刘红萍+++王天浩

【摘要】城镇化建设中的乡镇政府治理创新，是推动国家、社会、农民等多元主体全方位协同发展的重要保障。优化乡镇政府治理路径，需要构建以服务为导向的乡镇政府治理理念，强化基层民主的建设，培育多元参与的社会治理主体，实现乡镇政府“最佳价值”的服务功能。

【关键词】城镇化 乡镇政府 治理路径 【中图分类号】D625 【文献标识码】A

我国城镇化过程中的乡镇政府治理困境

从目前中国的实践来看，自上而下的政府治理模式占据着主导地位。很多乡镇政府的工作人员仍然习惯于听从上级领导的指示，按部就班、机械地完成上级布置的任务，认为政府的职责就是一个“管”字，而非“服务”理念，这就直接影响到政府职能的发挥。比如，在城镇化过程中，乡镇管理者并没有从长远的眼光和战略的高度对城镇化的规划进行深度思考，造成这种现象很重要的一个原因就在于政府自上而下的治理思路。

随着城镇化建设的深入，乡镇政府会面临诸多充满挑战性的问题，比如，涉及农民的心理干预问题等工作仅仅依靠政府本身的力量是无法完成的，这就意味着政府治理的主体不再局限于政府自身，政府治理的多元化主体必将成为社会改革发展的趋势。然而，在现实中，乡镇政府治理主体受传统政府职能的影响，还没有从以政府为单一中心的管理模式中走出。 另外，由于乡镇政府治理主体的单一，在城镇化过程中某些法律制度不够健全的情况下，如果缺乏有效的外界监管机制，很容易出现公权私用、贪污腐败的现象。

目前，乡镇基层民主建设较为薄弱，最典型的表现是村民自治在实践中并没有充分发挥作用。在实践中，基层村委会或其他自治组织往往只是上级政府部门执行行政任务的“工具”和代理人，缺乏应有的自主权。另一方面，我国基层政府在提供公共产品服务时，没有建立相应完善的民主参与制度，不能有效吸纳民意并将之转化为政府的科学决策，就无法更好地构建以民众需求为导向的服务型政府。

外国地方政府治理提供了可借鉴的经验

以美国和德国地方政府治理为例，美国在地方政府治理中吸收志愿者组成理事会或委员会，对政府的决策建言献策。德国的地方政府在改革中引入市场元素和企业元素，越来越多的属于地方政府的职责被社会组织所承担。比如，体育娱乐设施等的建设和完善，皆由俱乐部一类的社会私营组织来承担，由此构成了一种公共职能外包化的社会形式。

外国地方政府治理可供借鉴的经验有以下三个方面。第一，基层政府的职能明确，地方政府既代表国家行使政治权力，同时也代表国家为广大公民提供公共服务，需要在政治角色和服务角色中尽可能寻求平衡。第二，地方基层政府的改革不是单枪匹马的革新，而是应该放在一个广阔的社会背景和复杂的关系网络中去思考，即基层政府要善于借助非政府组织等外力来实现革新。第三，在欧美，基层政府被看作是为公民服务的机构，并且基层政府建立多种渠道满足民众的愿望与诉求，且监督机制完善。对于中央政府的改革，地方政府在贯彻的同时，采取自上而下与自下而上相结合的策略。

我國城镇化建设中的乡镇政府治理路径优化

自下而上和自上而下相结合的治理理念。自下而上和自上而下相结合的治理理念，是优化乡镇政府治理路径的重要一步。比如，在村镇规划方面，以往更多的是政府主导进行规划设计，如果引入自下而上的模式，规划的主体就可以由政府向政府、专家、民众、非政府组织共同合作主体转变，村镇的规划就可以体现出当地居民对村镇未来发展的设想。在这种思维模式下，政府对城乡结合部的规划可以从单一的空间拆迁转变为结合本地特色的一种因地制宜的设计，从自上而下的管理方式转变为自下而上的疏导方式。只有让农民具有参与的主人翁意识和归属感意识，最终的决策才会更加科学化、人性化、民主化，才能充分调动当地农民的积极性，真正实现城镇化。

