摘 要：目前，城市综合执法在实践中存在执法部门权限职责交叉重叠、部门间协调困难、执法力量配置不合理、执法手段不规范以及以罚代管等问题。大数据技术有助于提升城市综合执法部门的决策和沟通效率以及发现问题的能力，约束执法行为，优化执法人员配置，但也存在技术局限、推广成本及隐私和信息安全等问题。因此，合理利用大数据技术，通过建立大数据平台，提升执法部门决策和沟通效率，预测和快速处理公共问题，监督和规范执法行为，优化人员配置和考核，有助于进一步推动城市综合执法改革。

关 键 词：大数据；城市治理；城市综合执法

中图分类号：F922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0023-09

收稿日期：2016-11-16

作者简介：欧阳果华（1989—），男，湖南冷水江人，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为地方治理。

基金项目：本文系中国政法大学博士研究生创新实践项目“大数据发展背景下我国城市综合执法问题研究”的阶段性成果，项目编号：2015BSCX31。

随着工业化、城镇化进程的不断加快，城市综合执法已成为城市管理的重要手段，但随着人口流动加剧、城镇化飞速发展及公众需求不断多元化，现代城市中各种公共问题急剧增多，面对如此复杂的城市管理局面，旧有的城市管理手段难以满足现代城市管理的需要，综合执法中的诸多矛盾也不断暴露出来。随着信息技术的不断发展，互联网、云计算、物联网、GIS（地理信息系统）、卫星定位等技术正在广泛应用于城市管理之中。信息化的发展引致数据信息爆发式增长，如何挖掘海量数据信息的价值并助力于政府管理与决策，是一个亟待解决的难题。2015年9月，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）正式发布，用以指导我国大数据的发展和应用。2015年12月，中共中央国务院出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《城市执法改革意见》）指出：“要积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术”，[1]推动城市综合执法改革。因此，大数据技术为解决目前城市综合执法中存在的问题提供了可行思路和实践路径。

一、目前城市综合执法改革的现状与

存在的问题

（一）城市综合执法改革的现状

综合执法改革是依据1996年我国《行政处罚法》中“相对集中行政处罚权”而进行的试点工作改革。而城市综合执法指的是城市中的行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域几个相关行政机关的行政处罚权。其特点是：⑴执法范围广泛，包括市容环境、卫生管理、园林、环境保护等。⑵执法职权综合，包括行政许可权、收费权、处罚权、监督权、指导权、强制权等。

目前，我国的城市综合执法模式主要分为：⑴以业务范围为主的综合执法。主要是把执法、监管等业务关联度比较高的几个部门的执法权交给一个综合执法机构，如运管部门综合执法、工商行政综合执法等。⑵大部门模式的综合执法。如目前的大城管综合执法和工商、食药、质监合并后的食品药品监督管理执法等。

学界对综合执法改革的发展方向探讨颇多，主要观点集中于推进综合执法的机构集中合并，统一执法队伍，由该机构统一行使执法权，克服目前以业务范围为主的综合执法暴露出的部门职责重叠、执法交叉、执法程序规范不一、部分机构设立法律依据不足等弊端。[2][3][4][5][6]《城市执法改革意见》要求：合并执法队伍，建立统一的信息和执法协调机构，“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。”[7]从发展趋势来看，大综合模式必然是今后改革的方向，如青岛市黄岛区的综合执法改革就把城管、海洋、国土、交通、文化、环保等六个部门的执法队伍整建制划入综合行政执法局，集中行使城市管理、国土资源、文化市场、海洋渔业、交通运输、环境保护等六大领域的全部或部分行政执法权。[8]但大综合模式的难点在于它在把二三十個部门的执法权综合集中起来之后，对专业领域的人员配置、专业执法要求、部门内部的沟通协调、城市问题的发现和处理等提出了新的挑战，迫切需要更为先进的技术和手段予以支持。

