王堃

[摘要]建立完善的社会保险费征缴制度是推动社会保障制度改革顺利进行的重要途径，我国社会保障制度改革迫在眉睫，特别是征管环节作为经办管理链条的起点，如何建立规范统一的征管服务体系，是值得我们思考的重要课题。本文梳理了国外学者的三类征收主体、三种征收模式和五种核心要素理论观点，分析了国内学者从制度和征收主体视角对我国社会保险费征管制度、征管主体等问题的研究状况。在此基础上，从借鉴的角度提出了我国应明确征缴主体和模式、明确征缴政策和流程、提高立法层次等三方面的建议。

[关键词]社会保险费；征缴制度；社会保障制度

在我国，虽经二十多年的发展，社会保险费征收主体和征管流程仍未实现统一化和规范化，各地或由当地社保部门、或由税务部门征收的征管格局仍然普遍存在，征管权责尚未统一和明确，征收流程不尽规范。征收范围不够到位。征管体制的最终确立。把好社会保险费特别是基本养老保险费的收入关。是实现十八大确立的新型社会保障制度的基本步骤和基础要件，也是实现依法行政、依法治国的重要内容。本文根据相关资料，归纳整理国内外学者对社会保险费征缴制度的研究状况和基本观点，并在此基础上提出完善我国社会保险费征缴制度的政策建议。

一、国外研究社会保险费征缴制度的观点综述

对于社会保险费征缴制度。西方国家不仅一直致力于从立法上对其加以规范，如英国1601年颁布的《济贫法》、德国1883年颁布的《疾病保险法》和美国1935年颁布的《社会保障法》，而且还从各自的国情出发，建立完善了相应的监管组织机构系统，如法国设立的保险监督委员会、英国设立的社会保障部、美国的社会保险基金委员会等。对社会保障基金运作进行管理。与此同时，学者及相关部门对社会保障基金征缴、社会保障基金投资运作的研究也在不断深化。

1.征缴主体“三足鼎立”

Ross认为，西方国家的社会保障制度已建立一个多世纪，社会保障供款征缴体制随着社会保障制度的演进发展日益成熟。总体看。目前西方国家征缴主体呈现“三足鼎立”的局面：一是由社保部门征收：二是由税务部门征收：三是由基金管理公司或其他独立自治机构征收。不同征缴主体并存的情形并不是一开始就有的，而是经历了一段扬弃发展的历史过程，从社会保障制度建立到20世纪30年代。大部分国家因实行现收现付制，一直选择沿用了由社保部门征收社会保障基金的路径。自20世纪30年代以来，部分发达国家改由税务部门“代征”社会保障基金，如瑞典、美国和英国等。20世纪末以来，部分转型的国家随着经济改革的不断深入和发展，如中东欧国家，也走向了由税务部门征收的历史道路。整体看，世界各国采取由社保部门或地税部门征收的大约各占半壁江山，地税部门作为征收主体的略多。部分拉美国家及欧洲的法国，则是由私营机构征收社会保障款。

2.征缴方式“三模并存”

如不考虑较为特殊的民营自治机构征缴模式，国外主要选择社保部门与税务部门作为社保供款的征收机构。Zaglmayer等认为，一是社保部门和税务部门，基于自身不同属性，分别负责社会保险费的征缴工作；二是税务部门和社保部门征收社保供款的覆盖范围不同。税务部门的覆盖范围是针对部分人群，不能覆盖所有人，社保部门的覆盖范围是所有人；三是采用哪个机构征收，这直接与所在国的基本国情相关联。基于以上原因，各国在实际征收过程中主要有三类不同模式：一是分征模式（Parallel Approach），就是由税务部门征收社会保障税，由社保部门征收社会保险费，实行一般税收和社保供款的征管相分离，税务部门和社保部门在征管社保供款的功能上几乎没有交叉，如欧洲的德国和比利时等；二是代征模式（Integrated Approach），就是实行税务部门“税费同征”，由税务部门代替社保部门行使征缴职能的方式，如美国、英国和爱尔兰等；三是混征模式（Partial Integrated Approach），就是社保部门和税务部门共同征缴，或按协议约定，或按不同参保人群，由社保部门、税务部门分别负责征收社保项目，如荷兰和爱沙尼亚等。

