邢广梅

美国国务院法律顾问办公室、美国国际法协会和乔治·华盛顿大学法学院于本月22日举办研讨会，讨论南中国海涉及的国际法问题。

期间，美国国务院法律顾问论及如下观点：1.美国政府在南中国海领土和海洋划界问题上不设立场，但在海洋权益问题上坚持认为，任何声索都应遵守1982年《联合国海洋法公约》（以下称《公约》），“中国一直没有以符合《公约》的方式主张海洋权益，其历史性权利主张没有法律依据；2.美国在南中国海的国家利益体现在维护和平与稳定、保证合法商业活动的畅通，以及确保航行自由等国际法权益得到尊重；3.中国对南海诸岛以四个群岛为单元主张海洋权益不符合《公约》规定；4.根据《公约》规定，外国军舰在他国领海无害通过时不需事先通知或经沿岸国批准。笔者认为，这些观点具有很大的迷惑性，需加以辨析与澄清。

首先，就中美双方的法律身份而言，中国是《公约》缔约国，美国不是。美国目前只根据1983年里根总统的一份政策声明，接受《公约》中美国所认可的习惯法的约束。以这样一种弱效力身份来充当地区法律秩序的“维护者”，难以服众。况且，在南海问题上，美国既是球员，更要充当裁判，公平正义无法保证。

其次，美国将领土、海洋划界与海洋权益划分开来，说自己对前者不持立场，貌似公允，但二者从来就不是割裂的。有了领土才有海洋权益，对海洋权益的否定就是对派生它的领土主权的否定。

再次，中国南海权益主张并非只有一个历史性权利，更有《公约》做标准。中国政府在2016年7月12日声明中提到四项南海权益内容，其中，第2、3项涉及的中国南海诸岛拥有内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架，都出自《公约》的相关制度，第4项列出的历史性权利则是对前三项的补充。对各方权益主张发生重叠的海域需要当事国通过谈判协商解决，在谈判之前，第三方无权否定当事方的权利主张及依据。

第四，《公约》没有明确规定外国军舰可以不经沿岸国批准无害通过其领海。对于《公约》的模糊规定，仁者见仁，不能因为你美国强大，就可以把意志强加给世界。在这个世界上，除了中国以外，还有40余个国家对外国军舰无害通过其领海附加了条件。类似的问题还有中国对南海诸岛海洋权益的整体性主张，《公约》没有明确规定，但与中国采取同样做法的有法国、印度、挪威等国家。

第五，美国的南海“航行自由”不是国际法框架下的航行自由，后者保障的是贸易通行权，从未受到过阻挠。前者则是现有法律体系无法解决的问题，如外国军舰无害通过权、专属经济区军事利用以及在领土争端区自由通行等问题。其维护的是美国霸权，而非地区和平与法律秩序。

综上，美国国务院的法律顾问们忽视东亚的历史脉络及争端的复杂性，忽视各国对《公约》理解的分歧，忽视南海周边各国致力推进和平解决争端的近况，更忽视自身是球员却硬充裁判员的立场。以此结论向美国现政府建言或指导美军南海行动，将导致南海局势再度紧张，严重者引发中美军事冲突。这是否符合美国利益，是这些法律顾问们必须谨慎考虑的问题。▲

（作者是海军军事学术研究所法律研究室主任）