（二）城市综合执法改革中存在的问题

⒈城市综合执法各部门职权划分不清。首先，由于目前条块管理体制和部门利益的影响，加之缺乏相应的法律依据，使得综合执法的职能权限只能以以往的法律法规及地方性法规中的相关规定为依据，但目前在我国城市综合执法中，部门的职责权限划分呈部门化、碎片化趋势，而且由于各法律法规过于分散且内容繁杂甚至出现了交叉、矛盾和冲突等情况，导致综合执法各部门职权划分较难。其次，由于城市中的公共问题具有公共性和复杂性的特征，城市问题涉及执法部门较多，因而责任难以落实到具体部门。如食品安全问题就涉及质量技术监督、工商行政管理、食品安全管理等部门，一旦执法涉及具体事项，由于法律依据不充分、执法“搭便车”以及执法力量和人力配置等问题，容易导致执法“有利则上，有责则推”，使城市治理遭遇困境。

⒉城市综合执法部门沟通协同较难。城市管理是一个复杂的系统工程，城市公共问题较多，需要多部门共同参与治理，但目前以部门为主的执法体制使得权限、信息和大量的数据都分散在各级执法部门手中，各执法部门间缺乏有效的沟通、协调，导致协同执法成本较高。虽然目前各地进行了“联合执法”机制改革，但并未从根本上解决体制机制方面存在的问题。同时，城市综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，具体实践需要得到有关部门的支持和配合，但很多综合执法部门本身就是行政部门的下设机构，综合执法机构的层级较低，“下级”执法部门缺乏执法的权威性，难以系统协调其他“上级”部门开展工作。

⒊城市综合执法中执法人员配置不足。随着城镇化的推进和经济社会的发展，城市公共事务急速增加，但受执法队伍中行政人员编制的限定，有执法权的人数偏少，因此，面对大量的城市公共问题，综合执法部门只能招聘大量的“协管”人员。如2016年，“广州的常住人口加上流动人口已达1800多万，全市城管执法人员定编3000多名，城管协管员6000多名。城管综合执法涉及的行政处罚事项也由1999年的106项增至目前8个部门12个方面365项”。“白云区太和镇管辖面积达156平方公里，当地设3个派出所、2个工商所，却只有1个执法编制为11人的城管执法中队”。[9]而《城市执法改革意见》要求“城管协管人员数量禁超在编人员”，这就使得目前的综合执法队伍在面对纷繁复杂的城市问题时力不从心。

⒋城市综合执法过程中行政裁量随意性大且缺少监督。城市综合执法在大多数情况是现场执法，需要执法人员具备良好的职业素质和服务意识。因为他们行使的是公权力，而其工作性质需要他们在工作中即时作出决策，这就必须赋予其一定的自由裁量权，但由于“信息的不对称性及服务对象的非自愿性，导致自由裁量权存在被滥用的可能性”。[10]不仅如此，城管综合执法还缺乏统一的执法标准，导致执法时随意性较大。同时，由于城市公共事务多而执法人员编制有限，因此，不得不招聘大量“协管”参与执法。但“协管”人员不具备执法资格且人员素质良莠不齐，在执法过程中，往往会出现法律依据不足、执法行为不规范、暴力执法等问题。目前，各地普遍缺乏相应的监督手段和设备，使得执法行为难以受到监督。

⒌城市综合执法部门执法时以罚代管易引发社会矛盾。城市综合执法的目的是为了市民能够在城市生活、工作和发展得更好，但为了维护城市公共秩序和发展环境，城市综合执法往往会与一部分人发生冲突。如对流动小摊贩的治理，城市综合执法如果只是“堵而不疏”，通过罚款或强行制止的话，往往会造成严重的矛盾和冲突，如夏俊峰刺死城管案件，部分公众反而为夏俊峰鸣不平就反映了这一点。[11]“在小摊贩看来，他们处于弱势地位，其地盘即生存空间已经被处于强势地位的城管完全管控和挤压”。[12]粗暴的社会管控方式在城市管理中矛盾凸显，以至于越来越难以满足维护城市社会秩序和发展的需求。

