问题所采取的措施，可见扶贫领域腐败问题的严重性和治理的迫切性。

一、扶贫领域腐败的主要表现

扶贫领域的腐败主要表现有如下三个方面：

(一)危房改造领域腐败

危房改造腐败的频繁性可谓是腐败问题的“高发区”。按照中央纪委六次全会部署，各级纪检监察机关严肃查处扶贫领域不正之风和腐败问题，将腐败曝光于阳光之下。根据中央纪委曝光的325起典型案例来看，“从发生领域划分，涉及危房改造资格认定及资金发放问题的有86起，约占26%，是问题发生频次最高的领域；排在第二位的是涉及城乡和农村低保名额确定及资金发放的问题，共69起，约占21%；排在第三位的是专项扶贫资金未按规定使用问题，有55起，约占17%。” 由数据可见，危房改造腐败的严重性及其治理的迫切性。有伪造虚假农村危房改造申报材料的。在危房改造过程中基层工作人员违法通过不同的途径获取钱财，给国家造成巨大的损失。

(二)低保领域腐败

纵观近年来，扶贫领域的腐败可谓猛如虎，而低保腐败也是扶贫领域腐败治理需要重点关注的问题。低保腐败问题主要发生在低保资格认定、低保资金评定、低保资金管理等方面。在其他领域的腐败问题上，利用职务之便为亲友为自身谋取私利成为腐败“惯用”的方式。而在低保资格认定方面同样存有此类问题。基层工作人员利用职务便利优亲厚友谋取私利。虽然国家在利用职务之便谋取利益上制定严格的法律制度，但是因制度的不完善，仍然有人采取其他违规的方式为自己谋取私利或挪为他用。如有的县、乡、村由于财政比较薄弱，在公共事业资金捉襟见肘时，便在农村低保资金上“打主意”。甚至有基层工作人员通过低保工作收取“好处费”或搞权钱交易。此外，在农村低保资格认定上，因对很多农村家庭的贫困状况缺乏有效审核手段，加之部分低保对象不如实填报相关信息，仅凭村组干部估算，常常引发群众质疑。为了避免麻烦，个别村干部违反低保政策和申报条件规定，安排村民轮流“坐庄”“吃低保”。

(三)专项扶贫领域腐败

在国家曝光的扶贫领域腐败的案例中，专项扶贫腐败的数量也“名列前茅”。多年来，国家对专项扶贫工作进行过多次整治，但专项扶贫腐败的现象依然存在。甚至在精准扶贫上也存在很多的腐败现象。习近平总书记指出，扶贫资金是贫困群众的“救命钱”，一分一厘都不能乱花，更容不得动手脚、玩猫腻。基层工作人员对扶贫资金转为己有或挪为它用，实质是掠夺贫困群众的“救命钱”，等于是掠夺贫困群众过上更好生活的机会。

二、扶贫领域存在腐败问题的原因分析

扶贫领域腐败的高发性、严重性已成为国家治理和众多学者研究的重要课题。研究扶贫领域的腐败问题因探析扶贫领域腐败的关键诱发因素，从根本上发现其产生机理，才能更好地对扶贫腐败治理提出有针对性的建议。纵观扶贫领域的诸多腐败案件，可以将扶贫领域腐败的诱发因素大致总结为以下几点：

(一)监管无力度

国家对扶贫工作的资金投入，权限增多，使得基层工作人员能够在扶贫工作中行使更多的权利，这在很大的程度上促使扶贫工作的顺利进行。但是相应的权限在监管上却有所缺失。我国当前的行政体制对基层工作人员实行的是“软约束”，主要通过思想道德教育工作，使得基层工作人员能够树立正确的信念和信仰，能够形成自我约束和自我反省的能力和认识。这种约束在一定程度上遏制人们违法腐败等行为。但在巨大的诱惑面前，“软约束”却有所限制，况且在扶贫工作中腐败的主体还包括许多的“村干部”，在行政级别上他们甚至没有真正的级别，在金钱诱惑的面前，单靠信念和信仰是难以保持的。同时，我国实行的监管包括行政系统内部的监管和行政系统外部的监管。行政系统内部监管主要实行的是层级监管机制，这种监督存在着许多的薄弱环节。比如上级对下级的监督一般通过下级的工作汇报，听取下级汇报的工作情况和完成数据的，对于具体的行为的审查较少，很少真正地撤销或者更正下级存在的不正确的行为或者行政性文件等。行政系统外部监管主要是社会群众监督和媒体舆论监督等。但在扶贫工作中，外部监管的作用却没有突现出来。社会群众不了解扶贫工作，对扶贫工作的认识程度不高，媒体对扶贫工作的报道不力等，这些实际上都使得扶贫工作缺乏监督，给扶贫领域的腐败制造了繁衍的环境。