多元化的治理主体。新型城镇化的建设和管理是一个巨大复杂的系统工程，需要协调各方，通力合作，仅靠政府力量难免单薄。因此，优化乡镇政府治理路径，必须树立多元共治的理念，倡导多元化的治理主体，在总体格局上构建政府、社会、公众等多元主体参与治理的新型治理体系。同时，“政府首先有必要引入企业家精神，改造行政文化”，也即通过引入市场、社会力量帮助政府的决策者们完善决策，有效改善公共服务需求同政府本身的消化能力相矛盾的局面，逐步探索市场准入负面清单管理方式，把政府“管不好，管不了”的事项，交由市场主体自行决定。在实现路径上通过部分公共服务外包、卸载、杠杆资助等形式，发挥市场机制、行业自律和社会监督的作用，将政府职能部分“对接”到社会力量上，形成社会多元治理的合力，让社会力量与政府力量和谐共存、良性互动，从而提供更优质的政府服务。

加强基层民主建设。得民心者得天下，一个好的乡镇政府，不仅需要加强乡镇政府内部的改革，还需有广大民众的积极参与。因此，领导干部要从办公室走出来，走到农民心中，密切与广大群众的关系，把群众的热情调动起来，增强农民的归属感和认同感，维护群众的利益，保障村民享有更多更切实的民主权利，打通政府与村民沟通的最后一公里。目前，我国较为普遍的村民自治，可以看成是基层民主建设的缩影。因此，应重新审视政府与基层自治组织的关系，让基层自治组织阳光健康发展，这样才能形成政府和社会、政府与村民相互呼应、良性互动的基层民主治理体系。另外，要加强社会利益表达机制的建设，因为完善的社会利益表达机制是实现科学民主决策的重要前提。政府要尽快用法律制度的形式保障公民利益表达权利的实现，完善听证会、利益群体等的诉求表达渠道，满足群众对政府所提供的公共服务产品的信息需求，这样才能在公共政策中体现出群众的利益需求，通过努力实现百姓的切身利益来激发群众参与政府管理和监督的愿望和提高群众参与政府管理和监督的能力。

构建以“最佳价值”服务为主的管理运行机制。优化乡镇政府治理路径，必须构建以“最佳价值”服务为主的管理运行机制。“最佳价值”模式最早出现在英国，即要求政府为民众提供经济、效益的公共服务产品。对于中国的乡镇政府而言，随着从“管理型政府”向“服务型政府”的转型，政府应该逐渐将更多的精力放到“掌舵”而非“划桨”上。乡镇政府应以建设公共服务型政府为目标，以服务广大群众为宗旨来制定政策和配置公共服务资源。政府要强化新城镇的服务管理制度，不断完善和细化新社区的基层服务体制，在管理上要本着“人文主义”和“维护群众的根本利益”的原则，使政府成为乡村社会化服务体系的积极构建者、公共产品与服务的主要提供者、公共利益最大化的坚实保障者，最终满足广大农民群众的发展需求和利益诉求。只有充分服务人民，寓治理于服务之中，把治理和服务有机结合到一起，才能使政府的治理成为善治，这样才能不断巩固和维护城镇化进程中广大农民的根本利益。

总之，在我国的城镇化进程中，作为各项改革的交汇点，乡镇政府的治理路径优化具有举足轻重的作用，是促进城镇经济协调发展、构建社会主义和谐社会的重要保障之一。

（作者单位：北京大学政府管理学院）

【参考文献】

①李国正：《公共管理学》，桂林：广西师范大学出版社，2016年。

②王铁清、袁绍阳：《一路试水探索发展加速度——乡镇行政管理体制改革助推瓮安加速跨越》，《当代贵州》，2015年第34期。

③刘峰、孙晓莉：《中国行政体制改革：理论与实践》，北京：国家行政学院出版社，2012年。

④陈荣卓、唐鸣：《科学发展观引领下的乡镇治理转型与优化》，《马克思主义与现实》，2014年第1期。

责编/宋睿宸 刘芋艺 美编/于珊