唐玲娟

（杭州市萧山区卫生监督所、杭州市萧山区市场监督管理局）

党的十八大以后，我国食品安全规制体制的大部制改革正式开始。原卫生部有关食品安全规制的部分职能划给国家食药总局。同时，食药总局进一步整合了原国务院食品安全委员会、国家工商总局、国家质检总局等在食品安全规制领域方面的职能。2015年10月，新修订的《食品安全法》确定了食品药品监督管理部门对食品生产经营活动的监督管理职能。《食品经营许可管理办法》进一步规范了食品经营许可工作，合并原食品流通许可证和餐饮服务许可证，并将原保健食品的销售许可合并到食品经营许可中。

自2015年10月起，食品经营许可工作在全国陆续开展以来，各县（市、区）市场监督管理部门先后形成并收集保管了大量食品经营许可新开办、延续、变更、换证、注销等的原始档案，其独有的档案资源在社会经济及食品安全监督执法中有着不可替代的参考和凭证作用。

一、食品经营许可档案管理现状

根据国家食药总局的统一部署，全国各县（市、区）从2015年年底开始，陆续启动了食品经营许可工作。截至2016年底，各地均办理了大量食品经营许可事项。但是食品经营许可档案管理工作进展相对滞后。以杭州市为例，截至2016年年底，13个县（市、区）中，食品经营许可档案由局级档案室集中统一管理的只有5家，专门建立食品经营许可档案管理制度的只有1家。有相当部分的食品经营许可档案暂存在许可部门或者基层市场监督管理所，尚未整理归档，食品经营许可档案管理亟待加强。具体表现为：

（一）档案管理制度不全

国家食药总局《食品经营许可管理办法》第四十三条规定，县级以上食品药品监督管理部门应当建立食品经营许可档案管理制度，将办理食品经营许可的有关材料、发证情况及时归档。目前负责食品经营许可工作的主要为县（市、区）级食品药品监督管理部门。在缺乏上级部门指导意见的情况下，基层部门各自制定食品经营许可档案管理制度存在一定难度，且容易出现标准不一等情况，不利于后期的数据互通整合。

（二）档案管理任务重

以杭州市萧山区为例，根据浙江省统一部署，萧山区自2016年2月起全面启动食品经营许可工作。至2016年年底，共受理食品经营许可事项7669件，而每份食品经营许可案卷平均有20页。如果要全部按规范开展归档整理工作，目前基层有限的人员无法满足如此大的工作量。

（三）存量档案分散

食品经营许可证是由原食品流通许可证和餐饮服务许可证二证合一而来。国家食药总明确规定：原食品流通、餐饮服务许可证在有效期内的，许可证继续有效，不需换发食品经营许可证。而原食品流通和餐饮服务许可证一般有效期为3年，这就意味着在食品经营许可工作启动后3年内，食品经营、食品流通和餐饮服务三证并存的情况。大部制改革前，食品流通和餐饮服务许可和监管职责分别由工商和食药部门承担。餐饮服务许可职能又是由卫生行政部门划转给食药部门。由于涉及部门多，再加上各部门对许可档案管理工作的重视程度和工作要求不一，存量档案收集难度大。

（四）有效利用不够

食品经营许可作为规范经营行为、确保食品安全的第一道门槛，在许可过程中产生了大量有价值的档案资料。特别是食品经营者主体资格、设施设备、布局流程、食品安全管理制度等，是后期监管的重要依据。由于前期建档工作进展不一，数字化程度不高，目前丰富的食品经营许可档案资源没有得到有效利用。

二、加强食品经营许可档案管理对策

（一）规范许可行为，健全归档制度

首先要规范食品经营许可行为，及时、准确公示许可事项，完善办事指南、一次性告知制度。规范许可文书制作，提升工作人员案卷制作能力。尤其要严格规范申请材料受理、现场核查文书制作、审核审批等环节，为下一步的许可档案管理工作打好基础。其次是健全归档制度。根据国家食药局《食品经营许可管理办法》要求，萧山区市场监管局（区食药局）于2016年12月制定了《杭州市萧山区食品经营许可档案管理办法（试行）》和《食品经营许可档案管理操作手册》，为食品经营许可档案的规范化管理打下了制度基础。但是相对于更大范围的数据整合和利用，基层档案制度建设存在一定局限性，建议省、市业务部门尽快制定食品经营许可档案规范管理方面的指导性意见，在宏观层面加以统一、规范。

（二）完善档案事务外包机制

食品经营许可档案现有的存量及增量巨大，仅靠基层食药部门有限的档案工作人员难以开展。建档单位可以尝试通过服务外包的方式，弥补人力资源短缺及专业化程序不高造成的档案管理工作不足。在引入档案管理事务外包的过程中，应挑选有资质的档案事务服务机构，签订保密协议，落实防范风险的措施，防止档案安全保密等方面的问题发生。

（三）探索有效的归档方法

建议按照“先理增量、后清存量”的方式，分步建档，逐步完善。对启动食品经营许可工作后产生的文件材料，先行建档整理、数字化扫描、档案系条目著录及扫描件上传、入库归档。再对原食品流通许可档案、餐饮服务许可档案进行建档整理。最后通过倒查存量档案，实现许可档案“一户一档”规范建立，为后期食品安全信息整合打下基础。为有序推进归档工作，也可以根据主体性质、企业规模等要素，分步、分批开展归档工作。如萧山区目前的做法是先对企、事业单位食品经营许可文件材料进行整理归档，再对个体工商户食品经营许可文件材料进行整理归档。

（四）努力打造“智慧档案”

“大数据”背景下，提高许可档案的利用率首先要推进其数字化水平。建档单位在关注存量档案数字化工作的同时，应该把更多的精力放在增量档案数字信息采集上。尤其是行政许可网上申报、“最多跑一次”等便民利用措施的先后落地，大量文件材料在申请时就由申请人以电子文件形式实现了上传。食品经营许可电子档案可以通过审批系统实时获取，实现电子化归档。在食品经营许可档案数字化进程中，首先，可以通过市场监督管理系统内的企业登记档案、企业信用信息、智慧监管等平台的无缝对接，此外，进一步加强与其他部门档案资源共享利用率，发挥“智慧档案”的真正作用。

［1］ 陈隽.卫生行政许可案卷制作及归档的规范化管理［J］.中国卫生产业，2014（25）：26—27.

［2］ 余建华.档案外包整理中应注意的问题及对策分析［J］.城建档案，2016（9）：100—101.

［3］ 黄惠敏.卫生监督档案推行“一户一档”浅析［J］.浙江档案，2010（9）：43.