邹晨斌

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

PPP模式引入国家公园建设的国内实践与法理基础

邹晨斌

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

随着生态文明建设步伐的推进，如何建设好国家公园已成为当前社会的重要内容。但是现有国家公园建设实践中，面临着资金供给不足，职能划分不清，公众参与不够等现实困境。因此，在认识到PPP模式引入国家公园建设的现实意义后，梳理出国内运用PPP模式的成功经验以及在国家公园中引入PPP模式的法学理论依据，能够为国家公园建设与改善提供参考性的思路。

PPP模式；国家公园；实践基础；公民环境权

国家公园，是当前全球范围内的自然保护地管理与保护的形式之一。1994年发布的《保护区管理类型指南》认为国家公园是以保护管理为目的，对当地生态系统进行完整的保护，同时兼顾科学研究、文化教育、观光旅游等功能，能够实现环境价值与文化价值协调[1]。另外，党的十八届三中全会明确提出建设中国国家公园体制的工作任务，给中国国家公园体制的建设提供了政治支撑。但是，由于我国国家公园建设正处于初步阶段，理论和实践建设还正处于摸索的阶段，建设与管理中仍存在不少的难题，这意味着国家公园体制建设还需更多的、行之有效的、符合中国具体国情的理论来为其具体运作提供考量。在这一层面上讲，新常态下PPP模式的理论与实践能够为国家公园建设提供重要的借鉴。

1 PPP模式引入国家公园建设的现实意义

1.1 PPP模式的内涵

“PPP模式”，通俗来说，是政府与社会资本的合作模式，不同国家、不同组织对其有不同的理论阐释，但是其主要核心特征在于三个方面：第一，以“政府公共组织”与“私人社会组织”为主体，这实质是一种全新的合作关系，将政府与社会组织置于平等对话的平台；第二，以“提供公共服务”为目的，PPP模式的设计就是为了弥补传统政府组织在提供公共服务时的缺陷，使公共服务能够满足大多数人的需求；第三，以“利益共享、风险共担”为运行机制，“利益共享”是吸引更多私人社会组织加入该模式的激励机制，使私人社会组织在有利可图的基础上提供公共服务。而“风险共担”则是对“利益共享”的补充。PPP模式中的私人社会组织具有与政府组织同等的地位，不仅能与政府组织分享利益，同时也需要共同承担起风险。可以说，这是PPP模式区别于一般政府与社会合作形式的主要特征，因为PPP模式中的私人社会组织是独立的利益与风险承担体。

1.2 PPP模式应用于国家公园建设的现实意义

PPP模式的提出，实际上是对现有政府组织融资模式、管理模式以及社会治理模式的重要创新[2]，是社会治理理论与契约理论相结合的重要思想产物。因此，将PPP模式引入到现有的国家公园建设的体制中，形成政府组织、社会组织之间共同建设国家公园的合作关系，对国家公园建设的体制改革与深入发展有一定的现实意义。

1.2.1 PPP模式能够刺激社会公众参与国家公园建设的积极性

国家公园的建设，如果单纯依靠传统政府管理的方式，那么社会公众只能被动参与国家公园的开发、建设与保护过程，致使大部分公众都具有消极抵抗的意识，因为这很可能触及到他们自身的经济利益。但是，如果将PPP模式应用于此，社会公众这一大基数的主体，就能以主人翁的身份主动投入到国家公园的建设，为了“利益共享”的经济目的和“生态保护”的环境目的，这种一举数得的行为大大地提高了社会公众参与国家公园建设的积极性。

1.2.2 PPP模式可以有效弥补政府建设国家公园职能的欠缺性

基于传统国家公园建设的理念，政府是居于国家公园体制建设的主导地位的主体，政府在享有建设国家公园的绝对行政权力外，还必须承担保护国家公园的行政责任。但是由于政府组织的政治性需求，比如经济能力的“政绩考核”要求，基于此，政府机关可能存在牺牲生态利益而追求经济收益的“政府失灵”问题[3]。因此，为解决政府组织行政职能的欠缺性，PPP模式的引入是行之有效的选择。在PPP模式的运用中，政府与社会组织共同构成国家公园建设的主体，两者居于同一地位，特别是社会组织的参与，能够很好地对政府的行政职能进行监督，从而和政府一起促进国家公园的建设与不断完善。

2 PPP模式引入国家公园建设的实践基础

PPP模式是否真正符合国家公园建设的实践需求，是否具有成功运用PPP模式促进生态服务的实践成果，是确保PPP模式这个“外来物质”能否成功移植入国家公园的关键实践因素。

2.1 现有国家公园建设实践的困境

2015年，国家发改委确立了9省开展国家公园试点工作[4]，国家公园体制的建设也正逐步开展。但是，国家公园试点的推进毕竟是国内的首次尝试，在建设与管理中存在一定的实践上的难题。