3.征缴要素“五位一体”

国际货币基金组织顾问斯坦福·罗斯认为，有效的征收制度必须包含五种核心要素：一是必须对雇主和受保护人进行登记注册，采用唯一的独有身份认定符号；二是必须有关于受保人工资收入并直接报告源头代扣缴费情况；三是应当有能够终身记录的数据，在支付养老金时使用；四是信息技术系统必不可少，身份标識、数据采集、记录保存和津贴支付等业务的综合处理是信息技术的关键：五是征收和强制执行机构的设立是重要前提，在征收过程中发现问题，及时发出通知提醒。并在视同通知送达的情况下采取有效措施加以后续管理。也就是说，不论西方国家采取何种征收模式，都必须统筹考虑上述五种要素，缺一不可。

二、国内研究社会保险费征缴制度的观点综述

1.制度视角的研究

近年来，对我国社会保险费征缴模式进行探讨和研究的文献较多，众多学者从整体上提出了各自观点。成志刚认为，从长远看应征收社会保障税。在征缴层面，与社会保险费相比，社会保障税在管理效率、法律约束、权利与义务的公平性方面有较强的优势。而随着社会保障税征收行为的逐渐规范。社会保障制度良好运行的基础才能逐步形成，从而促进市场经济体制的进一步发展，改善民生、社会和谐稳定的目标才能实现。赵志坚从社会保障制度遇到的问题入手。综合分析社会保障的经费来源、人口老龄化加剧等问题，认为有必要开征社会保障税来有效解决诸多的社会问题，以减少社会动荡发生的可能。杨文秀从国际化视角出发，认为社会保障制度改革势在必行，改革的方向就是要深入而广泛地参与全球化合作，最大程度地借鉴吸收世界上其他国家的有益经验。他认为在改革过程中。实行由税务部门征收社会保障基金。对于保证社会保障基金及时足额稳定筹集。具有不可替代的重要作用，是国家发挥宏观调控作用的重要体现。

2，征收主体视角的研究

（1）关于社保部门征收社会保险费问题。郑秉文认为，促进社会保险制度创新发展。推动社会保险参保范围的进一步扩大，是社保部门征收社会保险费的特殊优势。郑秉文和房连泉认为，征收效率的提高、征收成本的降低、参保范围的扩大，是进行征缴体制研究时必须考虑的三项重要内容。张雷认为，大量的实证显示出三点结果：一是经济发展水平能够正向影响征管效率；二是统筹层次决定性地正向影响着征管效率；三是征收主体的选择直接影响征管效率，对参保比率、统筹层次、保障事业发展方向也会带来深入影响。他研究指出，在征管效率上社保部门征收的地区好于地税部门。鲁全通过对2001-2003年欠费率和清欠的实际情况进行统计，认为提高立法地位可以增强缴费人主动缴费意识和提高征管效率；征缴效率不具有稳定性的一个重要原因是，效率提高与否直接受相关管理部门重视程度高低的影响，社保部门征收的地区好于地税部门。部分社保部门从业者表示，社保部门征收客观上较好，从企业基本养老保险费征收效果看，社保部门征收的地区人均累计缴费额和年平均增长率都高于由税务部门征收的地区；从基金增长率看，社保部门征收也高于税务部门征收；从征收五项社会保险基金的总体效果看，社保部门征收额和增长率都比税务部门高，征收的实际效果也更好。

