周庆智

(中国社会科学院 政治学研究所， 北京 100028)



论基层社会自治

周庆智

(中国社会科学院 政治学研究所， 北京 100028)

当前的基层治理结构，有自治空间，但没有自治权，是单中心(集权)权威秩序，不是多中心(分权)自治秩序。基层社会自治的建构，一是自治权的法律保障，即明确社会自治权以及公民与国家之间、不同层次的自治体之间的权利内涵和边界。二是政府、社会、市场等领域的多中心公共治理主体的形构。三是重构主体社会。祛除社会对国家的依附性，自治原则才可能建立起来。从基层总体治理上看，建构基层社会治理的自治权力结构体系，具有社会利益组织化和社会秩序维系的制度创新意义。

基层社会自治； 权威秩序与自治秩序； 利益组织化； 基层社会自治结构体系

当前基层治理研究的关注点，一是村民自治，一是社会自治。前者的研究始于上世纪80年代以村为单位的自治化运动，大多专注于个别经验的微观研究，且把村民自治与基层社会自治不加区分甚至混为一谈；①后者的研究始于上世纪80年代中后期的社会自治运动，集中关注公民社会的发展及其带来的现代社会治理转型，其理论视角是社会对国家的关系以及其间最为重要的社会与国家间互动的关系。②

本文从基层总体治理出发，来阐释基层社会自治，涉及两个议题：一是基层社会自治是利益组织化和社会治理秩序形成的必要条件；一是基层社会自治结构体系的建构需要具备的社会制度条件。

一、社会自治的治理含义

自治(self-governance)，“指某个人或集体管理其自身事务， 并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。③即自主治理，指个人或者共同体自行管理本人或者本共同体的私人或者公共事务。社会自治是社会自治权的组织化，即社会自治权通过社群的集合体即社团组织来实现，社团组织对于社会秩序的作用，是将公民利益充分组织化，它们组成的社会关系网络从基层一直关联到国家，即每一个组织拥有足够的(成员支持率)资源，用以发挥影响，与国家公权力构成分离与制衡的良性互动关系。

因此，社会自治是指社会共同体自治，即社会共同体的成员自主决定本共同体的公共事务。社会共同体是公民为了诉求某种利益组成集团，如工会、农业团体、行业协会等，它既是公民自己管理自己的一种组织形式，也是对于政府不作为或对政府受客观条件限制作为不力，进行督促、推动的组织形式。所以，社会自治也是国家善治(good governance)的基本要素和必要条件，是对政府治理的一种补充。自发的、有组织的社会自治组织的存在和壮大，是一个社会良性发展不可或缺的条件。

社会自治的正当性，在于公民决定其自治事务的权利是民主社会运行的制度基础和本质要求。民主社会的自治原则，是“个人应能自由且平等地决定他们自己生存的条件；也就是说，他们应当在创造和限定他们可资利用之机会的业经详细阐明的框架内享有平等权利(和因此而负有的平等义务)，只要他们不利用这一框架去取消他人的权利”④因此，社会自治得以确立的一些主要原则包括：一是个人自治权与社会自治权，即个人或群体自己具有决定自治事务的权利。个人自治权是通过单个具体的自然人来实现，社会自治权则是通过社群的集合体共同行使。二是经济权利。自治意义上的经济权利，是指赋予社会成员独立自主的力量参与市场交换的权利，这对于市场经济的发展至关重要，因为市场源于经济行动者，后者构成市场主体，并结成基于自由合意产生的契约关系；三是法治原则。这里是指自治权的法律规范和结社权的法律保障，因为法治是社会自治的制度条件。

个人自治权与社会自治权。一是共同体成员的权利。一个利益分化的社会，利益组织化是社会成员结成共同体的基本条件。所谓社会自治权，是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。所以，自治权的主体是自治体的成员而非自治体的机关，这就决定了自治权是自治体组成成员的权利而不是自治机关的权力。⑤一是个人自治的权利。所谓个人自治权，是公民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利。一方面，自治是个人的责任，每个人应该对自己负责。个人正当利益得到保护，可以保证人们之间相安无事，实现个人自由和社会秩序。另一方面，个人有自治的能力，自行治理，自我选择，任何他人或组织包括政府无权规划安排个人的生活。对自治来讲，个人在自己管理自己的同时，通过自组织参与社会公共事务的管理，从参与的过程和目标实现的过程中，认识参与的意义，理解民主治理的原理及其运作方式。