二、大数据的含义、特征及应用价值

（一）大数据的含义

随着信息技术的发展，我国网民的数量迅猛增长，根据中国互联网信息中心的统计，截至2016年6月，我国网民规模达7.10亿，上半年新增网民2132万人，增长率为3.1%。我国互联网普及率达到51.7%，同时，移动互联网塑造了全新的社会生活形态，[13]各种用户海量的信息数据都留存在互联网上，成为了重要的信息资源。各级政府掌握和积累了公众生产生活的海量数据，涉及农业、气象、金融、就业、人口统计、教育、医疗、交通、能源等多个领域，据统计，“政府掌握着全社会信息资源的80%，其中包括3000余个数据库，是社会最大的数据保有者。”[14]目前这些数据只有5%适用于传统数据分析，而95%的非结构化数据无法被利用，如何挖掘目前海量数据的价值已成为必须面对的问题。

大数据是指无法在一定时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合。舍恩伯格在《大数据时代》一书中认为，大数据技术是指不用随机分析法（抽样调查）这样的捷径，而是采用所有数据进行分析处理的技术。[15]通俗来说，大数据技术是指快速地获取并处理和分析海量多样化的各种数据的技术。在这一过程中，任何信息数据都可能成为大数据分析的来源，而其数据量往往巨大；可以通过“云计算”“云存储”技术、分布式处理技术、网络爬虫等对海量数据进行挖掘，通过软件或机器学习等处理和分析数据并作出决策和判断。

（二）大数据的特征

大数据的主要特征是4“V”。一是数据海量化（Volume）。大数据首先是处理的数据量巨大，目前人类产生的数据量已经从TB级别跃升到PB级别乃至EB、ZB级别。二是数据多样化（Variety）。随着互联网技术的发展，各种智能终端的普及和应用产生了大量半结构、非结构化数据，如社会化媒体数据、空间数据（GPS数据、GIS数据）、传感器设備、文本、图像、声音、网页等不同类型的数据都是大数据的重要来源。三是数据处理快速化（Velocity）。现代社会决策的时机稍纵即逝，因此，需要在短时间内对海量数据进行分析和处理并作出决策和判断。四是价值化（Value）。通过挖掘低价值度的碎片化数据，产生更多、更大的价值（大数据分析与传统数据分析之区别，详见下表）。

（三）大数据的应用价值

首先，大数据全样本分析能够更为客观地认识真实的世界。长期以来，由于技术上的限制，人们只能采用随机抽样法，用最少的数据获得更多的研究结果。而大数据强调数据规模的完整性，会以全样本考察的方式进一步接近事实真相。[16]换言之，大数据试图利用信息技术将整个社会“镜像化”，即利用数据模型把社会的现实状态刻画出来，进入“镜像化社会”。[17]通过将整个社会数据化和镜像化，可以向决策者展示真实的社会现状。其次，大数据有助于探寻事物的相关性，找寻事物背后的规律，从而预知群体行为。虽然在社会中每个人的行为看起来都是出于个人的自由意志，但人类作为一个整体，其行为其实是“内在影响（个人意愿和利益）和外加影响（对形式与环境的感知）的叠加”，会表现出固定的集体行为模式。所以，只要数据量足够，在“涉及人类长期行为时，对总体的行为方式相对而言还是能够有所预测的。”[18]再次，由于大数据需要对信息进行集中处理、挖掘和分析，因而必须建立有效的大数据分析平台，这就必然会打破部门间的信息壁垒，而且大数据分析所需的各种新的技术手段如信息挖掘、网络爬虫、分布式计算、机器学习等手段都极大地提高了工作效率。