（2）关于地税部门征收社会保险费问题。焦东瑞从发展成熟度来审视征收机构，认为地税部门作为征收主体较好。赵仁平认为，社会保险费由税务部门征收。可以充分发挥其已有的征管优势，起到“一提一降一加强”的特殊作用。即提高征收质量、降低征收成本、加强征收力度。袁艳红认为，税务部门征收社会保险费，可以扩大征缴范围、提升征收率、减少逃费，加强征缴力度。安体富认为，实行费改税可以提高征缴率和缴费面。赵红认为，推行费改税有利于行政成本降低和税负公开，可以保障纳税人的权利和义务。总体看，学者之所以支持社会保险费由税务部门征收，一是地税部门具有点多、面广、战线长的特点，拥有稳定的专业化征收人才队伍，具备完善的信息化征收载体，能降低征缴过程中的行政支出成本；二是税务部门在征收税收上形成了强制性威信，并且对企业的生产经营总体情况了如指掌，使征收社会保险费更加便利有效；三是地税部门负责征收之后，地税、财政、社保三大部门可以建立起征收、监管、发放三位一体的征收管理体制，能够从制度上防范基金运行风险；四是费改税是一种发展趋势，发达国家大多实行社会保障税。要最大程度与国际接轨，就要实行费改税，因而社会保险费征收职责理应由地税部门来行使：五是费改税会增加社会保障基金征收的强制性，从而提高征收行为的权威性，对拖欠、拒缴行为的惩处力度会进一步加大，逃费、欠费的发生率将大大降低。同时，由于提高了强制性，参保和征收范围会进一步扩大。社会保障基金规模也会持续扩大。

三、借鉴

世界各国都把社会保障作为重要的政府调控手段，最大程度地发挥社会保障制度在消除两极分化、维护社会稳定、开展人道救助等方面的重要作用。基本养老保险制度作为社会保障制度的核心，在健全社会保障体系中的作用更为突出。

1.我国加强社会保障制度改革势在必行

目前，我国五大险种构成了整个社会保障体系，而推动社会保障制度改革，必须遵循循序渐进、梯次进行的原则，其中建立和完善社会保险费征缴体制更为重要。我国社会保险中的最重要组成部分是基本养老保险，其在社会保障体系中占有重要地位。截止2012年末，全国企业职工基本养老保险参保总人数已达到28 272万人，其中为6 911万离退休人员发放养老金，养老保险基金累计结余23 941万元，为完善社会主义市场经济体制、保障离退休人员的基本生活、维护社会和谐稳定做出了积极贡献，切实发挥了“安全网”“调节器”“减震器”的重要作用。2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》规定，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴构成。由此可见，进一步加强基本养老保险费征缴体制改革，对于增加基本养老保险基金收入，充分发挥其社会保障作用，具有非常重要的社会和经济意义。

（1）实现基础养老金全国统筹目标的需要。十八大明确指出，要“实现基础养老金全国统筹”。这就要求基本养老保险在政策、资金、管理和计算方法等方面都要实现统一，只有明确统一的征收主体、依据及流程。才能保障政策贯彻执行、资金及时筹措和管理有效实施。因此，要实现基础养老金全国统筹，必须首先实行基本养老费统一征收，其征收改革的进度和成效将成为全国统筹目标实现的关键。国家提出实行基础养老保险金全国统筹，就是要最大程度发挥养老保险互助互济、分担风险的作用，通过对养老保险基金分配功能的合理利用实现维护社会公平。如果把这一分配过程比作“分羹”，那么首先要考虑“羹”从何来，以及“羹”多少的问题。从发达国家的经验来看，只有征缴制度体系依法高效，才能保障養老保险基金收人稳定充足，为社会保障能力的不断提升提供充足的财力支持。