(二)资金管理机制不完善，有空子可钻

当前，我国扶贫资金的管理由多个部门管理。在中央扶贫资金管理上，财政部管理财政扶贫资金，发改委管理以工代赈资金，农业银行管理扶贫信贷资金等，从整体上说扶贫资金的管理较分散，成多头管理的模式，此类模式使得各部门在扶贫资金在扶贫项目中不易形成很好的沟通机制，各部门之间易存在分歧，使得对扶贫资金的使用缺乏科学、统一的规划，对扶贫项目缺乏可行性的研究，进而在很大程度上使得扶贫项目较难适应现实的要求，使得基层单位对扶贫资金的管理缺乏相应的指导，影响扶贫资金到基层单位时扶贫资金的系统性管理。同时，我国财政扶贫资金项目建设缺乏一套系统规范的程序，扶贫项目对于资金的使用范围较为简略缺乏详细的要求，这使得扶贫资金极易人为地被利用于非扶贫项目中，如有的扶贫资金被挪为单位行政事务资金，有的扶贫资金被用为单位的“形象工程”建设等。加上基层的财政部门和政府扶贫办等对资金管理的手段较落后，缺乏专业的资金项目管理人员，使得许多扶贫资金的使用情况不能及时反馈和监督。同时，我国的扶贫资金为逐层级下发，为多头筹集和多头管理，下发过程中则被“缩减”，这使得扶贫资金到贫困户手中时变得很少。在逐层级下发的过程中，下级申请扶贫资金程序多且复杂，使得扶贫资金不能及时满足现实需求。

(三)扶贫项目多资金大，金钱诱惑大

2001年我国投入的扶贫资金为127.5亿元，2010年投入扶贫资金为349.3亿元，十年累计投入扶贫资金约2043.8亿元。由此可以看出国家对扶贫工作的重视程度提升。多年来，国家国民经济和社会发展规划把扶贫开发纳入并置于重要位置，公共财政预算也优先安排扶贫资金，不断完善和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施是党和国家的重要工作。 2015年11月27日，习近平同志在中央扶贫开发工作会议上强调“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。” 党和国家对扶贫工作的高度重视以及扶贫开发工作进入攻坚阶段，促使各种支农惠农资金投入增大、扶贫项目增多，国家对扶贫工作的管理权限也逐渐放宽。使得基层工作人员负责管理的资金增多，权限也逐渐增大。在扶贫领域开展各项扶贫工作时所涉及各项工作的资金多，来源广。由于经济人的本性使得许多基层工作人员抵挡不住金钱的诱惑，频频将“黑手”伸向了扶贫领域，为自身牟取私利以达到自我利益的实现。同时，扶贫领域扶贫的主体主要是基层工作人员，他们往往缺乏全面的素质，法制意识观念较弱，做事存在侥幸心理，在金钱的诱惑下，自身的价值取向极易受影响而扭曲，不断陷于腐败的深渊。

(四)地处山区位置偏远，人们文化水平不高，操作容易隐藏

贫困地区多为我国西部的地区，地理位置偏远，交通不便利，基础设施不完善。人们整体受教育程度较低，对政策了解的途径较少。当前，贫困地区主要人群为一些老人和小孩，青壮年都外出打工维持生计，老人和小孩对国家的扶贫政策的可谓心有余而力不足，因为自身的限制使得他们不能很好地了解政策。同时，由于政府对政策的宣传不到位，村委会对政策的信息公开程度不高，民众对扶贫政策的了解少，使得民众即使自身利益被侵害也不知晓。在一些基层政府，政府工作人员对扶贫任务的未按照要求办事，只是将任务落实下去而没有很好做好监督，使得资金到村委会时又被再次操作而未落实到贫困户手中。同时，贫困户的文化水平低，维权观念意识弱，维护权利途径少等使得贫困户的权利未得到保护，致使扶贫腐败违纪违法行为未能及时地被发现。村委会在贫困户认定、信息公开上不透明等行为，以及基层政府对村委会的外部监督的疲软，使得腐败行为在村委中频频发生。

三、扶贫领域腐败问题的治理措施

从扶贫领域腐败发生的频繁性、广泛性及严重性分析可知扶贫腐败的治理并非易事。所以从根源性问题出发采取解决措施是必要的。只有这样才能更加规范扶贫工作，弱化腐败解决腐败，使扶贫工作达到预期的效果，加快全面建设小康社会的目标实现。

