徐昊

摘要：收费公路政策的变化必然对高速公路企业带来重大经济影响，包括经济效益提升、债务规模和财务风险降低、新建审批严格、竞争加剧、经营管理难度增加等方面。高速公路企业必须充分认识到政策变化带来的利弊，积极采取措施妥善应对政策变化后的各项要求。

关键词：收费公路政策；高速公路；经济影响

中图分类号：F540.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-000-02

自2004年11月1日起施行的《收费公路管理条例》，在12年的执行過程中，对中国公路的快速、有序发展起到了重要作用。但随着社会经济进步，社会各界对于收费公路政策的争议声音也越来越大。在这一背景下，2015年交通运输部开始启动修订《收费公路管理条例》。就高速公路企业而言，修订收费公路相关政策，必然对其产生巨大而深远的影响，应该高度关注、认真研究。

一、收费公路政策的主要变化

从《收费公路管理条例（修订送审稿）》来看，有关高速公路企业的收费政策变化主要有以下几个方面：

1.明确了高速公路为收费公路的主体。修订稿对建设收费公路应具备的技术等级和规模作了详细规定，严格控制高速公路以外的收费里程规模，同时提高了一级公路及独立桥梁的收费设置标准。未来可收费公路的范围将被严格限定，即最终只有高速公路收费，其他公路将全部逐步回归公共财政承担。

2.明确了政府债务性公路和经营性公路的内涵。修订稿取消了原《条例》中政府还贷公路的表述，明确了“省、自治区、直辖市人民政府发行政府专项债券建设的公路”为政府债务性公路。这一规定，一方面将政府投资公路的建设权限收回到省级政府（原为县级以上政府交管部门），另一方面强调了资金筹集的方式为发行政府债券，而不是贷款或有偿集资。同时，在经营性公路中增加了“采用政府和社会资本合作”的方式，进一步拓宽了经营性公路的资金来源。

3.明确经营性公路实行特许经营制度。修订稿新增了有关特许经营制度的内容，即政府有关部门与投资者通过签订特许经营协议，明确特许经营者的公路养护管理、保证服务质量、信息公开等义务，也明确了合理回报、风险分担等内容。

4.确立了高速公路长期收费机制。一是政府债务性公路实行统借统还，通行费收入与支出全部纳入政府预算管理，不设固定偿债期限，举债规模不得超出偿债能力；二是债务偿清后的政府统一管理的高速公路，其养护、管理资金除由一般公共预算承担以外，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则重新核定收费标准，并实行非盈利性养护管理收费；三是经营性公路原则上不设固定经营期限，而是按照收回投资并有合理回报的原则确定经营期限，并在特许经营协议中明确；四是对一级收费公路改建为高速公路或者提高通行能力增加了政府性债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。

5.规范了收费公路权益转让。一是明确了政府债务性公路不得无偿划拨，除收费公路权益外，收费公路资产不得转让和上市交易；二是规定了政府债务性公路收费权转让的最低成交价，即以资产评估价格为依据，不得低于该路段的债务余额；三是明确了经营性公路收费权转让必须征得交通运输主管部门同意，并重新签订特许经营协议；四是收费权转让不得提高通行费标准，政府债务性公路转让后可延长收费期限。

6.强化了信息公开和监管机制。修订稿规定，政府有关部门和收费公路经营管理者应当将收费公路信息公开工作规范化、制度化、常态化，定期公布里程规模、投资构成、债务余额、收支情况等社会公众希望了解的各种信息，接受全社会监督。同时，通过预算管理、特许经营协议约束、明确养护保通应急治理等措施，全面加强政府对收费公路资金使用、技术状态和服务水平的监管。