（2）全面加快法治建设的需要。十八大明确指出，要“深化行政执法体系改革”，具体是要“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，解决权力交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。从当前社会保险费征收顶层法律设计来看，仍存在很多与“推进法治中国建设”不适应的客观问题。一方面，目前社会保险费征缴仅有《社会保险费征管暂行条例》可以遵循，且在征收主体方面仅做了选择性规定，并没有进一步明确，这也是造成全国范围内多种征缴方式并存在的根本原因，社会保险费亟待上升到更高且更详尽的立法层面。另一方面，各省份依照相关规定，或选择社保部门征收，或选择地税部门代征，还有的实行相对高效的地税部门全责征收。这也在一定程度上造成职责不清和权力交叉，影响了征收效率。因此，推进依法治国，必然要求深化社会保险费征缴改革，进一步规范社会保险费征缴的法律行为。

（3）深化国税、地税征管体制改革的需要。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》，强调要根据财税体制改革进程，建立和完善地方税费收入体系，合理划分国税和地税、地税和其他部门的税费征管职责，解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。会议精神要求厘清地税部门和人社经办部门有关社会保险费征管职责，明确了地税部门负责征收社会保险费的具体责任，使社会保险费征收管理改革有了明确依据。

2.我国社会保险费征管现状需要改革

（1）基本情况。2010年颁布实施的《中华人民共和国社会保险法》第七章第五十九条规定，“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定”。而与之相对应的《社会保险费征管暂行条例》尚未修订完善，其第六条规定，“基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费三项社会保险费集中、统一征收，社会保险费的征收机构由各省、自治区、直辖市人民政府规定”。从我国征缴实际来看，当前存在三种基本养老保险费征管模式：一是社保部门负责征收和检查。过去基本都采用这种模式，但目前采用这种模式的省份已经不多；二是由社保部门负责制定征收计划，委托地税部门代征；三是以地税部门为征收主体，全面负责基本养老保险征管环节登记、申报、审核、征收、追欠、查处以及划解基金专户等工作。

（2）存在问题。从我国基本养老保险费实际征管情况来看，囿于道德、法律意识等方面原因，部分企业、个人违法不缴、少缴和欠缴社会保险费，使潜在的社会保险费费源不能转为实际支付资金；很多省份收不抵支，基本养老保险支付资金存在缺口，而且收不抵支的问题有向少数经济不发达省份（尤其是老工业基地省份）转移的趋势。产生以上问题的主要原因：一是部分缴费企业和个人的依法缴费意识不强，存在不办理参保登记、不如实申报、不遵期缴纳的现象；二是征收主体及征收方式不明确、不规范，存在征收、管理不到位和检查力度不强的问题。征管效率明显不高；三是养老保险基金管理使用环节监督缺失，存在占用、挪用养老保险基金的现象。

（3）优势分析。从已经实施征管改革的省份如黑龙江省来看，2013年8月31日以前。黑龙江省实行由社保经办部门下达征收计划。委托地税部门代征的征收方式。2013年9月1日以后，黑龙江省实行地税部门全责征收，采取据实征收、扩面征缴的办法。经过三年多的实践成效显著，地税部门通过充分运用掌握的税收征管信息，利用软件进行深入比对分析，不仅掌握了参保企业的费基，还摸清了应参保未参保企业情况，全面掌控了费源，提高了基本养老保险费的征收针对性，使地税部门在具体征收中有的放矢、按图索骥，大大地提高了征管效率。仅2013年后4个月就征收基本养老保险费218亿元，增收46亿元，后4个月平均增幅较前8个月提高了47.7个百分点。从全国看，实行由地税部门征收社会保险费改革的省份，缴费企业、个人的数量以及缴费额度均实现大幅增长，这充分证明社会保险费征管改革能够有效增加社会保障资金的来源，缓解地方政府基本养老保险费的收支压力。有力促进基本养老保险持续发挥社会保障的基础性作用。