(一)完善责任追究机制和监管机制

2015年11月，中共中央颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，吹响全面脱贫攻坚的号角，扶贫工作进入了攻坚时期。习近平总书记强调“有权就有责，权责要对等” “出了问题，就要追究责任” 。在扶贫领域，扶贫工作人员应该树立任何权力都必须接受监督的理念，根据自身所具有的权力承担相应的责任。在扶贫工作中，一旦出现腐败行为，不但要追究腐败行为人的责任，还要深入追究腐败者的上级领导和对负责腐败监督的工作的失职人员的责任。在责任追究过程中，要对腐败案件的发生进行深入探究，了解案件发生的行为主体和隐藏的背后人员。对于不同的腐败者要保持统一、平衡的原则，使得责任追究工作更加规范。对已经追踪清楚的腐败案件应做好通报曝光的工作，使得民众了解情况，提高民众和媒体对扶贫工作监督的积极性，并形成震慑对其他的有腐败想法的人起警示作用，优化社会风气，减少腐败行为。还应灵活运用多种问责的方式，将各种腐败行为的根源探究清楚，做到腐败行为真实，不遗漏任何的腐败者，使得责任追究机制更加的规范，使得责任追究行为成为工作常态。

(二)完善资金管理机制

要不断完善资金管理机制，使得资金管理形成一套规范的统一的科学的管理程序。分管扶贫资金的各部门应该加强部门间的沟通，对扶贫的项目可行性进行研究，并根据扶贫的实际情况制定项目的资金发放计划，对每一项目的资金进行合理的安排，为基层财政部门和扶贫办提供资金管理的规范。同时，在扶贫资金的管理上要加强信息公示，对分配的资金和项目要及时进行公示，将扶贫资金的用途、扶贫资金的使用标准、扶贫项目等内容通过多种途径如广播、电视、报纸等公示，让贫困地区的群众对扶贫工作都能够有所了解，并对资金的管理起到监督的作用。应采取接受举报、听取汇报等方式，认真核查并及时处置问题，对在资金使用管理过程中确实存在违纪违法问题的单位或个人，按照相关规定进行处理。同时，应努力推行扶贫资金的专户管理和集中报账，定期或不定期对资金管理进行监管，分析资金的投入方向、分配情况等，防止资金管理中出现腐败行为。资金主要运用于扶贫项目的建设，在资金管理中应该注意从扶贫项目上入手来核实资金的使用情况。结合项目的建设情况，核实资金的项目的使用情况是否与原计划投入资金相符合。

(三)政务透明，信息公开，政策深入民心

制定出来的政策要想到达政策制定的目的，就必须让民众知晓政策，了解政策的精神和内容。我国制定出来各项扶贫政策主要是针对西部贫困地区，而西部贫困地区地理环境较恶劣，通讯网络等设施不完善，因此扶贫政策要让贫困地区的人民知道是有一定难度的。这就需要在基层的政府部门和村委会做好各项政策宣传的工作。基层政府在扶贫政策宣传的过程中，应充分认识到扶贫政策是贫困农户脱贫致富的机会，要树立好为人民服务的服务理念，将人民的利益放在首位，将政策宣传工作认真落实下去。村委会是政策宣传中与农户接触最频繁的组织，农户对政策的认识和理解很多时候需要村委会的工作人员进行解读，所以在政策宣传过程中，村委会应发挥自身的优势，努力宣传政策，让每家每户都了解政策，让政策深入民心从而调动民众参与政策执行的积极性、主动性。同时，还应认识到加强政务公开作为是扶贫工作顺利进展的一个重要方面，有利于公民权利的实现，有利于优化基层治理腐败等不正之风。例如贵州盘县纪委在响水镇开展农村危房改造补助资金专项整治时，将2008年至2015年实施农村危房改造的农户姓名、改造等级、享受补助金额等信息都在村委会和村民小组张贴公示，并公布举报电话，让群众都能及时了解到扶贫政策执行的相关情况，防止党员干部在农村危房改造中挤占挪用、层层截留、虚报冒领等违纪行为。

[1]杨巨帅.从325起典型案例看扶贫领域突出问题及其治理[EB/OL].http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0909/c64371-28704173.html,2016-9-9.

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[责任编辑：吴祝平]

2017-05-13

吴永婵，女，广西贵港人，硕士研究生。研究方向：公共管理。

F120.2

A

1672-1047(2017)03-0089-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.03.23