薛玉飞

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐830012）

农村宅基地“供给侧”改革研究

薛玉飞

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐830012）

宅基地“供给侧”改革是市场经济的必然要求。其核心应为破除“房地一体”困境，激发宅基地“财产权利”属性，保障和完善宅基地用益物权，探索农村宅基地流转制度，增加农民的财产性收入。基于当前农村宅基地改革试点工作，宅基地“供给侧”改革应深化农村宅基地管理体系，完善政府和农村村委会互动监督机制，健全宅基地申请审批收回程序；完善宅基地“用益物权”属性，兼顾公平与效率，遵循程序公开合理原则，坚持立法的轻重缓急原则；完善“失业保险”保障、结构再风险保障、再生存能力保障、立足于农村实际的农民社会保障。

宅基地；用益物权；供给侧改革；社会保障

“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”供给侧改革必须注重传统的土地要素改革，土地改革对于经济整体效率的影响显而易见。当前，对于土地供给侧结构性改革的思考聚焦于农村土地制度的改革，盘活农村土地资源。如何改革才能在逻辑上顺理成章，如何有针对性地布局土地供应改革举措，是土地改革的难点，也是应当把握的核心。同时，不可否认的是，在农村土地供给侧结构性改革中，农村宅基地改革始终是无法回避的话题。

2015年初，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）正式颁布。在《意见》指导下，部分地区正有条不紊地开展试点工作。同时，宅基地问题也受到诸多专家的关注，尤其是宅基地退出僵持造成“空心村”现象，农村宅基地闲置以及由此导致的村庄用地不断扩大，严重影响农村土地利用效能等。因此，农村宅基地改革更应是供给侧改革中农村土地供给侧结构性改革关注的重点。例如，2016年中央一号文件就是继中央财经领导小组会议之后，将供给侧结构性改革用于解决当前“三农”难题的重要实践形式和有效途径。这也从侧面体现出党和国家政策的支持。

一、宅基地改革试点述评

（一）农村宅基地退出机制

1.政府引导模式

政府引导模式亦被称为宅基地征收，即政府作为主导力量，通过增减挂钩手段采取的一系列政策。在这种模式中，政府出于城乡统筹、小城镇化、新农村建设、旧村改造等考虑，针对农村宅基地采取措施，部分政府甚至推出“宅基地换楼房”“宅基地换社保”“宅基地换股份”等。这一模式的弊端在于，部分政府出于政绩压力或者为完成上级工作指标，对农民的宅基地退出意愿置若罔闻，急躁冒进，大拆大建。当前，在农村供给侧改革的背景下，研究农村宅基地的征收问题，尤其是政府和农民之间的征收补偿博弈正当其时。

在农村宅基地征收过程中，农村宅基地征收补偿受以下三点因素制约：（1）农村村民自治“合法性”缺乏完善的审查救济途经，导致农民非法占地建宅的法律责任追究受阻；（2）宅基地征收程序不够规范，在宅基地征收可期补偿利益的驱动下，农民易利用征地程序漏洞，肆无忌惮扩大被征收宅基地面积或处数；（3）部分农民宅基地“观念”与现有法律相悖，其法律意识薄弱，易受“动机不良”的农户蛊惑，导致在宅基地征收中出现农民和政府公然对抗的僵持局面。

在政府引导下，宅基地征收具有鲜明强制性、主体单一性、非平等性等特点，实施中的最大困扰是政府和农民关于宅基地使用权征收补偿之间的拉锯式博弈，最大焦点是农民宅基地使用权征收的财产性收入无法得到保障，最大根源在于政府和农民之间的征收补偿利益分配失衡。但在农村，农民的文化程度相对偏低，又缺乏多渠道的创收方式。因此，在宅基地征收背景下，探析宅基地使用权的财产性收入渠道恰逢其时。

2.农民自发模式

该模式与政府引导模式的主要区别在于：其主导力量是村集体组织，即依靠村集体组织或村委会的权威“强制”执行。其中，农民组织化程度较高，退出宅基地的参与度和效率较高。在这一模式下，农村宅基地退出与农村经济相适应，顺应了农民意愿。即便在退出宅基地之后，农民也会积极参与农村经济建设，或自发通过各种形式摆脱之前对宅基地的依赖。当然，这一模式的运用受农民经济条件、农村集体组织经济状况、农村所处地理位置、农村自治状况等条件的限制。

