谢吉晨

摘 要：领导职数改革不仅是行政管理体制改革的重要组成部分，而且还是衡量行政管理体制改革成败的重要标尺。因政府职能转变不到位、规章制度不健全、政府部门的自利性、监督机制缺位等因素的制约，我国政府组成部门领导职数过多，尤其是副职领导超编问题一直没有得到有效解决。此难题的解决，转变政府职能是根本、健全规章制度是前提、“顶层行动”是关键、完善监督机制是保障、调整干部激励机制是基础。

关键词：领导职数；膨胀；政府部门；组织文化

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）04-0065-08

一、问题的提出

行政管理体制改革是一个系统工程，涉及行政管理体制改革价值取向、政府职能界定、机构编制、领导职数、行政成本等，其中领导职数改革的问题不仅是行政管理体制改革的重要组成部分，而且还是衡量行政管理体制改革成败的重要标尺。但领导职数过多，尤其是副职领导超编问题是个顽疾，一直以来没有得到有效解决，且有愈演愈烈之势。以国务院组成部门为例，按《中华人民共和国国务院组织法》（下称《国务院组织法》）第九条规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人”。但在23个部委中（国防部、国家安全部领导信息不全除外），行政副职不超过4人的，只有7个部委（分别是国家民族事务委员会、监察部、民政部、司法部、财政部、住房和城乡建设部、审计署），超编率近70%。行政副职超过《国务院组织法》规定人数上限两倍以上的有发展和改革委员会（10人）、公安部（9人）、人力资源和社会保障部（9人）、卫生和计划生育委员会（9人）（见图1，数据截至2013年9月10日，下同）。

23个部委行政副职平均人数5.7人，如果把党政领导职数全部计算在內，则平均数高达9.2人（见图2）。

对省级政府组成部门的领导职数，现在还没有出台具体的法律进行规范，但是通过比较发现，基本上是“上行下效”，甚至在领导平均总数上还超越了国务院组成部门。我们选取江苏省、浙江省和山东省的部分政府组成部门进行比较①，三省的副职平均分别是5.3、5.5和5.6人，领导总数平均分别是10.8、10.8、11.3人（数据见表1）

二、领导职数膨胀所带来的挑战

邓小平早在1980年就说过：“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”这种几近不受约束的领导职数膨胀所带来的负面影响是不言而喻的。

1.增加行政首长协调的难度、降低决策效率

法国管理顾问格拉丘纳斯在1933年提出上下级关系理论，该理论认为，在管理宽度以算术级数增加时，主管人员和下属间可能存在的互相交往的人际关系数几乎将以几何级数增加。因副职增加而带来的人际关系数的几何级数倍增，不仅加大行政首长协调的难度，降低行政效率，而且在现行干部选拔任用体制下②，人数众多的副职会架空正职，削弱正职对副职的约束力，背离首长负责制的制度安排。

决策人数和民主决策、科学决策具有重要相关性。没有一定人数不能体现民主性，多人的智慧通常超过个人智慧，但并非人数越多决策就越民主、越科学，超过适宜规模的人数反而削弱科学的民主决策性能，给有效决策增加困难。吉云博士用“叠加”概率分布方法研究集体决策的效率问题时发现，相对于确定性决策，在不确定性情况下集体决策的确比个体决策更有效率，原因在于前者充分利用了分散在独立个体的非共享信息，但随着决策人数的增加，决策质量以递减的趋势得到改善。“由于存在边际递减趋势，增加更多的人对于决策质量的改进贡献不大，事实上，约5个人参与的集体决策就可以获得大部分效率了，可以达到比较理想的决策质量。”[1]据此，膨胀的领导副职不但无助于决策质量的提高，而且在某些特殊情况下还会降低决策效率——当人数众多的领导带着不同的思想观念、经验立场、知识背景、价值偏好甚至个人私利参与到决策中来的时候，决而不断、无果而终的决策就不足为奇了。

2.信息传递的“中梗阻”

按照2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》规定，巡视员、副巡视员属于非领导职务。但是在具体实践中，省级政府组成部门中的绝大多数巡视员（副巡视员）协助正职或副职分管某些处室，并实际掌握着领导权。这样，领导层级就变成了厅（委）——巡视员——副厅（委）——副巡视员——处（室）③，无疑就增加了一个层级。本来可以直接沟通，但现在却不得不经由中间层次，信息传递速度自然会受到影响。

