邓曼丽+阮滔+王芳+马勤

摘 要 在中央广播电视大学向开放大学转型的过程中，系统电大面临着诸多的办学困境，如何在现有体制下与时俱进，满足信息化时代人们的多元学习需求，培养能掌握现代教育技术的管理团队与师资队伍，建设适应新型教育服务模式的管理体制，提出了建设和发展措施，从而发挥电大多层次、多功能、多类型办学的能力，积极应对开放大学建立所带来的机遇和挑战。

关键词 系统电大 机关电大 困境 措施

中图分类号：G728 文献标识码：A

电大即中央广播电视大学以及地方各级广播电视大学，简称“电大”，是教育部直属，于1978年批准创办。电大的学历是国家承认的国民教育学历，毕业证书由中央广播电视大学和省级广播电大统一发放，由教育部统一电子注册。2012年，中央广播电视大学（The central radio and TV university）正式改名为国家开放大学（The Open University of China），原中央广播电视大学名称暂时保留。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要“办好开放大学”。在广播电视大学基础上建设国家开放大学，是以现代信息技术为支撑，面向全体社会成员，学历教育与非学历教育并举，实施远程开放教育的新型高等学校。这将是满足人民群众多样化学习需求、促进教育公平、克服应试教育弊端和落实素质教育的重要途径；是构建终身教育体系、形成学习型社会的重要支撑；是教育服务国家发展、提高全民族素质的重要措施。系统电大在广播电大向开放大学转型过程中，机遇与挑战并存。

1系统电大与电大系统的含义和关系

1.1系统电大的概念

系统电大是在教学业务上接受中央广播电视大学和省级广播电视大学的管理，在组织上接受所属行政事业单位的管理。目前全国电大系统内存有多个系统电大，如四川的省级机关电大、成都铁路局电大、建设厅电大，广东的海关电大、内蒙古大雁矿区电大、河南的中原油田电大等，他们的人财物权都是由所属的行政单位，如机关工委、铁路系统、海关、钢铁集团、工商行政局、矿业集团、水利水电局等管辖。

1.2系统电大与电大系统的关系

电大系统是指在中央广播电视大学指导下地方各级广播电视大学的总称。系统电大属于电大系统，但又不是一般的电大系统，两者具有相同点和不同点。

1.2.1系统电大与电大系统的相同点

（1）业务上是在中央电大的领导下，具体归所属省级电大管理，向上级电大缴纳管理费，接受上级电大督查。

（2）具有独立编制的法人资格。

1.2.2系统电大与电大系统的不同点

（1）行政上电大系统归当地教育部门主管，系统电大归所属行政单位管理。

（2）属性上电大系统是事业单位编制，系统电大是党政机关企业的下属事业单位，或单位的一个部门。

2系统电大存在的主要困境

系统电大对外是一个独立办学实体，对内却是主管单位下的一个办学单位或部门，既要受上级电大的业务管理，也要受所属行政单位的直接管理。一方面能获得资源和支持，有利于电大事业的持续发展，但另一方面也会受到困惑和阻碍，不利于电大事业的蓬勃发展。开放大学的办学理念是“开放、责任、质量、多样性、国际化”。但在具体管理工作中，系统电大面临种种制度化冲突：封闭性和开放性的矛盾；机关化管理和市场化运作的矛盾；规模增长和质量监控的矛盾；单一性和多样性的矛盾，地域观念和国际化的矛盾等。主要在于：

2.1学生结构复杂化带来管理的难度

系统电大成立初期是以提高本系统或本行业职工文化素质，解决其学历提升的需求为主要目标，学生来源主要是机关事业单位的干部职工，身份构成较为单一。随着经济社会的发展，机关事业单位的干部职工素质不断提高，新入职人员逢进必考，至少都是本科及以上，因此文凭需求趋于饱和，招生也从系统、行业内过渡到面向社会，学生身份从单一化过渡到多元化。据统计，系统电大从1984-1994年，干部学生从90%降到50%；1995-2000年，下降到10%；2000年至今，干部学生基本是凤毛麟角，目前最多占5%。相对于全日制高等教育，电大主要是培养实用型、应用型人才的补偿性平民教育，对象是未完成学业或学业不达标的城市务工者，结构复杂，水平参差不齐，需求及个性多样化，价值观具有多元复杂性，相对于未成年人而言，他们社会经验丰富，在善于解决问题的同时，也容易把社会的不良风气带进校园，从而加大管理难度。其次，电大一样具有全日制学校的功能，在教学计划、教材征订、面授教学、网络教学、平时作业、期末考试、免修免考、社会实践、毕业论文、学位授予、科研课题、奖助学金、技能竞赛、思政教育、优秀学员评选等，一样要接受上级电大和教育部的检查与评估。在管理上，既有源于传统的管理方式，也有信息技术的现代化管理模式，有些甚至需要在多达数十个管理平台或系统中操作。随着国家开放大学在全国各省的相继成立，强调“开放、责任、质量、多样化、国际化”的办学理念，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，推进现代科技与教育的深度融合，搭建终身学习“立交桥”，势必使电大管理模式、运行机制更加精细化、严格化、多样化、程序化、复杂化。