3.单独农户自发模式

伴随农民工市民化的进程，单独农户自发退出模式应运而生，即农民自主面对市场，排除任何外界限制，将宅基地使用权转让给其他市场主体，以置换收益进城购置楼房。在农村“空心”化日益严重的今天，农村空闲宅基地退出是推进农民工市民化的现实要求。但法律和政策对宅基地使用权退出行为有所限制，这一模式还可能会引发其他风险，应科学构建并逐步完善。

（二）农村宅基地转化机制

农村宅基地转化机制即第三者介入型—宅基地入市流转，需要社会经济参与主体的积极介入，通常以宅基地资金交易为依据。其筹资形式多元化，社会力量利用自身资金优势，推进农村宅基地转化。目前，试点地区通过宅基地改革事务打包处理、企业征地用地补偿、农村开展农家乐、开办农村集体企业等办法解决资金瓶颈问题，有效推动了农民宅基地的转化。但相比农村宅基地管理机制和退出机制，这一机制在法律政策和风险方面的挑战最大，实施难度难以预测。

二、宅基地“供给侧”改革的内涵解读

（一）宅基地“供给侧”改革的由来

近年来，农村土地改革举步维艰，关于农村土地改革的建议往往因“法律或者现实条件不成熟”而未能实现。部分地区农村土地大量浪费，一些地方甚至存在“空心村”，而人口增加无形之中又使村庄用地不断扩大，农村土地资源利用效率日益下降，宅基地问题在农村土地改革中日益放大，农村宅基地改革日益成为供给侧改革中农村土地供给侧结构性改革关注的重点。

回顾我国农村宅基地的发展历史，认清各个时期宅基地的社会背景，厘清宅基地的发展脉络，可以对宅基地有一个更为清晰的认识：宅基地经历了各个时期的社会变迁，其现实价值也随之变化，从最初侧重“社会稳定性”考量发展到当今侧重“财产权利性”争论。随着宅基地的“用益物权”属性被重新定位和不断完善，宅基地改革正在沿着这一主线展开。在保障宅基地“社会保障”属性的前提下，如何挖掘宅基地的“财产权利”属性成为讨论的焦点。宅基地改革还必须借助2015年的供给侧改革，继续深化。

在中国，政府是宅基地一级市场的唯一供应主体。从三十几年来的宅基地供应改革历程来看，总体方向无疑是市场化的，由市场机制配置资源是中国经济改革的一项主要内容。但是进一步的宅基地供应改革是不是就按照既有的这个模式走下去却颇值得商榷。在我国供给侧结构性改革背景下，本文认为可对农村宅基地“供给侧”改革的概念作如下界定：在政府主导的框架下，改造宅基地供应主体，破除政府垄断供应局面，创造出真正负责任的市场交易主体，提升土地配置的效率，从而全面提升经济效率。其中，所谓“负责任的宅基地供应主体”，就是让宅基地产权交易的主体成为交易收益的获利主体，及交易行为仅仅追求宅基地的价格。改革的实质是宅基地供应主体的多元化，让当前的土地使用者作为主体参与上市交易。

（二）宅基地“供给侧”改革的核心

随着城镇化的发展，大量临近城市的农村宅基地通过各种形式转化为城市发展用地，这本是城市化的题中应有之义。但是，在这一过程中，由于制度管理僵化，利益天平过多偏向地方政府和房地产开发商，引发诸多激烈的社会冲突和群体性事件。归根到底，这与现行宅基地管理制度的走向判断、宅基地制度本身涉及各相关群体的巨大利益调整有关，也是制度供给滞后的表现。