四、改革路径与建议

前文介绍的国内外学者的研究成果，以及世界一些国家的实践经验可为我国提供有益借鉴和启示，本文提出以下改革路径与建议。

1.提高立法层次。推进法制建设

在中共十八大确定的“全面依法治国”大背景下，推进全面依法治国的战略部署，要求社会保险费征管必须有法可依，进一步完善有关社会保障基金的立法体系。当前，很多社会保障制度完善的国家和地区，都已建立了科学完善的社会保险法律体系，包含了保险基金筹集、管理、分配等各个领域。我国基本养老保险费征管改革必须坚持立法先行，关注长远。不仅需要对《中华人民共和国社会保险法》加以补充完善，还要将社会保障基金征收、管理和使用等环节以法律法规的形式明确下来。当前应当尽快修订《社会保险费征缴暂行条例》，长远来看应加快出台社会保险费征收管理法的步伐，逐项细化征收条件、比例、标准、流程以及违规追责和监管稽核等内容，并不断完善提高，为进一步改进社会保险费征管模式和提高征管效率提供完备的法律依据。

2.明确征收主体，确定征管责任

国务院于1999年1月22日发布实施的《社会保险费征缴暂行条例》将征收主体确定权限下放给各省级政府，而各地根据征收传统、本地实际等因素，一开始基本都由社保部门负责征收。随着经济的发展、地税部门征管模式的不断完善以及征管效率的不断提高，大部分省级政府都采取由社保部门制定征收计划，地税部门“照单”征收的做法，甚至有部分地区赋予地税部门全责征收权限，实施据实征收。也就是说，我国社保供款存在“二元”征收主体。一直以来，学界对由哪个部门征收效果更好存在争议，社会保险费征管体制改革的首要问题是解决“二元征收”，转变多头征收局面，统一征收主体。本文认为，问题的关键在于要根据普遍性的调查分析结果，确定由其中的一个部门负责征收，这样有利于提高征收政策执行环節的确定性和征收效率。否则，不可避免地会出现部门间的消极行政，影响征收效率和质量。以一些地方的实际征收效果来看。由地税部门全责征收更具有可行性。新出台的《深化国税地税征管体制改革方案》中“理清地税和其他部门的税费征管职责划分”的要求，对地税部门与社保部门的征管职责进行了明确，确定了税务部门为征收主体，在法律层面对地税部门在基本养老保险费登记、申报、人库、检查、催缴、处罚等方面赋予职责和权利。

（1）税务部门具有架构完善、点多面广的优势。市（地）、县（区）、乡（矿）都设有征收机构，可以实现对所有缴费企业、个体工商户及个人的全覆盖式管理，因税收管理中已经掌握了企业及个体工商户的税务登记、生产经营和人员变化等信息，对缴费户数的增减变化可以做到实时监控，能够找到实际费源及潜在费源，能够在社会保险费征收的源头上予以控管。从机构架构上看，税务部门在征、管、查各环节都有相对独立的的职责部门，可以实现对社会保险费征收管理和检查的闭环运行，从而最大限度地发挥执法效能。

（2）税务部门具有业务关联较强的优势。管理个人所得税全员全额明细申报、企业所得税年度汇算等工作是地税部门的工作内容之一，在此工作中能够掌握企业和个体工商户工资发放情况、个人所得税缴纳人数和计税范围、基数等一系列数据信息，可利用数据信息准确高效核实企业和个人的缴费基数，实现从源头上管控企业申报不实以及逃、欠费款的情况发生。

（3）地税干部具有专业素质较高的优势。税务部门肩负着筹集国家财政资金、调节社会收入分配、支持改革开放、促进经济社会全面发展等重要职能，经过几十年的发展，培养和锻造了一支业务精熟、作风过硬的干部队伍，积累了丰富的税费征管经验。地税干部精通企业财务管理情况及相关的法律法规，更为熟悉缴费企业、个体工商户的经营方式，通过学习和培训，可以较快地了解并掌握社会保险费征管知识及流程。有效地开展费款征管工作。