中间层级的增加，不仅影响到信息传递速度，而且也会加大信息失真风险，因为“信息的垂直流动，常常不如水平流动可靠，其原因部分地在于，下属为了免受剥削而对信息有所保留。”[2]唐斯教授假设了一个从A到G七个级别的权力层级体系来阐明垂直流动中每个信息的平均歪曲程度（见图3）。

除G是权力层级中最低层可以直接获得第一手资料外，其他所有层级中的官员都依赖下一级向上传递的二手信息，进一步筛选后向上传递。由于不同层级之间筛选信息原则的差异、自利动机的驱使、对现实的特殊观察模式以及不同层级信息存量的差异，经过六次筛选之后的信息最终到达层级体系最顶层的那个人。假设官僚部门的平均控制跨度是4，那么G层就有4096个官员，即使平均每个官员对其下属给予他的信息只筛选出一半，筛选程序将会省略掉最初收集到的数据的98.4%，即只有1.6%的信息到达A那里；假设每次筛选都会破坏10%的信息真实含义，经过六层过滤之后，就只有大概53%的信息反映环境的真实情况了；假如由于低层官员的素质造成另外的5%的信息歪曲，那么，达到A那里的真实信息就只有38%[3]，在唐斯教授看来，由于信息沟通系统内部的摩擦而造成的信息遗漏是非常巨大的，“这种遗漏是如此之大，以至于A收到的大多数信息，从他的角度来看，根本就不是真实的信息，而是噪音——通过信号发送机构的运作而错误引入的信号。”[3]因此，减少层级，把层级控制在合理的范围之内，不仅有助于提高信息的客观性、真实性，更有助于提高决策的质量。

3.增加了行政管理成本

在我国的各级政府机关，一个领导所消耗的成本是一般工作人员消耗的几倍甚至几十倍。因为，一般工作人员所消耗的主要是工资和公务活动中的硬性支出，其他的后勤、福利支出很少。而领导，必须要有相应的各种特殊待遇，增加一名领导带来的行政管理成本包括显性成本和隐性成本。显性成本主要包括办公场所、办公设施配置、公务用车、通讯费、水电暖费用、招待费、差旅费、工资福利、为副职领导服务的秘书、司机等人员等方面的开支，这些是易觉察、可计算、可控制的，因而学术界给予的关注比较多，但对难以计数、控制的隐性成本关注不够。在笔者看来，因副职膨胀带来的隐性成本至少包括以下几个方面：第一是时间成本，因副职膨胀导致的意见不一、众口难调，决而不断、无果而终的低效决策所带来的时间浪费、机会丧失；第二是运行成本，副职过多导致官员过多，进而导致文件多、会议多、讲话多，做决策的人多，具体执行的人少，很多决策难以落到实处，极大地增加了行政运行成本。第三是协调成本，副职过多还导致部门之间工作难协调，两个部门之间能够协调一致的事情，需要上报各自的分管副职协调，协调量成倍增加，人浮于事，相互推诿扯皮，敷衍塞责，带来行政协调成本的剧增；第四是形象成本，副职过多已经引起社会舆论高度关注，在干部群众中产生不良影响，严重损害了党和政府的形象，侵蚀政府的合法性基础、增加了腐败的机率等等。以上隐性成本是难以用钱来衡量的，并且影响深远短期难以恢复。因此能不能减少领导数量，对控制行政管理成本膨胀起很大的作用[4]。

4.侵蚀优良的行政组织文化

行政管理活动作为政府的一种有目的、有意识、有计划的行为，其整个过程必然要受到行政系统内一定思想、观念、情感、动机等的深刻影响，这种在一定的历史条件下逐步形成的、持久影响行政组织主体的行政心理、行政行为和行政倾向的总和就是行政组织文化[5]。对于行政系统来说，优良的行政组织文化包括了诸如公平、民主、平等、堅持不懈、相互学习、团结协作、积极创新、追求卓越等重要品质，它们有助于形成团结奋进的组织氛围，有利于组织价值目标的实现[6]。

