刘琳

伴随政府购买服务的文件频频出台，政府购买公共服务的改革进一步加速。

日前，财政部、中央编办共同发布《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（下称《改革意见》），提出到2020年底，事业单位政府购买服务改革工作全面推开，力图通过事业单位分类改革，提高事业单位公共服务的质量和效率。同期，财政部和民政部出台《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），扩大社会组织承接政府购买服务的规模和能力。

这是继2016年6月国务院成立政府购买服务改革工作领导小组后，政府购买服务改革又一引人注目的动作。“这些进展都说明，2017年将成为推进政府购买服务改革的重要一年。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家说。

政府购买加码社会组织

自十八届三中全会以来，政府购买公共服务就成为本届政府的改革重点，也成为“十三五”时期一项事关政府职能转变的改革任务。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，虽然我国2003年就开启了政府购买公共服务的进程，但由于公共服务体制创新滞后，在传统事业单位体制下，政府购买公共服务发展相当缓慢。财政部数据显示，2015年全国政府采购规模为21070.5亿元，同比增长21.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别达到12%和3.1%，其中服务类采购占全国政府采购规模的比重为15.9%。而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30%到40%，服务类采购占采购规模的50%以上。

“需要尽快打破事业机构在公共服务领域的行政垄断，推进公共资源配置的社会化、市场化。”迟福林说。

目前，事业单位分类改革还在进行之中，不同類型的事业单位购买、承接公共服务，也有混乱之处。一些事业单位往往近水楼台先得月，虽然并不具有最好的资质，却更容易拿到公共服务项目。

迟福林认为，除一些特殊领域外，大多数公共服务领域都应该引入竞争机制，实现事业机构与公益性社会组织之间能通过公平竞争获得政府公共服务的项目。在同样成本下，谁能够提供更多的公益性和更优质的服务，政府就应该向谁购买公共产品。

扩大社会组织在政府购买中的份额，正是2017年政府购买服务的一项改革重点。《指导意见》指出，要鼓励各级政府部门同等条件下优先向社会组织购买民生保障、社会治理、行业管理、公益慈善等领域的公共服务。政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排部分，向社会组织购买的比例原则上不低于30%。

迟福林还表示，部分事业单位可以有条件地转型为公益性社会组织。2015年发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》中就提出可以推动有条件的事业单位转为企业或社会组织。“社区服务、社会福利、慈善基金、科技文化等一系列领域，都迫切需要一批公益性、独立性、专业性的社会组织。”迟福林说，目前一些事业单位是有条件转型的，此举会带来多方面的改革红利。

推进事业单位向公益性社会组织转型，需要一系列改革及体制调整。迟福林建议，应尽快研究制定转型的改革方案和实施办法，以实现事业单位改革的新突破，同时推进行政体制改革、事业单位改革、社会治理体制改革以及政府购买服务改革的联动。

倒逼事业单位分类改革

倒逼事业单位分类改革，是政府购买服务改革的另一着眼点。

竹立家认为，从2011年便开始的事业单位分类改革在现实中面临不少困难，承担行政职能的事业单位、公益一类与公益二类事业单位，在现实中角色不清。比如，一些行政部门的分支机构或外延机构，在改革风头紧时“安守”体制内职能，风头过去便开始搞经营活动。而一些真正的经营类事业单位，却通过各种方式，试图继续获得财政拨款。

竹立家认为，事业单位作为政府购买服务中的一个重要角色，其分类改革与政府购买公共服务改革的进程，是相辅相成的。目前，虽然多数事业单位分类在文件上已经明确，但谁来购买服务、谁来提供服务在实际操作中也有混乱之处，对事业单位分类改革和政府购买服务改革都是掣肘。

“下一步，从加速两项改革进程的角度，就要明确政府购买是谁来买、向谁买、怎么买这些问题。”中国财政科学研究院研究员孙洁表示《改革意见》与《指导意见》正是解决这些问题。

《改革意见》指出，政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。完全或主要承担行政职能的事业单位，可以作为政府购买服务的购买主体。

公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。公益二类事业单位和生产经营类事业单位，可以作为政府购买服务的承接主体。尚未分类的事业单位，待明确分类后按上述定位实施改革。

“改革意见把购买主体和承接主体作了厘清，将公益一类和公益二类事业单位的角色定位给了一个清楚的说法。这也减少了事业单位分类改革中各种打擦边球或钻空子的可能。”孙洁说。

与“谁来买、向谁买”紧密相关的一个问题，就是“怎么买”。由于事业单位改革还不彻底，在现实中有些所谓的购买，其实就是简单将过去的财政拨款改为直接委托购买，换汤不换药。还有的部门借政府购买服务的名义，扩大事业单位支出。为此，《改革意见》提出，积极推进采用竞争择优方式向事业单位购买服务，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项。