2.1.1 国家公园建设的资金供给问题

国家公园的最大特征在于其“全民公益性”，换言之，国家公园是中央直接投资，用于公共服务的生态性项目，具有政府强大的资金支持。但是，由于国家公园具有建设范围广泛、保护空间分散等特点，国家公园建设需要大量的资金。中央为建设国家公园已下拨大量的资金，但是一层层分发到各个地方政府，特别是发放到县、市级政府的资金有限，还是无法满足当地国家公园建设的资金需求。而且国家公园所在县、市一般是相对贫困的地区，政府部门的资金难以大规模地投入到每个保护区域，国家公园建设所需的配套设施也因资金问题难以配置完整。

2.1.2 国家公园建设的职能划分问题

由于资源权属不明晰，在现有的国家公园管理体制中，往往出现同一国家公园区域内存在多个管理机构，“一区多主”或“一地多主”现象层出不穷，由此产生了政府部门多重管理、管理混乱等多种问题[5]。同时，由于管理重叠的现象，具体保护地资源保护部门的权责关系不清，难以真正根据资源的属性进行资源的分区、分块管理。这些国家公园建设的相关部门，基于行政的原因，一般各自为政，缺乏协调，一旦涉及资源权属问题时，相关部门就出现管理推诿的问题，在整体上体现出政府部门的职能划分在国家公园建设中的缺陷，最终导致了政府管理国家公园效率的低下。

2.1.3 国家公园建设的公众参与问题

由于传统国家公园体制“政府主导性”，社会公众在潜意识中与政府形成两个对立的阵营，其存在偏执性的想法：认为国家公园的建设是政府的公共服务之一，政府为了环境生态保护的公共利益，势必要侵害社会群众的私人利益。政府的公益属性与社会公众的私益属性的冲突，在现有的国家公园试点区尤其显著，这导致与国家公园有关的社会公众，特别是长期居住在国家公园保护区范围内的农民群体，大多数倾向于消极响应国家公园建设政策，甚至故意破坏国家公园建设过程，以期赖以生存的土地等资源不被国家征用、征收。

2.2 国内PPP模式运用的成功经验

将PPP模式引入国家公园建设，实属首创。但是，PPP模式在国内污水处理、生态建设、环境保护等生态性领域的应用却存在不少范例，值得学习与借鉴。

2.2.1 南明河污染治理的PPP模式应用

南明河属长江流域，是贵州省贵阳市的“母亲河”，发源于贵阳市花溪区，全长118 km。南明河在贵阳境内流域长达100 km，是贵阳市兼顾景观价值与人文价值的重要河流[6]。由于经济的发展与人口的快速增长，南明河在人类生产经营过程中日益恶化，面临着河道硬化、水体富营养化等水污染问题。

为解决南明河的水污染问题，政府从2001起就对该河流域进行了全局性的污染治理，但是效果并不显著。但是从2014年起，贵阳市政府看到了PPP模式的优势之处，发挥市场的作用，通过公开招标的方式，吸纳社会私人组织投入资金与技术来综合治理南明河的水污染问题。在南明河治理的PPP模式运用中，一方面，贵阳市政府与社会投资人形成“特许经营+政府购买河道服务”的组合模式，以刺激社会投资人投入治理资金，全心为南明河的河道治理提供技术性的服务[7]。另一方面，政府部门对社会投资人的服务水平进行定期的考核，设立相应监督平台，以试图通过制定考核标准，提高南明河水治理的效率。在南明河治理PPP模式的应用中，政府与社会投资人都是南明河治理的主体，两者相辅相成，互相监督，突破了传统水污染治理模式，有效地克服了河水治理中固有的障碍因素，促进了南明河综合治理与生态治理的良性运转。

2.2.2 天津生态城项目的PPP模式应用

中国和新加坡两国共同合作的“天津生态城”的生态建设项目，是政企合作的PPP模式运用的典范，在长达8年的具体实践中，天津生态城已初步形成了“权责明确、利益共享、风险共担、双向合作”的生态建设新模式。

天津生态城的建设过程，将PPP模式的理念贯穿始终，并构建出一整套政府与社会企业合作的运行机制，包括利益分配机制。该机制将生态城建设的各个主体的权益予以明确，同时保障投资企业利益分配的执行，使各个投资企业平等享有项目的经济收益；全面参与建设机制。PPP模式的核心在于，不管是政府还是企业投资者，都是生态城建设的主体，都要求其全面参与项目实施，共同承担项目实施过程的责任与风险。

PPP模式在流域治理与生态城建设中的成功运用，很好地说明了PPP模式这个舶来品能够将中国国情融合在中国的具体实践中，同时更为其他生态性项目的运用提供实践性样本。

3 PPP模式引入国家公园建设的法理基础

如果将PPP模式应用于国家公园建设中，那么构建以社会组织与政府组织为主体，以公私合作为核心关系，以“利益共享、风险共担”为运行机制的国家公园建设体制是必然趋势。这个贯穿PPP模式的国家公园建设体制不仅具有扎实的实践基础，还具有丰富的法理基础。

3.1 社会组织与政府的运行主体：公民环境权与国家环境义务的平衡

国家公园建设的目的，在于保护重点生态功能区，在这基础上实现国家公园生态价值与经济价值的动态平衡。而社会组织与政府作为国家公园建设主体，正是环境法学中环境正义价值的彰显，是以社会组织的公民环境权与政府的国家环境义务的平衡来实现环境保护中的公平公正。