优良的组织文化不仅有助于组织目标的达成，而且还可以弥补制度的滞后性。在制度经济学家们看来，制度供给滞后是制度供求中的一条规律。如舒尔茨在其《制度与人的经济价值的不断提高》一文中指出：“人的经济价值的提高产生了对制度新的需求，一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的，它们是为适应新的需求所进行的滞后调整”[7]。在相关制度缺失情况下，政府机关的运行通常是依靠习惯、传统、惯例等来维持的，无疑，习惯、传统、惯例是行政组织文化中的一部分，这些文化的性质决定着该组织存在的状态、运作方式以及发展演变的道路和方向。组织行为学家罗宾斯认为：“组织当前的习惯、传统以及做事的一般方式，很大程度上取决于它以前的做法以及这些努力所取得的成功水平。”[8]同理，组织今天的做法，在很大程度上影响着组织以后的习惯、传统以及做事的一般方式。当置有关规章制度于不顾，随意突破编制增加领导成员、副职，“照顾”之风肆虐时，不仅侵蚀现有健康的行政组织文化，形成“有令不行，有禁不止”、“上有政策、下有对策”的消极行政组织文化，而且会破坏公平正义制度运行的土壤，使一种设计良好的制度由于缺乏优良文化土壤的支持而陷入紊乱。

三、领导职数膨胀的成因

领导职数膨胀是多种因素共同作用的结果，本文认为领导职数膨胀的原因主要有：

1.政府职能转变不到位

政府职能是国家行政机关依法履行的职责，是设立行政组织、核定人员编制的依据，政府职能管理在政府管理活动中居于核心地位[9]。从中央政府的组成部门中我们不难发现一些端倪——通常职能多、权力大的部门副职就多，领导职数的总数就越多。道理很简单，政府管得越多，需要的副职就越多，管得越细，就需要更多副职。如有“小国务院”之称的国家发改委，在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中权力继续得到了加强——原属于人口计生委职能中的“研究拟订人口发展战略、规划及人口政策”职责被划入国家发改委，而整合了国家能源局和电监会的职责之后重组的国家能源局，也仍然由国家发改委管理。改革后的发改委也就成为国务院第一大部委——副职达9人，居各部委之首，领导总职数17人，居各部委之首；与此相对应，在各省级政府组成部门中，发改委也成为各厅委中实际领导职数最多的部门之一。

再以中美教育部比较为例。美国联邦教育部自述的功能只有一句话：“设立与教育有关的联邦资助项目、执行与私人和公民权利有关的联邦法规。”联邦教育部只设有14个职能机构，以保证联邦各部、署所开展的与教育有关的活动彼此协调[10]。根据1980年的《教育部组织法》，美国教育部被明确禁止对任何教育机构、学校或者学校系统的课程设置、管理或者人事安排进行任何形式的命令、监督或者控制。与这种职能相匹配，美联邦教育部是所有内阁级部中最小的[11]。回观我国教育部，负有起草有关法律法规草案、制定学校的设置标准、审定基础教育国家课程教材、制订教学评估标准、指导学校的思想政治工作、负责各类高等学历教育招生考试等等各项职能（职能详见教育部官网）。可以说从小学到大学、从入学到毕业，升学、考试、教学、评估、思想无所不包。为了履行如此庞多职能，下设了27个司局机构、32个直属单位。尽管科学合理的管理幅度没有统一的标准，但是经验告诉我们，每一个领导的能力是有限的，为了对59个机构、单位进行有效管理，一两个乃至三四个副职实难以胜任，由此超编设置副职也就是情理之中的事了。

2.规章制度不健全

《国务院组织法》规定了国务院各部委副职的职数，但是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并未规定地方政府工作部门正职和副职的职数。各地方政府根据自己的情况灵活设置副职职数，副职人数一度膨胀，甚至有的省政府组成部门中的厅委副职人数超过国务院对口部委。为了规范地方各级人民政府机构设置，加强编制管理，国务院曾于2007年5月施行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，条例规定，“地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定”，亦未规定副职职数。面对领导职数膨胀的汹汹之势，2008年中央编办发《关于进一步做好地方党政机关消化超编人员工作的通知》，要求确保2011年前完成地方党政机关消化超编人员的任务，但因未提出数字要求，最终没有下文。

此外，在已有的编制规范文件中，相关规定缺乏刚性，“原则上可以设”、“必要时可以设”、“一般可设”、“若干”等类用语，是我国立法中的普遍性用语[12]，留下的弹性和自由裁量空间太大，这成为领导职数膨胀的最为直接的原因。