大数据技术应用在政府管理实践中效果显著。如美国洛杉矶警方利用最新的警用Hadoop大数据分析系统把地点、时间和犯罪性质这三个数据要素结合起来预测犯罪的发生时间和地点，通过数据分析打击和预防犯罪。2013年到2014年，洛杉矶的犯罪率下降了20%。[19]IBM公司发明的交通事故处理系统极大地降低了交通事故发生率。该系统通过识别药物利用指数、地点、时间、天气情况以及其他相关因素来预测将发生的交通事故。通过这个系统，田纳西州公路巡逻队只需要在意外高发的时间和地点重点巡查即可减少交通事故，2014年，该州成为50年来交通事故率最低的一年。[20]

三、大数据技术助力城市综合执法

改革的优势与局限

（一）大数据技术在助力城市综合执法改革中的优势

⒈有助于提高执法部门决策和沟通的效率。目前，大多数城市往往围绕基础设施建设、信息广泛收集、业务系统建设等几个方面进行“智慧城市”建设，而城市综合治理的核心——科学决策尚未出台。这就需要通过大数据技术以“量化、客观和科学”为标准，围绕公共空间管理、市容管理、环境卫生管理、交通管理等可数据化管理的领域，对数据进行重新梳理和整合，为决策者提供一个全局的视角，辅助其作出决策。而随着城市综合执法改革“下移执法重心”，组织的扁平化已成为发展趋势，这就需要运用新的技术和手段解决沟通、协调和执行等问题。而且在城市综合执法过程中，个人通过各种应用如手机政务APP、网格化管理、GIS系统等接入大数据平台，可以在一定程度上较好地解决信息上传下达、政策命令和责任到人、个人任务执行监督和考核等问题，有利于提高沟通效率。

⒉有助于及时发现问题，提高执法效能。美国学者艾伯特·拉斯洛·巴拉巴西在《爆发》一书中认为：“在大数据时代，人类行为中有93%是可以预测的。”[21]社会计算的出现，可以对社会成员的行为逻辑、社会事件的发展态势作出判断、预测和模拟。[22]随着城市规模的不断扩大，公众需求日趋多元和复杂，城市治理面临的问题也会越来越多，如何以有限的人力、物力、财力满足公众最迫切的需求是关键。利用大数据技术，有助于厘清城市管理的重点，提高管理的精准度。通过社区网格化、GIS信息系统、警务预测平台，借助大数据平台和系统建立相应的模型和“镜像模拟”，可以有效地挖掘产生问题的深层次原因，从而避免问题的出现。

⒊有助于监督和约束随意执法行为。大数据技术既有助于监督和约束行政执法人员不当的执法行为，减少行政裁量的随意性，也有助于在执法实践中保障执法人员的权益，维护执法权威。利用各种技术手段如摄像头、监控视频、执法记录仪和GPS考勤系统等既可以即时了解每个辖区、每个执法人员的执法次数、执法时间、执法过程中的现场状态，杜绝不作为、乱作为现象，也可以作为数据留存，在发生执法纠纷时成为关键物证，保障执法人员的权益。

⒋有助于优化执法人员配置。随着大数据技术的广泛应用，如对城市中交通、环境、市政、时间、社区、商圈、区域范围以及历史记录等各种数据的获取和挖掘，分析地理位置信息、执法数量信息、执法力量分配、执法力度强弱和执法的热点区域，通过大数据平台建立相关的模型，能够得到执法人员的区域分配数据，有助于优化行政区域的人员配置。

（二）大数据技术在城市综合执法改革中的局限

⒈单纯的技术手段只能起辅助作用。目前，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。但大数据技术作为技术手段主要适用于公共空间秩序管理、市容环境卫生管理、交通管理等，特别适用于技术性强、信息化程度高、数据可量化领域的管理。目前，城市综合执法是执法者面对面地与公众进行的执法管理和服务，而执法行为和服务的好坏始终是执法者——“人”的因素起主要作用，因而城市综合执法效能的提高归根结底在于执法部门决策科学精准，建立有效的激励、考评、培训和监督等制度，培育为人民服务、廉洁高效和规范的执法人员，以回应公众的需求。而大数据在其中只能起到辅助和支持作用，因而不能盲目依赖大数据。

