骆鑫　刘娅

摘要：中小学安全管理内容广泛、涉及因素众多，加之中小学安全管理地方立法欠缺，使得海南省在中小学安全管理方面存在诸多困境，发达国家以美国、英国、日本等国家为代表，其在中小学安全管理及立法方面丰富的经验值得借鉴。海南应加快中小学安全管理的地方立法，通过制度建设构建海南中小学安全管理的长效机制

关键词：海南；中小学安全；法律思考

中图分类号：G47 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-000-02

中小学安全管理事关中小学生的安全与社会的稳定，历来是各级党委政府关注的问题，近年来，海南省经济社会发展迅速，外来人口大幅度增加，中小学安全形势不容乐观，为给广大中小学生创造一个安全的学习和生活环境，海南省在中小学安全管理方面如中小学校舍改造、师资招录与培训、学校安全教育与安全宣传、校园安全建章立

制等多方面做了很多工作，但中小学生作为未成年人，身体和心理都尚未成熟，危机意识淡薄，对危险识别能力欠缺，对突发事件和违法行为缺乏必要的应对技能，维权意识和能力薄弱，再加上本身活泼好动，这些都无形中加大了中小学安全管理的难度。同时，海南在中小学安全管理方面也还存在不少困境亟待解决。

一、海南省中小学安全管理面临的困境

（一）家长与社会参与意识薄弱

海南长期教育水平比较落后，家庭教育的理念普及不强，再加上近年来，海南建设国际旅游岛进程的加快，生活消费支出大幅加快，家庭经济压力加大。家长参与学校安全管理的意识和能力普遍较弱，社区建设处于起步阶段，缺乏社会参与管理的宣传和激励机制，在学校安全管理中，社区与家长难以和学校产生良性互动。

（二）学位短缺，师资匮乏，教学用地紧缺增加了校园安全管理的压力

1.随着海南建设国际旅游岛进程加快，大量进城务工人员和大量外省人员涌入，越来越多的适龄儿童、少年随父母向海南尤其是海口、三亚、文昌和琼海等地的城区聚集，使本就捉襟见肘的海南教育资源显得更趋紧张。

2.當前，海南省各市县中小学在办学水平、师资力量、管理水平方面参差不齐，对优质教育资源的追求使生源向城区相对优质的学校集中，造成义务教育阶段出现“入学难”及中小学招生失衡的状况。

3.教育发展规划滞后，中小学布局结构不合理，教育用地预留不足，海南旅游岛建设造成海南地价飞涨也造成一部分教育用地被挤占。城市很多新建小区附近没有设置中小学，多个城区的中小学面临“无地可用”的尴尬局面，海南省的中小学尤其是教育发达地区普遍存在中小学校用地大小、校舍面积、容积率等指标达不到国家有关规定。地价高涨，拿地困难，也使得海南民办中小学发展举步维艰。

4.部分市县教师缺额严重，由于师资不足，只好聘用代课教师，一部分教师的文化知识水平和教育教学能力难于适应现代教育教学的要求，部分校长的领导和管理能力也亟需提高。

（三）中小学安全管理的立法落后

目前我国在中小学安全管理方面存在不少的法律规定，但仍然不能满足依法保护在校学生安全的需要。

1.没有专门的学校安全立法，目前我国并没有一部完整的关于中小学安全管理的法律，有关学校安全的规定散见于各类法律、法规、规章和政府相关部门的通知中，内容繁多杂乱，缺乏体系性，不利于指导中小学校开展安全管理工作，立法上的零散也往往使得各部门在中小学安全管理中互相推诿，相关规定现实中难以落实。

2.就具体规定来讲，原则性要求多，具体操作性规定少，层次和效力也大多较低，作用有限。

3.对中小学安全立法缺乏系统的立法研究，不少规定属于应急性文件，缺乏科学的立法研究，对学校在安全管理方面义务性规定多、权力性规定少，片面加大中小学在安全管理工作中的责任，使得各中小学在安全管理中不堪重负。

（四）在执行上也存在着诸多问题

由于现行规定在立法方面缺乏保障性的规定，使得现有的规定在执行方面存在诸多问题。第一、学校缺乏专业的保安人员。由于我国现行制度对校园保安资质并无明确规定，再加上各中小学安全保障资金匮乏，中小学内负责校园治安的大多是自行聘任的保安人员，这些保安大多未受过专业训练且普遍年龄较大，校园安保人员缺乏职业尊荣感，当面对突发的危险时，校园的安保力量难以有效应对，快速消除危害，也难以对犯罪分子产生有效震慑，无法实现保证校园安全的目标。第二、相关职能部门未将学校安全维护纳入日常常规工作进行考核，缺乏学校安全管理的长效机制。由于现行的学校安全管理制度，很多是学校安全事故发生后的应急性规定，对相关执法机关在学校安全管理方面的法律责任规定不完善，这使得学校安全管理相关机关在学校安全管理与维护方面多具有“运动式”的特征，缺乏主动参与学校安全管理的内在驱动力，在一定程度上也为学校的安全问题埋下了隐患。

（五）中小学安全管理资金匮乏

目前，中小学安全管理资金主要靠政府财政投入，这种单一的资金来源方式使得提升中小学安全管理水平离不开政府的财政支持和投入，但现有的中小学安全管理规定更加侧重对安全管理义务与责任的规定，对中小学安全管理的财政投入并没有做详细规定，中小学安全管理资金如何筹措、投入标准等缺乏具体的操作性规定，也使得现实中中小学安全管理资金投入难以得到及时充足保障，制约了中小学安全管理水平的提升。