3.政府职能部门的自利性

政府职能部门的自利性是指行政职能部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益。表现在职能设置和职权调整过程中，部门不是从全局出发，而是从部门的特殊利益出发，努力扩大、巩固领导职数[13]。从1982年到2013年，我国共进行了七次政府机构改革，每次都涉及到职能、机构的调整，由以前几个部门整合而成的新部门，通常副职较多，如国家发改委是2003年由三个部门整合而成，人社部也是由2个部门整合而成，直至今天仍然是副职较多的部委；再如2013年机构改革后成立的卫生和计划生育委员会，在9名副主任中，有5位是从原卫生部副部长的位置上转任来的，2位从原计划生育委员会副主任转过来，还有两位分别是从国家食品药品监督管理局、发改委转任过来的。这为了保证改革稳妥推进，减少改革的阻力，编制部门允许改革前配备的部门领导人员在改革后继续保留职务，实行超职数安排，但需逐步消化，直至符合规定的领导职数。但问题是，领导职数并没有因为副职的退出而相应减少，而是保持膨胀态势不变，并把这种膨胀当成一种惯例延续。

政府职能部门的自利性还表现在政府部门成员的自利。“人不仅为生存而斗争，而且为享受而斗争……准备为取得高级享受而放弃低级的享受。”[14]对于各级干部来说，能够晋升一级，意味着更好的福利待遇、更多的权力；对于上级领导来说，如果下面多一个职位，下属的工作积极性也更高，领导工作也更好做；而削去一个副职职位意味着断了许多人的前程，是得罪人的事情，所以他们不仅不愿削减，有时还想办法为下级谋取更多的职位，从而导致职位膨胀。

4.激励机制不合理

激励机制不合理突出表现在工资制度不合理和福利制度不合理两个方面。工资制度的不合理首先表现在工资结构的设计不尽合理。现行的公务员工资分为四个部分，其中职务工资和级别工资是主要部分，而基础工资和工龄工资只占有相当小的比例，特别是工龄工资部分，基本上不能反映因年限增加对公务员收入所带来的影响，没有能够较好地体现出它应具备的功能。其次工资制度不合理还表现在工资的级差设计上。工资标准的起薪（也就是基础工资）太低，职务之间的级差也太小，不能很好地反映出不同的职务级别在履行职务上的劳动差别，也不能很好地反映个人绩效。由于正常的公务员调薪要受到国家统一决策的影响，所以，要想增加工资就只能走谋求晋升和提拔一条路，于是，渴望增加工资的公务员以及对于业绩优秀的公务员长期得不到加薪感到不安的各级政府机构，就不约而同地想到了如何设立更多的职务给大家提供更多的晋升机会，造成官满为患的现象[15]。

福利制度的不合理表现在福利更多地是和职位挂钩，从而导致晋升几乎成了对公务员激励的唯一手段。并且每晋升一级，意味着更大的办公空间、更多的补助、更高的社会认同、更高的福利，于是晋升也就成为最有吸引力的激励措施。在这支无形指挥棒的引导下，各级干部把更多的精力放到晋升的独木桥上。随着公务员队伍发展壮大，稀缺且相对恒定的领导职位与公务员个体晋升愿望之间的矛盾不断尖锐。面对内外压力，各地充分发挥灵活性，利用相关制度的空白、职数设置刚性的缺失，不失时机地扩大领导职数。

5.监督机制缺位

国务院部委及其下设机构副职超编是违法的，然而这样一个违法现象却堂而皇之地长期存在，究其原因在于监督机制的缺失，特别是全国人大常委会没有进行有效监督。按照法律规定，部长、副部长是由国务院任命的，人大常委会委员、人大代表有权向国务院提出质询，这是宪法赋予的权力。“在我国，地方人大及其常委会依法行使质询权的情况很少，而全国人大基本没有做过质询。”[16]原因在于“《憲法》和《地方组织法》等法律虽然规定了各级人大及其常委会的审查权、建议权、否决权、质询权、特定问题调查权、罢免权等，但由于监督频度强度不足，具体的、可操作的监督法规以及配套监督手段匮乏，使我国《宪法》赋予各级人大及其常委会对政府的监督职能无法充分地发挥出来。”[17]问责制的缺位也是领导职数膨胀的重要原因。推进党政领导干部问责制，是健全权力运行制约和监督机制的重要内容，贯彻“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的基本要求。但在实践中，不论是县政府领导多达28人的湖南临武县，还是8名副市长配备10名副秘书长的成都市、8名副市长配备了11名副秘书长的杭州市 [18]，都鲜听说有领导干部为此受到党纪国法的处分④。在干部超编的问题上，问责的鞭子总是高高举起，轻轻放下，面对晋升动力的汹涌浪潮，问责制的缺位变相鼓励了扩充领导职数的做法。