⒉技术应用和推广存在成本问题。作为一项新技术，大数据技术的应用和推广必然需要成本，但由于各地经济发展水平不一，大数据技术的应用也有门槛限制。首先，在物质成本方面，大数据技术是长时间内通过挖掘海量数据而得出的高价值信息。从信息的搜集到分析都需要花費大量物力，如信息来源、高性能硬件和分析程序等，这需要收集成本、存储成本、计算成本、终端及其他设备成本，等等。其次，在人力成本方面，大数据技术的使用和分析也需要专门的数据分析师即雇佣成本；同时，执法部门人员关于大数据技术的学习和使用也构成了培养成本。再次，在机会成本方面，在政府部门预算一定的情况下，把财力和精力花在对执法人员培训或激励考核等方面，可能会比应用大数据技术更有价值，对当下执法效能的提升可能更有效。

⒊个人隐私和信息安全存在问题。科技的发展始终是一把“双刃剑”，大数据技术汇聚海量数据，通过信息分析和挖掘可以极大地提高工作效率和决策的科学性，但随之而来也会产生许多问题。一方面，在城市管理中，政府部门需要通过大数据作出相关决策，但是“人们只知晓自己产生的信息的意义，不知晓大数据处理后的信息的意义，所以人们可以控制哪些信息被自己产生，但不能控制哪些信息被大数据解读出来。”[23]因此，通过数据分析，公众个人的隐私和信息很容易被获知，如若公权力运用不当，极易侵犯个人隐私。另一方面，在大数据时代，政府作为数据最大的拥有者，如果遭遇信息安全问题如黑客入侵、管理者不慎泄露等情况，都易使大量数据被泄露，从而造成严重的社会问题。

四、大数据技术促进城市综合执法

改革的路径

大数据将深刻地改变国家治理与社会治理的方式，国务院在《促进大数据发展行动纲要的通知》中（国发〔2015〕50号）指出：“深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。”[24]这就要求各级政府及其工作人员在思想上重视数据、尊重数据、“让数据发声”。在明晰大数据技术的优势与局限后，合理利用大数据技术的优势，不断促进城市综合执法改革。

（一）建立统一的大数据平台，提升执法部门决策和沟通效率

《城市执法改革意见》指出：“基于城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术。”因此，只有建立统一的大数据平台，才能使大数据技术及其分析有用武之地。大数据平台的构建需要在政府之间、各部门之间、政府与社会之间打通“信息孤岛”，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享。目前，广州、上海、成都、贵阳等地都相继成立了“大数据管理局”，制定大数据战略、规划和政策措施并予以执行；组织制定大数据收集、管理、开放、应用等标准规范，推动信息数据资源和基础设施建设的互联互通、资源共享。[25]整合大数据平台所应用的云计算、云共享、机器学习和数据挖掘等技术，首先，可以减少信息重复采集和人工整理分析的时间和费用，使综合执法部门获取、处理及分析数据的时间和费用大幅减少；其次，利用模型分析、数据计算、“镜像模拟”等手段，可以使决策从“经验、感性、个人趋向客观、理性”；再次，依托大数据平台如城管数字平台，可以减少部门间的沟通，通过GPS、GIS系统、终端控制等，组织结构可以大幅度扁平化，这不仅有利于帮助综合执法部门提高决策效能，也能够减少沟通成本。如中山市“在使用综合管理系统后，运营成本节省40%以上；各执法部门通过交互共享平台，实现了与多部门相关信息管理系统的数据共享和交换，提高了整体运作、协调效率。”[26]