任何制度都是博弈的产物，为适应新的需求而调整机制是必然结果。对于农村土地改革，应以农村宅基地供给侧结构性改革为突破口。农村宅基地改革是指通过城乡建设用地增减挂钩，将闲置宅基地的使用权以市场化、货币化的方式退出，但所有权不变，实现退出的宅基地指标换成城镇的建设用地指标。其核心是破除“房地一体”困境，激发宅基地“财产权利”属性，保障和完善宅基地用益物权，探索农村宅基地的流转制度，增加农民的财产性收入。反观宅基地的社会历史变迁，这一制度具有鲜明的时代性。其根本出发点是维护农村社会稳定，以发挥农村宅基地的社会保障作用。按照这样的逻辑，宅基地“供给侧”改革的内涵即在政府主导的框架下[1]，立足宅基地的“稳定性”和“时代性”两大特性，逐渐破除政府单一化供应主体局面，在农民自愿的前提下，允许农民将符合“条件”的宅基地使用权“对外”流转[2]；破除“房地一体”困境，既将农民宅基地使用权“变现”为财产权利，提高农民收益，又提升宅基地的配置利用效率。

要达到以上目标，需从社会保障角度出发，完善宅基地立法，遵循以下三点法律逻辑：首先，必须深化宅基地管理体系创新，完善政府和农村村委会互动监督机制，健全宅基地申请审批收回程序；其次，在立法程序方面，应坚守宅基地立法的四项重要原则，即完善宅基地的用益物权、公平与效率原则兼顾、程序公开合理原则和立法的轻重缓急原则；最后，在宅基地改革过程中，务必妥善解决与农民利益密切相关的保障问题。

（三）宅基地“供给侧”改革是市场经济必然要求

1.当前宅基地改革核心内容的错位

目前，针对农村宅基地改革，在国家政策方面，《意见》中出现了宅基地“无偿取得”“有偿选位”“有偿使用”“有偿取得”“自愿有偿退出”等表述；在理论探讨层面，诸多专家纷纷发声，促使改革向纵深发展。分析《意见》以及试点地区经验做法，不难发现当前的宅基地改革都围绕“破除城乡二元结构”展开。不可否认，这一核心内容的定位与国家政策紧密相关。而如果重新审视宅基地的“历史性”和“稳定性”属性，宅基地“供给侧”改革就应立足于这两个特性，在最大范围内赋予农民基于宅基地使用权产生的“派生权利”。如何破除“房地一体”困境以及保障“派生权利”变成“财产权”，才是宅基地“供给侧”改革的核心。

2.宅基地“供给侧”改革体现市场化内涵

宅基地的供需矛盾不是数量的矛盾，而是质量与结构的错位，也即宅基地“供给侧”改革强调供给质量和效率。在我国，政府是宅基地的唯一供应主体，宅基地使用权流转受到限制，宅基地没有实现市场化供应，更谈不上多元化的市场供应，这就导致农村宅基地闲置问题以及“空心村”现象，最终导致宅基地“占有”土地的利用效率低下，宅基地所占土地逐渐变为“死地”。除此之外，宅基地问题的形成还受诸多外在因素的推动，如村民自治“畸形”、农村宅基地“观念风俗”、农民工市民化、农村大学生城市就业、宅基地继承等。但宅基地供应没有体现市场化内涵是最根本的原因，[3]宅基地因而无法流转，无法变现为“财产”。在农村宅基地“社会保障”和“财产权利”两个属性的博弈中，必须探索宅基地“基于社会保障激发财产权利，反之，量化财产权利维护社会保障”的改革路径，破除“房地一体”困境。

三、宅基地“供给侧”改革的法律逻辑自恰

（一）有关宅基地使用权的法律规定

当前，受制于城乡二元体制，农民利益受到损害。为此，中央2014年“一号文件”提出改革农村宅基地制度。《土地管理法》第62条的出发点是维护农村社会稳定，同时又限制了宅基地的利用。2007年《物权法》确认了征收和补偿制度，第一次提出“成员权”概念，切实维护了广大农民的利益。《物权法》第153条规定对农村宅基地予以严格限制，在当时农村背景下具有客观正当性，同时也没有封闭宅基地有关法律或政策调整的空间。2015年《不动产登记暂行条例》正式实施，对不动产登记具体事项操作未作细化规定。2015年《城乡规划法》第18条和第41条第2款对农村宅基地规划问题的规定过于宏观和原则，缺乏实际操作性，并未从实质上解决农村宅基地问题。当前宅基地改革没有体现出法律所应具有的“前瞻性”特点。未来，我国民法典应当在制定内容方面体现宅基地改革成果，打破长期以来城乡二元结构侵害农民利益的格局，适应市场经济发展的需要，切实保障广大农民的根本利益[4]。

