顾昕

中国发展模式亟待转型，这一点已经成为政学界的共识。然而，在有关中国发展模式转型的精英论说中，福利国家始终是缺位的。一些精英在谈到“福利国家”之时会突然变脸，诸如“福利国家养懒汉”“福利陷阱论”“福利国家危机论”等就会大行其道。

其实，福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率。正如市场机制本身有多样性，福利国家的制度结构也有多样性。实施“积极的社会政策”，建设一个发展型福利国家，使之成为市场机制运行的社会性基础设施，是中国经济发展模式转型的社会基础。

福利国家建设应该与否是伪问题，如何建设才是真问题

由于语言的问题，很多人往往把“福利国家”理解为福利水平较高的国家。其实，这是一种误解。“福利国家”一词可以简单地理解为对福利的提供负有一定责任的政府，可以适用于任何经济体中的政府施政行为和模式。

按照这一理解，福利国家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也会有高有低。福利国家无所不在，当然，福利国家或社会保护体系发展到何种程度，取决于一个国家或地区的经济发展水平。

而且，福利国家的建设也是一个永无止境的过程，国家、市场和社会在其中所扮演的角色，日益呈现多样化的格局，即便在发达国家也是如此。一个有趣的现象是，无论福利国家的改革走向何方，欧美经济发达国家政府在社会政策上的支出，却没有下降。

因此，福利国家建设的问题，对中国来说，绝不是一个可以回避的问题。无论如何评价，中国事实上正在建设一个福利国家。过去近二十年来，中国政府在社会保障制度建设上付出的努力，正是不折不扣的福利国家建设。可是，中国的福利国家建设，一方面与经济发展水平的提高不相适应，呈现为福利水平普遍较低的境况，另一方面在制度变革和制度建设方面进展缓慢，造成国家、市场和社会在福利筹资、福利提供和福利监管各领域的边界不清、职能错位，既损害了公平也不利于效率。

因此，中国福利国家的转型理应成为中国发展模式转型的题中应有之义，在改革中逐渐走向发展型福利国家。

社会政策与经济发展可以相辅相成

长期以来，在人们的印象中，福利国家社会政策的实施，无非是财富的再分配，并不能直接促进财富的增长。二十世紀最后二十年，在西方发达国家，福利国家的收缩成为一时之选；而在发展中国家，社会政策的发展障碍重重。

在这样的背景下，国际社会政策学术界兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮，主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配，也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人（尤其是社会弱势群体中的成员）、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设，从而实现经济与社会的协调发展。

这一时期，国际社会政策学术界呈现了百花齐放的态势，多种理论同时孕育成长，为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。积极的、发展型的社会政策林林总总，但归纳起来，主要有两方面：其一是加强医疗、教育和社会救助，从而强化福利领取人的人力资本，提高其参与劳动力市场的能力；其二是通过鼓励性或者惩戒性措施，要求福利领取人接受工作培训，参加社区公益活动，参加非社区性志愿服务，为其创业提供财务和非财务支持（咨询、信息提供等），为他们提供法律援助等。

理念的转变具有巨大的威力。随着发展型举措的不断增加和改善，社会政策不再是消极的、保护型的措施，而成为推进社会公平和经济发展的一种积极手段。

积极社会政策的广阔天地

在发达国家中，尽管各国政府的施政理念有所不同，但其共同点是将福利国家治理模式的改革纳入“积极社会政策”的框架。福利国家的这一改革取向，最终目标是召集并塑造“积极的公民”，强化公民的责任感，通过积极参与和选择，将“消极的社会”改造为“积极的社会”。

就中国而言，社会政策的变革，对中国经济的“稳增长”和发展模式转型来说，并不一定都是“远水”。关键在于如何选择社会政策变革的路径，使之一方面能有效帮助民众分散社会风险，另一方面又能同市场机制的运行相行不悖。

例如，笔者在2012年提出的“全民健康保险”（简称“全民健保”）之策，就是这样一种“近水”。全民健保的思路非常简单，即废除现行城镇职工基本医疗保险，转而由国家财政出资，加上国民缴费，建立一个缴费水平统一、给付水平统一的全民健康保险体系。国家财政出资至少应该为每人每年1000元，而国民健保费可以设定在每人每年200元（低收入者免予缴费），两者今后均随着人均GDP的增长而增长。有了这样的筹资水平，所有国民均可至少享受现行城镇职工医保的待遇水平，即大约75%的医药费用将由全民健保来支付。国家在各省设立全民健保局，代表所有参保者向各类医疗机构购买医药服务，而医疗机构则可以走向有管理的市场化。在全民健康保险制度之外，民营健康保险也有足够的空间获得发展。

全民健保的构想不仅能将现行碎片化的全民医疗保险体系整合起来，而且还能消解其中所蕴含的诸多老大难问题，例如个人账户的存废、异地就医的管理、医保关系的转移接续，等等。更为重要的是，全民健保制度的建立还能在短期内对经济增长有促进效果，即具有发展型的特征。这是因为，走向全民健保的第一步，就是立即停止城镇职工医保的缴费。这意味着，原本大约1000亿元的职工个人缴费将得以中止，而直接变成职工们的现金收入，这笔钱极有望转化为消费；原本大约3000亿元的单位缴费也将得以中止，极有望帮助所有企业减轻负担，即降低企业社会保险缴费费率的总水平。

推进全民健保，意味着政府需要新增大约5000亿元的健保支出，大约占中国政府财政支出总额的5%到6%。这是一种“积极的社会政策”，在短期内相当于综合性的减税计划，可以为“稳增长”助一臂之力；在中期内可以帮助完善医疗保险体系；在长期内可以成为中国福利国家制度建设的一个典范。

“积极社会政策”有很多，“发展型福利国家”也有很多发展模式。中国经济发展模式的转型能否成功，在于我们能否在福利国家建设上抛弃陈腐的理念，从社会发展主义的新视角，重新探索社会经济协调发展的新路径。（作者系北京大学政府管理学院教授）