四、改革领导职数膨胀的路径选择

党的十八大报告强调：“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，这表明了中央对控制领导职数的决心。当然领导职数设置是一个系统工程，解决上述问题不可以抱着“头痛医头脚痛医脚”的心态，而应从领导职数设置所涉及的各个层面入手，探讨一套行之有效的对策。具体来说：

1.转变政府职能是根本

政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变政府职能，首先要向市场放权。通过法律法规明确政府职责范围，减少对市场主体的直接干预，提高经济调节和市场监管水平。大力强化政府社会管理和公共服务职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开[19]。加快解决政府职能越位、错位问题，要按照“精简、统一、效能”的原则，解决现在政府管得过多过细的问题，要进一步简政放权，改变过去对投资项目管得偏多、偏细、偏碎的现象，减少政府对微观经济直接行政干预，扩大一些企业、社会、个人生产经营投资的自主权，通过改革充分发挥市场配置资源的决定性作用。

其次，是向社会放权。通过机构改革和职能转变简政放权，向社会放权或扩权社会，给社会腾出更大的空间，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，让人民依法通过社会组织实现自我管理、自我服务和参与社会事务管理[20]。改革行政审批制度，降低社会组织审批的门槛，更好地发挥社会力量在承接社会事务、协同社会管理、强化社会自治等方面的作用。

再次，要正确处理中央与地方关系。继续推进行政体制改革，减少管理层级，促进管理的扁平化，缩短“条”的时长和战线。深化财税体制改革，解决好中央和地方财权事权的严格匹配问题，充分调动中央和地方的两个积极性，减少“块块经济”的市场分割和地方保护主义，打破行政性垄断，给予民营经济充分的发展空间[21]。

2.有效的制度供给是前提

第一，修定和完善有关国家机构编制法律法规，确立编制管理的严肃性和权威性。应当充分利用大部制改革的时机，将编制管理改革和立法与大部制改革结合起来，借鉴市场经济和政府管理比较成熟的国家在机构编制管理方面的经验，探索和实现机构编制立法。对于实践中确有需要扩大领导职数的情况，也要严格规定扩大领导职数的程序。对于“先扩编后报批”的行为要严格、坚决予以否定。第二，必须进行中央和地方政府组织法的修定和单独立法。补充关于政府职能权限、内设机构、人员编制、岗位结构等内容，特别要明确审定程序。在此基础上，制定国务院所辖机构的组织条例，制定地方各级政府单独的组织法则，形成完备的政府组织法体系。要将职数设置中那些似是而非、语焉不详的地方具体化、数量化，由组织法统一规定，可以根据地方发展差异、人口差异、财政差异留有弹性，但绝不能大，比如政府正副职可设1正4副，最多5副[6]。第三，完善责任追究制度的建设。明确界定随意增加领导职数的主管领导的责任，这是机构编制法律法规和组织法得以顺利执行的重要保障。

3.“顶层行动”是关键

2013年机构改革之后，国务院组成部门减少到27个，这是一个可喜的变化；但从各部委官网的公开信息来看，至少有六成以上部委的副职配置超过了《国务院组织法》的规定。在有法可依的情况下，还出现这种情况。这种情况的出现除了各部委情况有别之外，还与国务院主要领导的决心有很大关系。与此形成鲜明对照的是地方党委领导机构“一正两副”模式。2004年，中共十四届六中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出减少副书记职数，实行常委分工负责。2006年，在集中换届契机下，“一正两副”模式推行。当年下半年到2007年上半年，上一轮全国地方党委集中换届，中央确定地方党委一般只设两名副书记。现在，除西藏、新疆两个自治区比较特殊外，“一正两副”模式成为地方党委领导机构的主要形式，“两副”成为常态，“多副”成为例外。这种转变的成功，除了中央不断坚持党政分开，合理界定执政党的职能外，也与中央领导解决副书记职数膨胀的决心有莫大关系。同样，在制定了相关的规章制度后，政府部门副职“瘦身”是否能取得预期的效果，领导的态度与行动至关重要。只有坚持“零容忍”，发现一起、查处一起、处理一起，绝不姑息、包庇，才能形成廉洁、高效、务实的行政组织文化，在领导职数设置上“有令不行，有禁不止”的现象才能逐步消除。

