楚风华

(华北科技学院 人文社会科学学院,北京 东燕郊 101601)

安全监管信息公开问题的法理考察
——以危险化学品重大危险源信息公开为例

楚风华

(华北科技学院 人文社会科学学院,北京 东燕郊 101601)

安全生产监管信息公开是对公共信息资源配置的一种行政行为。政府信息公开是民主政治进步的表现。世界各国的普遍做法是公开为原则，不公开为例外。在我国受传统行政方式及思想的影响，个别行政主体在信息公开过程中往往存在着以不公开为原则、以公开为例外的现象；在公开还是不公开信息的利益博弈中，公共利益成为关键的平衡器。从安全监管信息公开的法律位阶、与公民知情权的关系以及自由裁量权的角度分析，那些公开的信息，其背后的公共利益往往与知情权、民主政治、公众参与等价值相关；而不公开的信息，其背后的公共利益则更多考虑公共安全与社会利益。利益主体的多元性和公共利益的两面性的存在，加大了安监部门政府信息公开中利益衡量的复杂程度。安监部门决定某一信息是否公开，不仅需要合理使用自由裁量权，还需要在合法与合理中体现出政府部门执政为民的理念，以及执法的智慧与自信。

政府信息公开；安全监管；保密界限；化学危险品；重大危险源；知情权

0 引言

某省一高校教师，为了科研需要，向该省安全监督管理局(下称安监部门)提出申请，要求公开危险化学品重大危险源相关信息，用途是学术课题研究。该公民要求信息公开的理由是，国家安全生产监督管理总局(下称安监总局)颁布的《安全生产监管监察部门信息公开办法》(下称《办法》)第十一条规定：除本办法第十条规定应当主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关信息。

该省安监部门在审查该公民申请时，认为安监总局颁布的《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》没有明确是否可以对重大危险源信息进行公开；同时《办法》第十二条第一款第一项规定，涉及国家秘密以及危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息不予公开。考虑到该公民申请公开的信息涉及重大危险源的位置、安全距离、安全评估报告等重大信息，该省安监部门认为这些信息一旦公开，重大危险源的位置会对公共安全、经济安全和社会稳定有重大影响，可能会引起社会的恐慌与不稳定，最终决定不予公开。

由于法律规定的模糊性，加之不同主体对法律条文的理解不同，往往导致行政主体无所适从；同时有关部门在信息公开与否的问题上自由裁量权过大，进而引起执法混乱或执法的标准不统一。本文基于对该案例的思考，旨在厘清安监部门在信息公开方面的法律事务问题。

1 从安监部门信息公开的法律位阶看问题

法的效力是法的基本属性，从某种意义上讲是法的生命，其中法的效力层次是法的效力的重要方面，而法的效力层次又取决于其制定机关在国家机关体系中的地位，通常情况下是制定机关的地位越高，其所制定的规范性文件的效力也很高[1]。法律的目的与国家政治形态具有一致性，在民主国家，法律是由国家机构制定的、具有强制效力的普适性规范，其目的是为了多数人的利益服务。一国的法律体系必须是统一完整的，不同层次的法律规范应形成一个清楚和谐的等级秩序。全国人民代表大会在国家机构中具有最高的合法性，故其制定的法律规范具有最高的效力[2]。《立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。

高校教师为科研需要，申请危险化学品重大危险源相关信息的法律依据是《政府信息公开条例》(下称《条例》)和《办法》第十一条。《条例》第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”安监部门决定不予公开的理由是《办法》第十二条第一款第一项的规定，“涉及国家秘密以及危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息不予公开”。

安监部门决定一项信息是否公开的法律依据包括《条例》和《办法》。《条例》由国务院制定，属于行政法规，《办法》由安监总局制定，属于部门规章。因此《条例》是上位法，《办法》是下位法。根据“上位法优先于下位法”的法律适用原则，安监部门在决定一项政府信息是否公开时，优先适用《条例》的规定。当然上位法优先于下位法适用也存在例外，即存在下位法优先适用的情形，具体包括两个方面：一是变通规定的“下位法”的优先适用；二是实施性规定的“下位法”优先适用[3]。但是，《办法》第十二条第一款第一项的规定不属于变通规定，也不属于实施性规定。所以《办法》第十二条第一款第一项的规定不能优先于《条例》而适用，应以《条例》作为是否公开的依据。

另外，《办法》也存在减损公民合法权益的合法性问题。《立法法》第八十条第二款规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”《条例》第二章明确了信息公开的范围，包括主动公开和申请公开两个方面，第十四条第四款仅仅排除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息的公开。《办法》第十二条第一款第一项在国家秘密的基础上，增加了国家安全、经济安全和社会稳定的限制。这明显使得公民的知情权范围大大缩小。由此看来，该省安监部门以《办法》规定拒绝公民的信息公开的答复是欠妥的。

2 从安监部门信息公开与公民知情权的关系看问题

政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，及时、准确地公开发布。安监总局是国务院的直属机构，承载着政府信息公开的义务。政府信息公开制度的核心思想，就是政府承认并尊重公民的信息知情权，并通过确立和实行有关措施来保障公民的合法权益。可见,知情权是政府信息公开制度的理论基础[4]。