经济权利源于市场。波兰尼(Polanyi)指出，经济行为者的活动并非旨在最大限度地扩大其物质利益，而是为了维护其社会地位、身份和社会优势。经济总是嵌入在社会关系当中。⑥一方面，一个由市场构建的体制，能够保障资源权利，包括基于自由合意产生的契约权利；另一方面，也具有同等重要性，即这样一个体制也保障了平等交易、参与市场安排的权利，即平等权利。保障个人财产权利和契约自由权利，是市场自治的目标，也是市场自治达成的条件。市场中的社团组织如行业协会、商会、工会等，是市场主体如企业、公司等自愿结成的契约关系或组织形式，它们在政府与市场、市场与社会的关系方面起到中介关系的作用，形成独立而有政治自觉的社会势力，成为推动基层社会自治的一支重要的社会力量，具有构建自治秩序的能力。

对社会自治来说，法治的意义在于：一方面，社会自组织的规约是法治的基本要素之一，如“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”，⑦亦即，社会自治由法律、法规以及社会规范体系来规范和约束。另一方面，社会自治必须是自洽的并不受外力的控制，只服从于宪法的规范和约束，“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程(而且不管它是如何进行的)”，⑧“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”⑨如此，社会自治才能获得真正的发展空间和发展活力。总之，对于社会自治来说，法治是治理社会的原则、理念和方法，是社会共同体存在的一个必不可少的基础性条件。

社会自治是现代社会公共治理运行的结构形式。社会自治是社会民主的实质性内容，也是社会治理现代化的核心含义。对当前中国的基层社会治理现代转型来说，是从过去的一种统治模式向一种自治模式的转变，即基层公共治理秩序的运行和维持，要从其权威源于国家授权的基层(党政)单中心秩序，过渡到其权威源于社会授权的(社会)多中心自治秩序。

社会自治之于基层社会治理的意义，有三个方面：第一，社会自治是民主社会运行的结构性稳定条件。民主社会得以运行，取决于“双重民主化”进程，即国家与市民社会二者相互依存的转化，一方面涉及国家权力的重塑，一方面与重构市民社会有关，非如此，自治原则不可能建立起来。⑩也就是说，国家与市民社会之间的分野是民主生活的核心特征，亦是达至社会秩序的必要条件。以往以及现在的研究表明，社会自治在国家和民众之间形成一个中间结构，这个中间结构起到了缓冲社会危机、防止极端和暴力革命的作用。改革开放30多年的经验也表明，社会不稳定性来源于这个中间结构的缺失和社会组织的不发达。反过来讲，社会自治组织的发展对于社会秩序的作用，是将民众利益充分组织化，公民与国家之间、不同层次的自治体之间，有明确的权利边界。总之，加深国家与社会之间的分界并且同时使这两个领域民主化，通过连结国家与民众的社会自治组织，保证权威来自于社会，使突破权利基础的任何权力都没有正当性，事实上，社会稳定秩序就存在于这种全体社会成员都置身于相互勾连的、制度化网络之中。

第三，社会自治是社会治理现代转型的制度基础和本质要求。传统的单中心(mono-centric)权威治理模式，是在政府的主导下，把社区主体作为治理的客体，社区治理就是政府动员加上少数精英主动参与，大部分民众、群众团体以及社会组织等自治主体被动参与，社区治理成为少部分人的事情，大部分社区行动者在社区治理中缺席，这难以实现自治主体对社区公共事务的自觉、自愿和深度参与。同时，单中心权威治理模式造成社区主体对社区的情感认同程度较低，不愿意积极参与社区治理。如何聚合社会成员和组织之间的冲突、以保持社会的内聚和国家权威的合法性，这是单中心权威治理模式所面对的现实挑战，而实现社会自治，从单中心(mono-centric)权威治理模式转向多中心(polycentric)参与治理模式，从权威秩序到自治秩序，才能实现传统社会治理的现代转型，实现多元民主共治和公民利益最大化。