（二）宅基地“供给侧”改革的“契合点”

当前，深化宅基地制度改革试水。为了积极配合党和国家政策的实施，国内专家学者对宅基地改革建言献策，如关于宅基地退出的逻辑理论研究、涉及宅基地退出机制的政策建议、基于宅基地试点地区的经验总结探讨等，但鲜有基于宅基地改革、针对宅基地制度的立法建议。笔者认为，宅基地“供给侧”改革必须坚持立法先行，寻找法律和政策的契合点。

制定法律是一个循序渐进的过程。法治发展的历史经验表明，法律移植必须注意法律的本土性特点，兼顾本土化与国际化，即“经济法律分析”的中国本土化[5]，如英国《土地法》确立的“地产中心主义”以土地的利用为核心[6]，德占时期青岛土地制度具有“平衡发展”原则与土地增值税实践两大内在特点[7]。我国早在1994年就通过了《城市房地产管理法》，关于农村宅基地的制度却散见于各类法律法规之中，且内容较为抽象，实施中主观性较强。对于当下农村土地改革，尤其是宅基地改革，结合供给侧改革对土地生产要素的供给质量和效率的要求，在立法层面建议整合关于宅基地的立法，基于宅基地改革试点地区的经验，保持农村宅基地立法的前瞻性，将目标定位于宅基地专门立法[8]：在条件成熟且有必要进一步深化宅基地改革时，正式制定农村宅基地管理法。

四、宅基地“供给侧”改革的路径框架重构

（一）宅基地“供给侧”改革管理制度建设

1.深化农村宅基地管理体系

当下的农村宅基地管理机制主要包括：一是加强农村配套基础设施建设，做到农村宅基地领域“多规合一”，使各项规划安全“着陆”并无缝对接。二是科学设计农村宅基地管理意见，促使宅基地管理有法可依。当前，尽管诸多专家对农村宅基地改革纷纷发声，促使改革向纵深发展，但即使党和国家决定实施宅基地改革，也需要一定的缓冲时间。因此，必须坚持现有法律法规和政策，执法和司法部门切勿盲目冒进，以保证现有法律政策的权威，并在此基础上深化农村宅基地管理体系。

2.完善政府和农村村委会互动监督机制

完善农村宅基地管理体系[9]、提高土地供给效率是我国现阶段农村土地改革的一项重要任务。现实中，基层政府作为宅基地的主要管理主体，已经暴露出大量问题，如监管失位、执法错位等。农村村委会是基层自治组织。依据《宪法》，其实施管理行为既是权力，又是义务。而在部分农村，村民自治“畸形”导致其对待政府形式化或者敷衍化日趋严重。因此，应完善政府和农村村委会的互动监督机制，具体包括：乡级人民政府应加强针对村委会非属自治范围事项的指导，明确村委会的自治范围界限，如村委会可以决定农村宅基地的使用方案，但不得违背“一户一宅”原则，杜绝农村自治概念的扩大化或缩小化；村委会在依法独立开展属于村民自治范围内的事项时，若发现该事项已由法律法规明确规定，则应积极履行协助政府的义务，及时反馈，并在该事项处理过程中履行监督义务。

3.健全宅基地申请审批收回程序

要推进宅基地审批环节法律法规健全，促进“多规合一”，确保宅基地建设规划先行，使各项规划相对统一。在试点基础上，整合宅基地治理的意见，并根据分类区别对待原则，促使宅基地管理有法可依。宅基地审批程序应规范化，制止农村住宅盲目无序翻建行为，在根源上减轻集体土地的管理负担。现行《土地管理法》仅第65条规定了宅基地收回制度，并象征性规定了三种情形。在具体的收回程序中，该制度往往存在各种社会主体障碍而被抵制。

（二）宅基地“供给侧”改革理论完善建设

1.完善宅基地的“用益物权”属性

十八届三中全会一再强调“保障农户宅基地用益物权”[10]。由此，宅基地制度改革理应沿着如何保障宅基地使用权“用益物权”属性的思路展开。在保障宅基地使用权“用益物权”的基础上，宅基地“供给侧”改革应探索宅基地使用权“变现”为财产权的可行路径。十八届三中全会也指出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让[11]。