知情权是现代社会公民的基本权利之一，也是公民实现其他权利的前提和基础[5]。知情权(right toknow)又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利，后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利[6]。

在经济全球化和信息化的时代，瞬息万变的信息已成为社会经济发展的决定性因素，其中，政府信息涵盖全社会信息的80%。“以公开为原则，限制为例外”已成为当下世界范围内政府信息公开立法的基本原则。在这一基本原则之下，知情权可以具体表述为：公民有权知道政府持有、保存的，与其权利行使有关的一切信息，除非法律有例外的规定*《政府信息公开条例》虽然没有直接使用“知情权”的概念，但是2008年该条例颁布，时任国务院法制办公室副主任张穹答记者问时指出：“全面贯彻实施该条例，有利于保证公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，实现人民群众对政府工作的知情权，参与权和监督权。”。《条例》第十四条第四款规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”该款设置了政府信息公开的两项制度，一是列举国家秘密、商业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项的制度，二是赋予行政机关公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的权力。该规定将公共利益与例外事项关联起来，分别置于公开和不公开的两端。例外事项是基础，公共利益是信息公开的决定性因素，二者共同厘清信息公开的范围，以此来界定公民知情权行使的界限。全面、明确的例外事项和可度量的公共利益是进行比较和衡量的前提。应该说，例外事项越清晰，促进公开的公共利益越明确，信息公开的范围和边界越好把握。

随着民主和法治化社会在全球的不断确立，政府信息公开制度逐渐成为当代各国普遍推行的制度。许多国家纷纷通过立法以实施、开展政府信息公开的制度，在推动全球信息社会建设的同时，以增强行政管理过程的透明度和为公众服务的意识[7]。

瑞典是世界上第一个建立政府信息公开法律制度的国家。瑞典在信息公开工作程序上，通过《出版自由法》明确规定，任何人经申请都有权获得依法应当公开的官方文件，且该官方文件的查阅是免费的；公共机关在审查和批准查阅官方文件的申请时，不得对申请人的身份及动机进行调查，除非这种调查是必须的。在公开范围上，瑞典为了明确规定对于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，该法详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件的范围，并明确规定除此之外公众都有权利要求查阅[8]。

除瑞典以外，美国是世界上政府信息公开制度最为发达的国家。王名扬教授在其《美国行政法》一书中，也多次提到“阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事都是在阴暗角落里干出来的[9]。”美国的政府信息公开主要由《信息自由法》通过列举、概括出应当公开的信息：一类是行政机关应当主动公开的信息，这包括行政机关及时地在《联邦政府公报》上公布的信息和行政机关保证公众可以查阅、复制的文件；另一类是依公众申请公开的信息，只要申请符合已公布的关于时间、地点和应遵循程序的有关规定，就应当根据申请立即向申请人提供所需档案材料。该《信息自由法》还规定，对于《联邦登记》和政府出版物上找不到的政府信息，个人和团体应当以书面形式提出查询申请，政府应在10日以内作出决定。对于拒绝提供信息的决定，当事人可以提出复议，政府机构收到复议申请后要在20日以内作出答复。如果行政机构仍然拒绝提供信息，申请人可以向联邦地区法院提起诉讼。其次，美国对知情权设定了较完善的救济机制。美国《信息自由法》赋予了申请人在申请被行政机关拒绝时，有权通过“行政救济程序”与“司法救济程序”两个途径获得救济的权利。美国司法部长克拉克在《信息自由法》即将实施时，所做的一份声明的序言中指出：“如果一个政府真正的是民有民治民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎么受管理，我们怎么能够管理自己呢？在当代信息时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”[10]而美国行政法学者戴维斯教授认为：“公开是专横独断的自然敌人，也是对抗不公正的自然盟友。”[11]上述表述都使用非常简单、朴素的语言表达了人们对公开的需要。公开无疑能使人们获得正义感的满足，暗箱操作则让人们明显感觉到不公正。除了上述国家外，英国现行的信息公开制度是以美国《信息自由法》为蓝本建立的，其规定了信息是任何人和法人都有权利要求公共机构进行信息公开。同时伴有一个完善的管理和救济体制，重视引导和发挥个人参与信息公开的积极性。

可以看出，生活在政府信息公开化程度高的国家的公民，绝对享有广泛的获取政府信息公开的权利。法律明确规定哪些信息是不可公开的，公民可以明确知道自身可获得哪些可公开信息。同时，监管力度和救济体系的建立与完善，使其公民可以跟政府部门在某些水平面上是站在同一起跑线的，公民可提出相关理由申请，或者是向法院提起诉讼来获取到不被受理申请的理由，政府部门没有模糊界限来掩盖不想公开的信息，除了规定不可公开的信息外，其余信息只要公民申请理由得当，政府基本上就要公开，以便于公民查询。