公民环境权，是公民有权享有清洁、健康环境的权利。也正是基于公民环境权的规定，公民才有了以有权获取环境信息、参与环境决策等具体环境权利。因此，社会组织参与国家公园的建设，实质上就是社会公众落实环境权具体内容的体现，通过积极获取国家公园建设的信息，参与国家公园的建设过程，分享国家公园的经济收入，充分地保障了公民环境权在国家公园建设中的有效行使。

与公民环境权相对应的是，政府的国家环境义务。国家环境义务，要求政府必须承担起保护并改善生态环境的环境义务[8]。因而，政府在国家公园建设的过程中，毫无疑问是整个国家公园建设的直接责任主体。也正是国家环境义务的强制性规定，政府这一组织在国家公园的建设过程中，务必做到相关部门权责明确、上下机关协调统一，在整体维护国家公园生态利益的基础上，促进公民环境权的落实，最终实现公民环境权与国家环境义务在国家公园建设中有机统一，促进环境正义的实现。

3.2 公私合作的核心关系：契约理论的表现

在PPP模式中，政府与社会组织的关系实质是一种协商合作的平等关系，在民法学语境中，是平等主体之间的契约关系。所谓“契约”，是两个以上主体就某一种权利义务关系，自主、自愿达成的协议。在国家公园建设中，如果将这种契约关系融于其中，更像是契约关系中的委托代理关系。详言之，政府组织作为委托人将国家公园建设的部分项目委托给社会组织，而社会组织作为被委托人将这些项目进行具体的建设，形成了一种国家公园建设项目的代理关系。基于这种委托代理关系，政府在国家公园建设中还充当了监督的角色，承担起社会私人组织国家公园建设进度、建设效率的监督职责，从而追求国家公园建设高效化。当然，这一契约关系，也在实现国家公园建设高效化的前提下，同时实现了政府追求生态价值与社会私人组织追求经济价值的双重目标。

3.3 “利益共享、风险共担”运行机制：环境风险理论的渗透

环境风险一词，是环境法学领域的新名词，其源于当前我国环境问题全面性、持续性、耦合性的现状。国家公园建设的重要目的，就是为了解决环境破坏问题，促进生态环境的修复。由于国家公园范围内的资源复杂性、分散性，其受不确定自然因素的影响特别显著。因此，环境风险亦存在于国家公园的建设项目中。由于环境风险的不确定性，国家公园建设的经济收益也具有不确定性，于是，在关系到社会私人组织与政府组织利益分配时，“利益共享又风险共担”的运行机制，很好地体现了环境风险意识在国家公园中的运用，同时又将风险分担于参与国家公园建设的各个主体，从而降低发生国家公园风险时的人均经济损失，而不是将总体风险不合理地都归于政府或者某一个组织。

4 结语

PPP模式是当前热门的政企合作的新形式。尤其是在流域治理与生态城建设中的成功运用，很好地说明了PPP模式这个舶来品能够根据中国国情融合到中国的具体实践中，同时为其他生态性项目的运用提供实践性样本。笔者基于对PPP模式运用于国家公园建设的国内实践与法理基础的分析，望为当前国家公园体制的建设以及其他领域的生态文明建设提供思路上的参考价值。

[1]王佳鑫，石金莲，常青，等.基于国际经验的中国国家公园定位研究及其启示[J].世界林业研究，2016，29（3）：52-53.

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78-89.

[3]李繁荣，戎爱萍.生态产品供给的PPP模式研究[J].经济问题，2016（12）：12-13.

[4]刘冲，谭益民，张双全，等.城步国家公园体制试点区存在问题及对策研究[J].中南林业科技大学学报：社会科学版，2015（6）：77-80.

[5]陶俊生.我国国家公园建设实践及理论思考[J].中国环境管理干部学院学报，2016，26（6）：36-37，42.

[6]刘勇，刘燕，朱元荣，等.河道硬化与生态治理探讨——以贵阳市南明河为例[J].环境与可持续发展，2015（1）：157-159.

[7]庞洪涛，薛晓飞，翟丹丹，等.流域水环境综合治理PPP模式探究[J].环境与可持续发展，2017（1）：77－80.

[8]陈海嵩.国家环境保护义务的溯源与展开[J].法学研究，2014（3）：62-81.

（编辑：周利海）

Practice and Legal Basis of Introducing PPP Model to China National Parks

Zou Chenbin
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

With the development of ecological civilization construction,how to build a nationalpark has aroused a heated discussion in China.But there are many troubles on the practices of the park building,such as the insufficient fund supplies,the unclear division of function and the lack of public participation.Therefore,this article revealed the realistic meaning of PPP model in the way of nation park building,analyzed the successful experiences of applying PPP models andthe legal basis in China in order to provide some suggestions for the national park building and improving.

PPP model,national park,practice basis,individual environmental right

X36

A

1008-813X（2017）03-0042-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.03.11

2017-03-21

邹晨斌（1992-），男，浙江开化人，浙江农林大学法政学院环境与资源保护法硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法学的研究。