二、国外中小学安全管理的立法考察

多年来，发达国家在中小学安全管理中摸索出了一套行之有效的安全管理模式，制定了较为完善的中小学安全管理立法。因此，我国可以通过学习域外中小学安全管理的经验，提升我国中小学安全管理的水平。

（一）美国中小学安全管理的立法

美国联邦政府和各州政府都十分重视安全校园的建设，出台了《校园安全法》、《校园禁枪法》、《改善校园环境法案》等一系列有关学校安全管理的法令，建立了一个比较完善的法律网络体系。确立了校园警察制度，对校园内的枪支、酒精，对毒品，对暴力和烟草实行“零容忍”。重视公众参与校园安全管理，将家长、学校所在社区和当地相关部门吸纳到学校安全管理工作中。建立了学校的情况披露制度，定期向社会各界公布校园治安的真实情况及校方所釆取的安全措施，便于学生和家长能够及时了解该校的安全情况。强调学校和社区应制定防治危机的计划，对校园内发生的突发事件能够快速有效应对。

（二）英国中小学安全管理的立法

英国政府除重视校园安全立法外，重视校园规划和教室设计，强调必须以安全为前提。此外，英国政府格外重视利用科技手段保护中小学生的在校安全。校园门禁控制系统、闭路监控系统、无线电频识别技术、生物识别技术等科技手段被广泛应用于中小学安全管理中，以确保学校财产和师生安全，

（三）日本中小学安全管理相关政策和法律

日本制定了较为完善的《校园安全法》，规定了学校的设置标准，重视学校安全教育与公众参与学校安全管理，对校园突发事件的应对，注重由相关领域旳专业人士提供专业的应对程序与措施，建立了中小学校园安保预案，定期和警察机构或消防部门进行联合安全演练；重视中小学安全管理的标准化和信息化，对中小学校的建筑和设施安全标准做了具体规定，安装和警察局联网的内部报警系统，同时注重不断运用高科技来保护中小学生的安全，例如专门为儿童设计的带有定位系统的手机和带有跟踪定位系统的书包，为保护中小学生的安全提供帮助。

三、关于海南省加强中小学安全管理困境的对策思考

（一）加快进行中小学安全管理的地方立法

针对当前学校安全立法中存在的问题，海南省应加快中小学安全管理地方立法的进程，结合海南中小学安全管理实际，就海南中小学校园安全管理和有关校园周边安全和校舍等基础设施安全等事项进行规定，综合考虑学校安全背后的社会因素，明确中小学安全管理经费保障机制，科学界定校园责任事故中学校责任、家长责任及其他责任主体的责任范围、轻重、大小，对中小学权利与义务进行科学界定，以确定学校安全法规制度为基本内容，实现学校安全管理的制度化，通过制度建设促进中小学安全管理制度的落实。

（二）在中小学安全立法中，应通过确立制度，切实采取有效措施，合理分配教育资源，促使城乡中小学校在办学条件、教师队伍、管理水平和生源质量等方面均衡发展。应当把教育设施建设纳入城市总体规划，保障教育用地数量和规模，促进城市发展与教育发展同步进行，不断开拓民间资本参与民办基础教育的新模式，重视中小学管理人员与教师在职培训，通过加强学校硬件设施和软实力提升为保障中小学安全创造条件。

（三）推动中小学安全管理的标准化

应确立明确的中小学校舍等校园建筑与相关教育设施设备的安全标准，杜绝诸如“毒跑道”等危害学生身体健康的教育设施进入校园。对校园体育器材、游戏设施的设计、安装、使用、维修与保养，学校实验室的使用和维护等方面根据海南实际作出明确要求。推动中小学安全管理确立标准的管理方案，对学校安全管理的目标、原则、组织、流程和预案进行详尽描述，明确中小学校园安全管理流程和标准，使学校安全管理任务得到系统、完整的清晰呈现，以标准化促专业化，使中小学从“碎片化”、“运动式”的学校安全管理模式下解放出来，不仅能够切实减轻学校的负担，而且能够最大限度地防范校园安全事故，

（四）加快校园信息化建设

学校作为教育机构，需要相对安静的环境，当前，为了维护校园安全和學校教育活动的正常开展，海南省大多数学校对学校采取封闭性管理，不经学校安保人员允许和登记，不允许随意进出校园。这种相对封闭的校园环境，一方面有效的避免了一些来自校外的危险，但同时也使得校园内部的安全隐患很难为外界所知，学校内部安全管理难以得到来自外界的有效监督，当发生安全纠纷时，这种封闭性也使得外部对校园内部的安全管理状况充满不信任，由此引发的不信任情绪也会反过来对学校的安全产生不良影响。为此，应逐步推进海南的各中小学加强校园信息化建设，制定技术规范，指导学校通过设立校园门禁控制系统、校园监控设备等手段，及时发现，有效防范可能风险，通过普及使用翼校通等信息手段，建立家校便捷沟通渠道，共同促进中小学安全管理水平的提升。

（五）推动校园专业安保力量建设

当前各地公安机关普遍存在警力紧缺的情况，在中小学安全状况没有显著恶化的情况下，在中小学建立校园警察制度或者派驻驻校警察短期内难以实现。随着海南中小学安全管理对保安人员素质的要求不断提高，尤其是高科技防范措施在校园安全防范工作的不断应用，提高校园安全管理人员的整体素质已迫在眉睫。为此，有必要在中小学建立专业的安保力量，建立学校安全管理资金保障制度，由教育管理部门对学校安保人员进行集中统一招录，明确学校安保人员的任职资格和装备要求，明确规定校园安保人员在校园安全管理方面的权力与义务，建立一支专业、有效的校园安保人员队伍。

参考文献：

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