因此，基于上述理论与发达国家的实践，并根据《条例》第十四条所规定的政府信息公开的除外事项，前述该省安监部门依据《办法》不予公开的做法是不妥的，有违法律的规定。《办法》对该公民申请公开的信息里有重大危险源的位置、安全距离、安全评估报告等重大信息并未做出明确解释与说明。因为这一说法太过抽象，该省安监部门认为这些信息一旦公开，重大危险源的位置会对对公共安全、经济安全和社会稳定有重大影响才不予公开，这实际上更加侵犯了公众的知情权，因此不予公开的理由并不能成立。

3 从安监部门信息公开的自由裁量权看问题

自由裁量权是指行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力，其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程[12]。相对于羁束行政行为，行政机关行使自由裁量行为，对于“是否”作成特定法律效果，或者选择采取“何种”法律效果，享有一定程度的法律效果[13]。法律规定的模糊性、不确定法律概念的存在以及行政行为目的性的实现等因素，使得自由裁量行为在行政权力行使过程中广泛存在。政府信息公开作为行政行为的重要组成部分，自由裁量权的行使也是必然的。

随着《条例》的颁布，各地各级政府都逐渐在建立完善政府信息公开的制度，也在积极构建独立的政府信息公开部门。但是，由于政府信息公开的政策性较强，部分行政机关在具体落实政府信息公开的工作时候，往往导致形式主义盛行，不能准确地把握政府信息公开制度的精髓，很难做到权为民所用、利为民所谋[14]。甚至有些行政机关把政府信息公开当成是对行政相对人的恩赐而不是服务，将手中的自由裁量权不断扩大，甚至极少数行政机关奉行“民可使由知，不可使知之”的愚民思想，将涉及群众切身利益的政府信息关在政府的大门内。

安监部门如何在信息公开方面谨慎行事自由裁量权，关涉安全监管的有效性与合法性的衡量与判断。笔者认为要正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准：第一，自由裁量权的行使，要公正、善意、合乎情理；第二，自由裁量权的行使，要仅为正当目的；第三，自由裁量权的行使，要合乎法的目的。其中，自由裁量权的行使最重要的是要合乎行政比例原则的要求。安监部门在实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益；如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。比例原则着眼于法益的均衡，以维护和发展公民权为最终归宿，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。其核心在于通过目的与手段间的衡量，兼顾国家、社会及公共利益，同时又不妨害第三人的权利，确保基本人权的实现。比例原则在理念上源于对正义的需求。它在价值取向上与时代发展的大趋势是一致的，也符合中国建设社会主义法治国家的战略目标。对于危险化学品的重大危险源的相关信息是否公开的结果来看，公开作为学术研究依据，其中部分资料可能会对社会产生一定影响；但是不予公开的话，是对公民知情权的一种剥夺，将会是一种行政暴力。因此从比例原则的要求出发，对以科研为目的对危险化学品的重大危险源的信息公开申请应予公开，是一种较为合法、合理的安排。

4 结语

综上所述,安监部门在信息公开过程中，要从信息公开的法律位阶、信息公开与公民知情权的关系、信息公开自由裁量权的角度看待某高校教授提出的问题。安监部门应充尊重和保护公民知情权，在合法行政的基础上，坚持合理行政。安监部门选择管理方式时，不要只考虑自己是否方便，是否会承担责任，最主要的是是否有利于相对人；相对人的权益是否会因这种管理方式受到损害。安监部门应该在执政过程中，始终秉持位为民正、权为民用、利为民谋、情为民系的执政理念，否则效果将适得其反。

[1] 朱力宇，叶传星.立法学(第四版)[M].北京：中国人民大学出版社，2015：144.

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[14] 尹枫晚.政府信息公开问题研究[D]. 沈阳：东北大学，2013：8.

The legal analysis on the issue of safety supervision information disclosure——taking the disclosure of the significant chemicai hazard information as an example

CHU Feng-hua

(SchoolofHunmanitiesandSocialSciences，NorthChinaInstituteofScienceandTechnology,Yanjiao，101601,China)

The information disclosure of the production safety supervision is a kind of administrative behavior of public information resource configuration. Government information disclosure is a form of democratic political progress. It is a common practice for countries all over the world to open as a principle and close as an exception. In our country, Under the influence of traditional administrative methods and ideas, the individual administrative subject are often closed as a principle and open as an exception in the process of information disclosure. In the interests of the public or non-public information game, the public interest has become a key balancer. From the safety supervision information disclosure legal status, the relation of the citizens' right to know and discretion of perspective, the public interests behind of the public information, are often associated with the right to know, democracy, public participation and other related values; while the opposite pays more attention to public safety and social interests. The diversity of stakeholders and dual characters of public interests, increase the complexity for the safety departments when they weight the advantages and disadvantages of disclosing the government information. To determine whether a particular information is in public, safety department not only need to reasonable use discretion, but also need to be in the legal and reasonable manifests the government departments to the idea of governing for the people, and the wisdom and confidence of law enforcement.

Government information disclosure；Safety supervision；Secrecy limit；Hazardous chemicals；Major hazard；Right to know

2016-12-15

中央高校基本科研业务费资助(3142014015)

楚风华(1963-)女，甘肃武威人，华北科技学院人文学院教授，研究方向：宪法行政法。E-mail:chufenghua@163.com

TQ86.52

A

1672-7169(2017)01-0082-05