二、基层治理转型：权威秩序到自治秩序

30多年的市场化改革，民众在人身、经济、社会和文化等层面，拥有了一定的自主性。首先，单位制体制的改变，基层实行了村居民自治制度。这是在政社合一体制(农村人民公社、城市单位制辅之以街居制)解体后，在基层实行的新的社会组织形式。其次，利益群体多元化。一方面，利益结构发生了变化，利益阶层和利益群体不断分化；另一方面，经济分工、利益多元导致社会权力分散，权威的来源日益多样化，一些组织尤其是经济组织，凭借自身的资源占有领域，来扩大政治经济社会影响力。再次，社会自治空间得到了一定程度的发展，自发成长的自治的公民自组织变得越来越活跃，范围越来越广大，同时，新的社会阶层的出现，形成了不同的社会力量参与扩大要求。

三、建构基层社会自治

社会发展的历史和现实变化，并不一定会导致民主治理意义上的社会进步，但改革开放以后，社会结构变化和制度化关系的变化是基层社会自治体系建构必不可少的基础性条件。

第二，社会联系方式发生了变化。一方面，过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带，比如单位、村庄、家庭，宗族，正在发生一个从“身份到契约”即从身份关系到契约关系的变化。在社会关系领域，与过去不同的是，人际关系的契约化，成为构成现代生活各种社会关系中的最基本形式。另一方面，基于自由合意产生的契约关系上形成的共同体，逐渐发展起来，比如各种社团组织，即社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织，等等，构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系，也就是说，结社关系组织化，成为现代经济生活必不可少的条件。简言之，与传统身份社会的根本差别之一是，现代社会关系是契约关系和结社关系，出现了新的社会联系方式及其自治组织形式。

上述体制结构性因素的变化，势必影响到基层政府治理的合法性基础、社会治理的权力结构、市场治理的自治需求。因为，旧的治理模式，失去了社会基础，已经完全不能适应新的社会发展条件。相对独立于国家的私人领域(以市场为核心的经济领域)和公共领域(社会文化生活领域)，开始主张自身存在的权利和组织形式。也就是说，经济社会基础发生了重大变化，社会关系领域必然也会发生变化，最终影响到基层社会治理结构体系的变化上。

第二，社会治理。市场化改革带来了有利于社会发育的元素：新兴社会阶层的出现、市场化媒体、法制的形式化完备，以及互联网空间的壮大，基层社会有了自治空间、自治能力和自治的社会基础和条件。社会自治是基层治理的现代形态，与“行政权支配社会”的传统治理形态不同，现代社会是一个利益和价值多元化的社会，权威的社会来源不同，治理的结构形态也不同，此其一。利益组织化是社会变迁必然面对的问题，并且这个问题与社会秩序直接相关，资源与权利的分配，需要制度整合和社会整合。社会自治就是一种结社生活，由自由结社形成的社会中介组织，可以有效地解决纷争，促进社会内聚、共识及合作的发展，增强制度公平吸纳外部社会力量的能力，实现社会利益组织化。此其二。概言之，社会形成独立的、自治的结构性领域，在于社会治理一定是社会组织参与形成的多元自治秩序，因为，社会自治由社会组织自行提供规则，通过自主选择、自主组织和集体行动，来治理公共事务。反过来说，社会自治不依赖于政府提供资源和规则，政府对私人部门的管理能力较弱，缺少必要的干预手段。也就是说，在政府与市场之外，公共事务还存在一种社会自治的制度安排。尽管上述变化是有限的，但社会力量毕竟有了成长的自主空间和条件。

第三，市场治理。社会自治的基础是市场经济，也就是说，在当下中国，社会自治与市场化改革密不可分。因为，社会共同体的内在联系内生于市场经济的平等自治的契约性关系，或者说，维持市场交易秩序，在于基于自由合意上产生的契约关系，行业协会、商会等组织形式，成为市场治理的主体，是市场秩序不可或缺的结构组成部分。一方面，交换关系使合约即法律的规范不断完善起来；另一方面，(个人的、共同体的)自治权利意识成为社会秩序得以维持的原则和精神。概言之，社会自治与市场自组织发展密不可分，市场经济乃是社会自治的必要条件。市场化改革改变了社会结构形态，从开始的个体经济行动者到后来的公司、企业，在基层，新的社会力量不断壮大，社会多元化、利益多元化、价值多元化，对原有的社会组织形式和社会治理方式带来改变的契机和压力，一方面，这些体制外的社会力量如何被体制内吸纳；另一方面，财产权、政治权利和社会权利如何得到制度化保障。因此，市场领域的社会自治成为基层社会治理新秩序形成的一个基础和必要条件。