2.2招生地域的限制阻碍了生源的拓展

按照招生属地原则，系统电大招生地域有别与省级电大及市州电大，主要是在系统内和所在地招生，随着社会发展，招生对象更多地面向当地社会，但有些地方优惠政策却无法享受。因而，不论是学历教育还是非学历教育，系统电大既没有其他地市州电大能享受到的政府专项拨款经费，也缺乏行业培训、干部培訓、社区教育等项目的专项指定经费。如社区教育是推动社区居民开展终身学习，构建学习型社区的重要举措，地方财政与民政部门会拨给举办社区教育的电大专项补助经费。系统电大没有所覆盖的社区，没有权利申请该项目，在财力物力上得不到当地政府的支持，也就没有补助一说，在一定程度上造成非学历教育尤其是社区教育难以破局，难以实现国家开放大学大力开展各类职业技能培训、社区教育、公民素质教育，推进学习型行业、学习型企业和学习型城市建设这一目标。

2.3市场的无序竞争亟需规范成人教育环境

成都地区大专本科院校众多，自考、成考、网院形式多样，竞争激烈。除个别是公办学校的成人教育外，绝大多数办学机构皆为挂靠的社会力量办学，民办学校良莠不齐，无法理性把握教学质量与生源规模的关系。在追求经济利益的同时，不愿加大人力财力物力的投入，甚至是降低教学考核的标准以赢得学费的收入。学生需求大多急功近利，希望吹糠见米，轻松取文凭，部分办学机构职业操守丧失，沦为商业机构，高价买卖生源，给钱不考试拿文凭。整个成人教育市场陷入无序竞争，成人教育环境亟需规范，对于依法办学、依规治校的系统電大形成极大的冲击。

2.4激励机制的缺乏不利于调动职工积极性

系统电大在业务上早已进入市场，与自考、小自考、函授、成考、奥鹏网络院校等公办、民办学校进行激烈竞争，在业务上接受上级电大指导、考核和评估，在行政上接受主管单位的管理。一边是市场竞争，一边是计划管理，两者的冲突不可避免。系统电大作为行政单位的一部分，必然是接受主管单位的统一管理。系统电大没有人财物权，无法发挥激励机制的作用：往上看，上级电大部署的各项任务涉及经费开支的项目，如招生宣传、市场拓展、学生各类比赛活动、选优评优工作等由于管理机制的原因无法有效实施，师生的积极性无法调动，下达的工作目标无法完成；往下看，无法对合作办学单位进行有效激励与监管，若对合作办学单位存在的各种问题只惩不奖，势必使之另寻合作对象，系统建设难以健康、持续发展；往旁看，各类身份人员混岗，编制身份一旦确立难以逾越，造成同岗不同身份，考核、福利、成长不尽相同，职工积极性无法调动，队伍建设受到影响，给管理带来极大难题，电大事业无法“长足常新”。

2.5员工培训不足，专业化职业发展道路不畅

国外的开放大学已经很成熟，其能力得到高度认可，可以授予研究生和博士学位，而国内的开放大学才刚刚起步，处于电大向开放大学过渡的转型期中，教学模式、教学团队运行模式、管理机制等多方面都值得研究及探索。在机遇面前，系统电大科研成果却寥寥无几，原因是系统电大的教师，是管理事务岗位上的管理型教师，过多精力专注于庞大繁杂的管理，没有时间精力搞科研。其次是缺少交流学习的渠道。上级电大学科建设注重国内外学术交流与合作，通过多层次、多渠道、多形式的合作与交流，使一批优秀的学术骨干及时了解学科领域的国际学术前沿，提高学术水平。系统电大教职员工的学习，主要通过QQ群、双向视频会议等，这种学习侧重于讲改革、谈要求、打总结，极少涉及专业学科、操作技能及管理方式。

3在现有体制下，系统电大建设和发展的措施

开放大学是在电大基础上组建的一所新型巨型大学，是要解决中国成人教育、继续教育体制机制的问题，是要解决全民学习、终身学习背景下，如何给广大群众更加灵活方便、形式多样的学习方式、学习资源、学习机会和服务的问题，积极满足国家、社会发展的需要。系统电大必须通过自身等诸多因素的共同努力，才能顺应高等教育发展趋势的战略举措，承担起时代赋予的任务。