4.完善监督机制是保障

首先，信息的公开透明是监督的前提。政府信息不是政府专利品，它是一种公共产品，只有将政府的编制、领导职数及领导信息及时向社会公开，才能进行有效监督。

其次，加强人大及其常委会的监督力度。“将人大及其常委会对行政机关的监督规范化、具体化以及可操作化；真正发挥人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、不信任投票权、罢免权、撤销权、弹劾权，并最终使这种监督走上制度化、常态化的轨道。”[22]强化监察部门的有效监督，要加大机构编制监督检查力度，准确了解掌握情况严肃查处机构编制违法违规行为，依法追究责任。此外，機构编制、组织、人事、财政部门协调联动，机构编制部门审核编制使用情况、领导职数配置情况后，组织、人力资源社会保障部门按规定配备领导干部，财政部门核拨经费和工资，共同夯实领导职数管理的基础。

再次，要发挥公众与媒体的监督作用。建立一套健全的制度和程序，为公众提供方便的监督行政机关及其行政人员的途径，并降低公众的监督成本。要充分发挥互联网监督作用。随着网络技术的迅猛发展和独有的互动交流模式，监督作用不断提升，可以考虑创建网上监督平台，开拓监督渠道，降低监督成本。

又次，加强问责制。当前我国行政问责的制度、法律框架已基本具备，因此，在实践中要完善问责制的执行，因为“如果法律不能被执行，那就等于没有法律。”[23]要不折不扣地狠抓落实，使行政问责制的有关规定真正落到实处，防止出现不应有的偏差。尤其是在实施行政问责制的过程中，要将通报批评、书面检查、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等一般的问责方式，与纪律处分、刑事处罚等问责方式严格区分开来[24]。尤其是不能用引咎辞职等一般的问责方式代替党纪、政纪处分，甚至代替应当受到的刑事处罚。决不能以所谓的“照顾”、“过渡”为借口来突破法定领导职数，用违反制度的“灵活性”侵蚀原则性。

5.调整干部激励机制是基础

首先，多元激励并举。针对干部激励手段单一、激励失灵失效等问题，应坚持物质激励与精神激励、正激励与负激励、即时认可激励与持久激励等多元激励方式有机结合，来分担和化解干部晋升晋级“独木桥”难题，以调动干部工作中的积极性、主动性和创造性。

其次，调整福利待遇平衡机制。将以领导职位为核心的利益分配原则，调整为按照资历、年限、功绩等综合评价为依据的公务员利益分配标准。要在现有公务员法的基础上，按照官员的资历、岗位评价和从业年限设定相应的级别晋升空间，然后根据级别来确定一个官员或者公务员的工资、奖金和福利等，而不仅仅与领导官位挂钩[6]。

注释：

① 此处并非选择三省的所有政府组成部门进行统计，因为有的省的部分政府部门未在其官网公布领导信息。为了保证分析的最大随机性，我们选取了相同部门三省均公布其领导信息的部门进行分析。

②现行干部选拔任命体制坚持党管干部原则，干部选拔通常由党委组织部门组织实施，经过组织考察，研究提出人选方案，由党委（党组）讨论决定人选；政治学中有个公理，权力由谁产生就会对谁负责。既然副职是由党组织选拔任命的，至少存在着不对行政首长负责的可能性。

③如山东农业厅，一巡视员在分管一系列工作的同时，协助厅长分管一部分工作，同时，还有一名副厅长协助其开展某些工作，其内在的层级结构是：厅长—巡视员—副厅长；再如浙江省经济和信息化委员会，一名副主任在协助主任开展工作的同时，另有一名副巡视员协助工作，这样层级就变成：主任—副主任—副巡视员，无疑增加了一个层级。

④按照《中组部、中央编办<关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知>有关问题的答复》规定：“省级、副省级、地市级政府副秘书长的职数按不超过其同级政府领导班子副职的职数来掌握”，上述市县显然违反此项规定。

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Abstract： The reform of leadership positions is not only an important part of the administrative system reform，but also an important yardstick to measure the success or failure of the reform of the administrative system. Due to the unfulfillment of the change of government function， unreasonableness of the rules and regulations， the government's self-interest and absence of supervision mechanism and other factors， the excess of leadership positions in government ministries， especially the problem of deputy leader positions， has not been solved effectively. To solve this problem， the transformation of government functions is fundamental， the improvement of the rules and regulations is the premise， the "Top-level Design" is the key， the perfection of the supervision mechanism is the guarantee and the adjustment of the cadre incentive mechanism is the foundation.

Keywords： leadership positions； expansion； government department； organizational culture

责任编辑：翟 祎