2.兼顾公平与效率

公平与效率是私法的两大重要原则。公平原则是法治社会的象征。[12]新中国成立伊始，我国就将公平原则贯彻于农村宅基地的取得制度，以发挥宅基地的社会稳定作用。有学者指出，当前农村宅基地问题凸出，是我国太注重公平原则而忽视效率原则的结果。这直接导致农村宅基地所占土地利用效率低下，影响我国土地资源的利用，使经济发展遭遇滞留[]。

笔者认为这种观点欠妥。一方面，农村宅基地问题在任何时候都存在，只不过社会经济发展背景迥异，导致其在某个时期与经济发展所表现出来的牵连关系有强有弱而已；另一方面，我国在农村宅基地取得上已确立公平原则，但在现实中，其主旨已被农民狭义化理解为形式公正，导致公平原则的实质性一直被压抑甚至逐渐被遗忘，这才是农村宅基地问题的关键所在。效率原则的贯彻务必吸取公平原则实施的经验教训。在“量”与“质”的博弈中紧紧把握“质”的核心内涵并逐渐推动“量”。党中央和国家提出供给侧改革就是审时度势之下的英明之举。

3.遵循程序公开合理原则

农村宅基地制度改革必须遵循一定的程序，程序公正合理是促进宅基地制度改革平稳推进的重中之重。首先，宅基地的产权确权颁证，不仅是为当前的农村宅基地历史遗留问题“买单”，更重要的是为今后农村宅基地制度建立产权“范式”。因此，建立和实施宅基地的产权确权制度有其着眼于目前的必要性和展望于未来宅基地制度建立的可行性。其次，区别对待差异，确保有效推进实施，源于以下原因：东西部各省份文化经济条件不一，各省内地市地区经济发展不协调，各农村习俗现实情况有所差别。应将宅基地问题分析特点并归类，重点解决突出问题，总结实施机制应用于个别化问题，边解决现实问题边归纳经验，改革实施办法有序引导，必要时将其法律化。最后，宅基地改革政策和立法有效转变，分级立法，逐级立法，改革有法可依，确保政策引领方向和法律确权的步步推进。

4.坚持立法的轻重缓急原则

应以辩证逻辑展开农村宅基地改革立法工作，以求质量、求秩序、求实效为核心。通常情况下，处于上位法的法律制度一般必须通过下位法的法律、政策等实现，而一旦宅基地改革时机成熟，必备的上位法法律制度务必确定。如何在改革进行至改革完成时通过制度的法律化确保社会经济发展，值得思考[]。

第一，仓促立法或修法难免患得患失。建立宅基地改革进行时期的应急规范，可行的途径是：以国土资源部牵头各部门，合作制定规章或规范性文件，破解宅基地改革过程中的制度束缚，如“一户一宅”制度、“房地一体”制度等。第二，加强宅基地改革政策配套的“灵活化”法规规制：党中央和国家针对宅基地改革的一系列配套政策都是经过深化改革工作会议讨论并在征求各专业专家意见的基础上慎重作出，在宅基地改革试点地区经过实践的，其应用性和可操作性必然已得到了全方面的考察。因此，各试点地区应总结经验，以更好地深化宅基地改革。在条件允许时，应该以地方规章或者规范性文件等“灵活化”形式确定下来，给予宅基地改革政策法律支撑。第三，在宅基地改革成果足够可靠且经得起考验时，国家应在各地宅基地改革过程中制定的法律文件的基础上，制定农村宅基地管理实施条例或者农村宅基地管理法。

（三）宅基地“供给侧”改革政策创新建设

任何领域的改革都涉及多方面的制度变化，宅基地制度改革也不例外，其中最重要的是民生和保障制度，即社会保障[15]。在我国，社会保障意味着人民群众的根本利益和意愿、个人的权利得到尊重和保护。宅基地所具有的的社会保障功能和财产功能在宅基地制度改革历程中必须始终贯彻。应兼顾公平和效率的需求，激活宅基地用益物权法律属性职能，尝试逐步放开宅基地使用权的流转，完善农村宅基地使用权退出机制。