3.1健全的机构设置和合理的激励机制是推动各项工作的重要保证

健全内部机构的设置，本着有利于精简机构，提高效率的思路，将学校有共同职能的部门进行归并，实行全校统筹，分类管理，最大限度地实现资源共享，站在更高的平台、用更宽的视角推动事业的发展。同时积极争取上级部门的支持，建立健全科学合理的管理办法和激励机制，用制度管人、管事。通过完善的绩效机制激发激励功能、监督功能，促使人力在业绩和行为的最大优化，提高工作效率。根据工作需要合理调配职工，避免人浮于事，忙闲不均，体现多劳多得的分配原则，不仅能充分调动职工的工作积极性，而且还极大地锻炼队伍。

3.2有力的政策支持，是拓展办学渠道的重要举措

以电大为基础，整合相关资源，把国家开放大学建设成为我国高等教育体系中一所新型大学；世界开放大学体系中富有中国特色的开放大学；我国学习型社会的重要支柱已成为政府高层和业内人士的基本共识。参加试点的上海、北京、宁波等电大已经先行一步，形成了以电大为基础，整合业余大学、社区学院、行业企业教育组织等现有的社会办学机构，融合远程教育资源，聚合吸纳普通高校的优质教育资源，各级各类成人教育与培训的资源，建立起覆盖本地区的扁平化终身教育体系。毫无疑问，上述三市开放大学的资源整合依赖于地方政府的强烈主张和大力支持。尤其是宁波电大非学历教育的层次、规模和效益在全国电大系统独树一帜。宁波社区大学依托宁波电大成立，利用自身的办学优势整合社区教育资源，进一步完善组织网络，强化系统建设。经过四年的运作和实践，社区大学在加快宁波社区教育发展，创建学习型社会，构建终身教育体系中，发挥了积极的作用。学历教育和非学历教育并举，这才是宁波电大的真正亮点。系统电大应顺应这个变革，并按照国家开放大学的目标和要求，稳步发展学历继续教育，大力开展各类职业技能培训、社区教育、公民素质教育，积极推进学习型行业、学习型企业和学习型城市建设。

3.3灵活的办学机制，是获得发展空间的活力来源

国家开放大学、省级开放大学和地方开放大学等称谓，体现的只是办学的层次性并非行政的从属性，各级开放大学都是实质意义的独立法人，彼此之间关系平等，所有的办学项目和任务都应以平等协商为纽带，通过协作的方式来完成而不是行政化的上指下派。地方电大应既保留电大系统办学，同时又应另辟蹊径办学，实现多种办学机制。开放大学建设的本质意义并不局限于一所大学的概念，而是旨在构建全民学习。系统电大应适时组建开放教育学院，并按照国家开放大学的目标和要求，稳步发展学历和非学历继续教育，创新合作办学模式，大力开展职业技能培训、社区教育、公民素质教育等各类教育，实现人才培养、科学研究、区域服务、文化引领的办学职能有机结合。实现将人本精神、人文关怀与社会属性、社会责任的有机统一，积极推进学习型行业和学习型城市建设， 为全民学习、终身学习提供支持服务，努力建成老百姓身边的大学，老百姓手机里的大学，为四川经济建设和社会发展作出更大贡献。

3.4良好的品牌与声誉，是电大持续发展的根本

国家开放大学专业多、资源多，但也面临新的否定因素——文凭的社会认可度在滑坡、学生就业行业和职业可选度极低、教材越更新越厚重、教学媒体庞大繁杂但不实用等问题。解决这些问题应该从至上而下的改革入手，在规范成人教育市场，突出依法办学、依规治校的总体要求，将成人教育纳入良性发展的轨道，真正担负起构建学习型社会的历史责任。就国家开放大学而言，加强自身内涵建设，在师资队伍、信息化、科学研究、国际化发展等方面下功夫，才能得以根治。同时，学校一要加强对学生的社会主义核心价值观教育，适当增加德育课程或活动，培养树立正确的人生观、世界观、价值观。二要建设具有专业特色的精品课程，结合实际的实用课程、吸引眼球的趣味课程、通俗易懂的大众课程。三要聘请专家、学者、教学名师及其具有丰富经验和较高理论素养的行业专家，使课程符合学习消费者的需求，让学生真切感受到电大独特的校园文化魅力，提高学生和教职员工自身的荣誉感、自豪感、使命感和责任感，增强社会对电大办学的认同感。

3.5完善的配套服务，是建立一流大学的长远规划

电大为学生提供了优秀的教师、丰富的教学资源、多样的学习方式、功能强大的学习平台等，却忽视了资源的有效性、可用性，面对饕餮盛宴，学生却消化不良。电大应从学生的实际出发，着眼于学生，完善学习配套服务，强化国家开放大学学习平台的教学引导，使资源建设和实践操作实现信息化、网络化、国际化、便捷化和优质化。重视建立稳定的实训基地，真正提高学员的综合素质。除学业外，还应满足学员的各种诉求，如申请建立党组织和群团组织、推荐就业单位、实习单位、考取行业资格证、申请贷助学金、不同大学间学分互换等，开放大学只有真正享有一般高校所具备的自主办学权力，享有同等的办学待遇、发展机会和话语权，才能有望成为“世界一流的开放大学”。