3.完善征管方式，提高征管质量

有了明确的征收主体。就解决了“谁来收”的问题，接下来就要解决“怎么收”的问题。这里重点解决的问题是要进一步明确征缴政策和流程。《中华人民共和国社会保险法》虽然对此做了基本的规范，但具体细节有待完善，必须要结合新形势、新情况，既有一般性的要求又做特殊性的规定，让征收的各环节都有法可依，做到流程设置科学，提高征缴效率，增强缴费人的缴费遵从度。

（1）强化顶层设计，提供征管依据。在国家层面应以科学、创新、可持续的原则，改革设计社会保险费征管方式。结合《中华人民共和国税收征管法》的修订完善，稳步进行包含基本养老保险费在内的社会保险费征收条例的修订，同时加快立法步伐。目前，很多地区已经开展试点工作，通过各省份的积极实践，积累了一些社会保险费征管的有益经验。长远角度看应加快全国层面统筹设计，积极推广税务部门税费同征、同管、同查的模式，将税收收入与社会保险费同步计划、同步分析、同步考核，做到管税必管费、查税必查费，建立起职责清晰、流程合理、考核严格的征管机制，促进税费深度融合。

（2）细化内容流程，规范征管行为。在规范税收征管方面，国家税务总局制定了《全国税收征管规范》，梳理出612项覆盖全部税收征管行为的要求，并以信息软件为支撑，简化优化工作流程全过程，从全国层面对税收征管进行规范，促进了全国税务部门征管业务的标准化。在基本养老保险费征管改革方面，应当参照税收管理，在确定征收主体的基础上对征管行为进行优化升级。必须对参保登记、缴费登记、缴费申报、费额确定、凭证管理、缴费检查、欠费追缴、违法处理、争议处理等具体征管流程和事项进行规范，实行统一的操作标准、征缴流程、办理时限，构建社会保险费征管的标准体系，以便于实际操作与执行。

（3）运用“互联网+”技术，发挥保障作用。国家税务总局为适应经济发展新常态，加快推进税收治理现代化，也跟进出台了《“互联网+税务”行动计划》。地税部门在社会保险费征管中，也要应用“互联网+”技术，增加社会保险费征管的科技含量。在推进“互联网+税务”行动过程中。应将社会保险费征缴与税务“金税三期”建设有机结合起来，充分利用税务登记、征收、稽查等大数据，开展参保、缴费、税费差异分析。及时发现社会保险费征缴中的问题，及时堵塞征管漏洞。应建立税务部门与社保部门实时对接、运转畅通的信息交换平台，实现两个部门在征缴社会保险费过程中的信息传递共享。同时，应结合实际研发计算机自助缴费软件和手机缴费APP，既方便缴费人申报缴费，又有利于地税部门征管，还可以开展在线咨询解答、政策宣传等服务。

（4）严格绩效考核，提升工作质效。国家税务总局从2014年开始推行绩效管理工作，经近三年的运行，对全国各级税务部门的征管工作起到非常大的促进作用。税务部门应当也将社会保险费征管工作纳入绩效考核指标体系，在认真开展缴费分析的基础上，实施任务牵动管理，科学设立指标，逐项细化分解社会保险费的征管、检查任务，将责任落实到具体征收单位、部门和具体征收人员，促进社会保险费征管有序开展。

（5）加强部门配合，形成征管合力。为了深化商事制度改革。近年来工商、税务、质监、人社部门联合对企业施行了“四证合一、一照一码”制度，为加强社会保险费的登记、征管工作提供了契机。如黑龙江省在2015年制定实施了《关于实行企业“四证合一”登记制度的实施意见》，社保部门在企业办理设立登记环节参与联合認定。对符合参保条件的企业全部登记参保。通过部门配合，促进社会保险费应保尽保。下一步还应多部门开展联合执法、联合宣传，共同对应缴费未缴费企业实施追缴和处罚，将恶意逃、欠费的企业和个人纳入社会诚信体系，实施多部门联合惩戒，积极提升缴费社会遵从度，积极营造良好的社会保险费征管、缴纳环境。