1.涉及“失业保险”保障

完善宅基地退出农民的社会保障，可以化解当前宅基地退出农民的“心事”——基本经济生活保障。农民自从拥有宅基地使用权起，就以谨小慎微的态度苦苦“经营”这一用益物权，并在此基础上建构了农村房屋所有权。基于信赖保护原则，如今因法定事由并经法定程序进行“改革”，政府应给予“补偿”——社会保障。既然宅基地使用权人在宅基地上“工作经营”，现在让他们丧失“工作”经营的机会，那么宅基地使用人就有权基于“工作”丢失而享有“失业保险”。当然，这种保险费用必然由政府承担。有部分专家指出，由政府承担社会保障的资金压力，在目前政府推行的公私合作模式PPP中或许可以有所突破。

2.关于结构再风险保障

宅基地退出机制必然对农村村民自治体制形成冲击，如“农民工市民化”导致的村民脱离农村，“宅基地流转”导致的“外来人”问题。这些客观存在的现实变化考验着“农村自治”的承受力。面对这些必然存在的风险，政府需要建立更为完善的制度保障，而不能打破“城乡二元结构”却出现其他类似的结构障碍，如徘徊在农村和城市之间的“无接收人员”。

3.有关再生存能力保障

随着农民工市民化进程的不断推进，进城农民的再生存能力引起广泛关注。这些农民退出宅基地使用权，脱离农村经济组织的保障，远离农村“血缘”“亲情”的社会维系，却被城市居民视为“外来人”。其文化差异和社会认知高低，更重要的是生存维系方式，都影响着其在城市再生存的能力。如果城市没有足够的吸纳这些农民的能力，势必在农民“市民化”进程中会出现不可调和的矛盾冲突。这些潜在危险必须通过政策和法律的制度保障消除。重新审视一下欧洲移民问题等类似现象，或许可以为我国当前的农民涌入城市现象提供新的分析视角。

4.立足于农村实际的农民社会保障

农民的社会保障问题已经成为社会讨论的热点。这需要立足于农村社会的现实调查分析，深入了解农民的顾虑。建议从以下角度考虑：第一，完善地方社会保障立法和基本社会保障措施；第二，农民社会再就业受制于自身的知识水平，与之匹配的社会工作种类单调乏一，故必须针对不同年龄的农民采取不同级别的社会保障举措；第三，重点处理农民的医疗问题，解决被征地农民的后顾之忧；第四，引导农民资金以多种方式盘活，解放农民守旧思想，规范农民对资金的使用，防止各种私自募集资金行为造成再伤害；第五，丰富农民的文化生活，积极引导其融入新型城镇化生活，同时展开对村民的文化知识以及法律知识的普及。

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Research on the Reformation of Rural Homestead Supply Side

Xue Yufei
（Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi 830012,China）

The reformation of rural homestead supply side is the inevitable requirement of market economy.It is core question should try to get rid of the plight of integration of house and land, stimulate the property rights of homestead, protect and improve the usufruct ofhomestead,explore the circulation systemof ruralhomestead,increase the farmer's propertyincome.Based on the current reform pilot work of rural homestead,The reform of rural homestead supply side should deepen the management system of rural homestead,improve the interactive supervision mechanism between the government and thevillage committee,strengthen the approval withdrawal procedure ofhomestead.It should Improve theusufructof homestead,combine with fairness and efficiency, abide by the principle of open and reasonable procedures, adhere to the principle of priority in legislation.It should Improve the protection of unemployment insurance,structural regeneration risk protection,regeneration survivability protection,and social security of farmers based on rural reality.

Homestead;Usufruct;Reformation of Supply Side;Social Security

D922.32

A

1673―2391(2017)06―0034―06

2017-02-17

薛玉飞（1991—），男，山东聊城人，新疆财经大学法学院助教，研究方向为经济法学。

新疆维吾尔自治区人文社科重点基地重点项目“新疆经济发展中政府宏观调控法治化问题及对策研究”（XJEDU915B01）；新疆财经大学新疆百丰天圆律师事务所产学研联合培养研究生基地规划项目“社会保障视角下我国‘过劳死’问题”（XJUFECXY2016O2）。

【责任编校：王 欢】