（二）运用大数据技术预测并及时处理城市中出现的公共问题

及时发现和解决问题，变末端执法为源头治理，是综合执法提高效能的关键。通过数据分析，建立风险预判机制，可以找到城市执法的“痛点”，快速定位执法“穴位”，进而作出有效决策。苏州市通过对以往城市管理中总计59338件事件的梳理和分析，找出了排在前五位的公共问题，发现了公众的主要诉求集中于何处，从而以有限的力量取得了较好的治理效果。此外，还可以以问题为导向来制定应对策略，防患于未然。如咸阳市利用大数据对照历史记录，查看城市街道是否存在非法停车、乱倒垃圾、占道经营等违章行为，并自动向系统作出提示。对工地、KTV、酒吧等城市噪音较强的地方进行全天候监控，可以把现场的噪音数据与地点都上传至系统平台，管理单位可以及时作出应对与处理。这一做法使得咸阳市的“城市管理问题发现率提升到95%以上，结案率提升到90%以上，城市部件损坏现象大幅减少，基础设施维护成本大幅降低，城市管理总成本大幅下降。”[27]

（三）发挥大数据的作用，执法服务于民

亚里士多德曾说过：“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好”。城市综合执法的目的最终在于服务好城市居民，而在关切到城市居民生活的市容环境、公共空间方面，大数据可以发挥重要作用。一方面，综合执法部门可以通过爬虫、数据可视化或机器学习等手段搜集公众在微博、微信、社交网络中普遍反映的关于城市管理的难点和重点问题，也可以建立相关数据平台，让公众主动参与到执法过程当中。如柳州市相关部门开发的柳州1号APP“城管在线”“柳州城管”公众微信号及“投诉频道”“执法视频”等，运用大数据，打造了市民、商家、车主、摊贩及城管等共同参与的民生在线平台。通过这些平台，市民可以随时查看城管执法全过程，方便其了解城管部门工作的情况，而且这些平台能直接受理市民的投诉，主动回应市民的需求，进而促使市民支持城市综合执法行动。[28]另一方面，通过大数据平台对综合执法对象的各类数据进行分析，可以有针对性地开展管理和执法工作，降低执法阻力。如柳州市鱼峰区城管执法局通过对执法对象一系列数据的整合和分析，制定了有针对性的管理与服务措施，“对于占道经营投机行为严管重罚；对家庭困难的下岗职工且初次违章的给予从轻处罚并给予一定帮助，由相关部门为困难户在市场安排摊位正规经营，或者组织摊贩参加就业招聘会等，从源头上消减了违章行为。”[29]

（四）借助大数据技术监督和规范执法行为

为了约束执法行为，各地政府相继出台了许多执法流程图以及“权责清单”，并建立了“双随机”抽查制度以便进行监督。笔者认为，监督的关键在于执法的规则被执行，执法过程可回溯。大数据技术通过执法记录仪、GPS定位、移动计算、城市监控、GIS信息系统等手段能够记录执法全过程，通过过程全部数据化，形成执法过程全监督。如中山市利用“宏锐星通城市综合执法管理系统”，借助大数据技术手段，建立了一套能够对执法人员进行实时协同办公、监控调度、综合管理的系统。依靠此系统，可以看到每个执法人员的位置、运动速度，从而监控执法人员综合执法的路线及行为；通过整合综合执法管理系统平台，在特殊情况可与总部同步音视频指挥执法，避免执法失当；还可以解决执法人员的管理问题，实现对执法过程的信息、证据的一体化管理。[30]

（五）利用大数据技术优化人员配置与考核

目前，城市综合执法体制改革的要求是“合并执法队伍、执法力量下沉和减少协管数量”，因此，需要把有限的人力配置最优化。一方面，通过大数据分析以往执法案件和事项，可以明晰城市公共问题高发区域与事项类别，有目的、有意识地按行政区域、人流数量、时间和交通等要素合理安排执法人员，从而提高执法力量的针对性。另一方面，通过激励和考核，调动执法人員的积极性，如把综合执法的全过程可视化、数据化，从而记录工作人员的纪律、能力、执法、业绩等信息，可以方便大数据系统进行分析和测算；通过对执法人员的工作位置变化进行行为分析，可以预判执法人员所处状态（正常巡查、正在执法、超出执法区域、消极怠工等），从而较为科学、客观地量化执法人员的工作量，以方便考核、激励或处分。

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（责任编辑：高 静）