二、对高速公路企业可能带来的经济影响

整体来看，修订稿对高速公路企业的利好较多，但是也进一步提高了经营管理方面的要求。就经济方面而言，修订稿对高速公路企业可能带来以下几方面的影响：

1.高速公路企业的亏损有望降低，经济效益有望提高。交通运输部日前公布的2015年全国收费公路统计公报显示，2015年全国收费公路通行费收入总额为4097.8亿元，同比增长4.6%；全国收费公路支出总额为7285.1亿元，同比增长32.8%，收支缺口进一步扩大。同时，收费公路的债务规模也在扩大，2015年全国收费公路债务余额净增6042.3亿元，同比增长15.7%。高速公路企业亏损的一个重要原因是债务规模较大，其每年的财务费用支出远远超过了通行费收入，再加上各项养护及运营成本，很难实现盈亏平衡。修订稿确立了高速公路的长期收费机制，使高速公路企业不用再担心收费到期后没有收入来源偿还债务或补偿投资成本，有利于改善高速公路企业的经济效益，使高速公路企业平稳有序发展。

2.高速公路企业的债务规模和财务风险有望得到控制。对于政府债务性公路，修订稿明确了高速公路建设资金筹集的方式为发行政府债券，而不是以往的贷款或有偿集资，同时举债和偿债主体调整为省级人民政府，并将债务余额和通行费收入全部纳入政府性基金预算管理。政府债券的利率相对银行贷款和社会集资更低，债务期限更长、更容易接续和管理，这样就使债务风险更可靠地控制在一定范围内，而不是在金融体系中无序扩散和传导，从而减少了政府大型投资项目的债务风险向银行等社会金融体系扩散的危险，也降低了高速公路企业的融资难度和成本。对于经营性公路，修订稿新增了“采用政府和社会资本合作”的方式，这是创新投融资机制、鼓励社会投资的举措，有利于扩大高速公路建设资金来源，调动社会各界投资建设运营高速公路的积极性，从而也有利于稳定高速公路的债务规模、遏制财务风险。

3.高速公路企业的新建审批将更加严格，企业竞争力也将进一步提高。修订稿限定了建设高速公路的技术等级和规模，以避免盲目建设收费高速公路，引导各地政府多修建公益性的二、三级公路。因此，未来对于新建高速公路，以及一级公路改扩建为高速公路的审批门槛将会更加严格，高速公路企业的数量增长将会被遏制。同时，对于经营性高速公路企业，由于特许经营制度的建立及鼓励引入社会资本投资，将会进一步改善企业的经营结构、提高企业的竞争力。对于政府债务性公路，由于规范了收费权益转让的行为，将有利于政府债务性公路转变为经营性公路，从而也将增强高速公路企业的市场竞争力。此外，随着具有一定竞争优势的高速公路企业的产生，相同地区内的高速公路经营企业间也会形成一定程度的竞争，甚至会出现高速公路企业兼并重组的现象，最终实现高速公路企业“少而精”的局面。

4.高速公路企业的信息公开程度将进一步提高，经营管理难度也将不断增加。修订稿要求收费公路经营管理者要定期向社会公布年度通行费、年度还本付息、养护、运营管理、税费等费用支出等信息，使得高速公路企业的经营和财务信息进一步透明化，不仅降低了利用信息不对称谋取利益的机会，而且还增强了社会公众监督企业经营成本和资金收支的便利性，提高了经营管理难度。信息公开还强化了高速公路企业之间的竞争，相同地区的不同企业之间可以方便地获取如单位运营成本等对方财务信息，从而相互比较和竞争，逼迫各高速公路企业向优秀同行看齐。同时，修订稿还加强了对收费公路日常运营的监管机制，以及提出对不停车收费、减少人工收费的要求，旨在提高通行效率及服务水平，这些要求都将在相当程度上考验高速公路企业的经营管理能力。

三、结束语

面对收费公路政策变化，高速公路企业不能只看到明确长期收费机制的有利性，还应该看到监管要求提高、市场竞争加剧的紧迫性。高速公路企业必须练好内功，积极采取措施妥善应对收费公路政策变化后的各项要求，提升自身的竞争能力，才能真正获得稳定健康发展。

参考文献：

[1]交办法函[2015]96号文件.交通运输部办公厅关于征求《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）意见的函[R].

[2]尉福梅.浅谈如何提升高速公路经营企业经济效益[J].现代经济信息，2015，（13）：68.

[3]李金磊.四问收费公路改革[J].新城乡，2015，（8）：54-55.