那么，建构社会自治，保证权力扩散，同时又不损害秩序，就必须让社会自治组织发展壮大。对权威主义治理而言，就是要从过去的一种统治模式向一种自治模式转变，即基层公共治理秩序的运行和维持，要从其权威源于国家授权的基层单中心(mono-centric)权威秩序，过渡到其权威源于社会授权的多中心(polycentric)自治秩序之上。这是有关社会自治的理论建构和现实设计的出发点和思考方向。

四、余论

在今天，基层并没有民主意义上的社会自治，尽管社会自治的建构空间和结构条件也具备，比如，社会多元化和利益多元化，权威来源的多样化，已经是一个基本社会事实，但社会自治还处在一个初始阶段，即社会组织还没有获得独立自治的地位。因此，需要从历史与现实因素来思考基层社会自治制度创新的可能性及其建构特点。

第二，当代的制度文化没有社会自治存在和发展的条件。支持一个制度存在的，是其背后的制度文化，比如，代议制民主政治由宪政、分权制衡的制度设计，来控制和监督国家权力，集权制由一党制、议行合一的制度设计，来贯彻和执行国家权力。因此，前者必须有社会力量的制衡，比如公民社会的发达社团，国家与社会的分离和制衡关系，后者是自上而下的利益组织化，因此，体制之外的社会共同体发展必须受到必要的限制，并促使其社会目标与政府目标的一致。集权制的基本特征，是权威治理的单中心秩序。上述差异，一是体制的政治特性方面的差别，比如，民主或专制的结构性差异，一是集权制与分权制的差别，比如，单中心权威治理与多中心社会治理。集权制政府要的是一个单中心的权威主导秩序，反过来讲，民众要的就一定是多中心的社会自治秩序吗？自治是一种文化，一种生活方式，一种权利，而不是相互的防范和对立。这个传统，我们没有。因此，社会自治的发展很大程度上取决于历史和现实的制度文化变迁。

第三，当代中国社会结构(或社会秩序)的基本单元是什么，或者说，当代中国制度整合和社会整合的基本单元是什么。中国的社会自组织从来就不发达，活跃在中国历史和现实当中的所谓社团，大抵都是非制度化形式如商会、行会、“群众组织”等，而且，这些组织对国家具有很强的依附性，它的目的不是对抗国家，而是对抗其他非制度化组织，它的凝聚力建立在血缘、地缘、业缘等初级社团的基础上。实质上，中国社会的单位是“家族”而非“个人”，上述组织是家族伦常的扩展和放大形式。问题是，如果撇开西方制度文化，来把中国的社会结构的核心单元置于现代民主治理的基本含义上思考，那么，中国的社会结构核心的本质取向——国家本位的、家族本位的、权力本位的，唯独不是社会本位的、权利本位的，社会以家族为单位，法律以身份为核心，或者说，我们的文化里没有托克维尔所说的那种“乡镇自治精神”，即社会为其自身而自主治理，因此，这样的家族文化能够达至一种民主的、自治的(未必是西方那种的)社会基本联系形式吗？反过来讲，用西方社会的自治形态来判断和衡量中国的社会自治，这可能是一个学理上的误导，因为，用个人权利来衡量社会自治，必须从社会的基本价值和基础结构出发，或者说，怎样在传统和现实的社会结构和社会价值的发展中取得平衡，实现基于个人权利和社会权利之上的社会自治秩序，是中国基层社会自治建构的理论和现实议题。

关于中国基层社会自治问题的任何有价值的讨论，理论建构也好，现实操作也好，都不能脱离中国的历史文化资源和现实政治经济社会发展条件。比如传统制度文化、现实的政治特性和经济社会结构条件，一定意义上，社会自治具有民族共同体的制度文化特性，但这只是思考问题的出发点，只能说明与其他社会包括西方社会的社会自治的利益组织化形式和结构形态有所不同。毫无疑问，基于个人权利和社会权利之上的社会自治，是现代社会文明的发展方向，当然也是中国社会进步的发展方向。

注释

②邓正来、杰佛里亚·历山大主编：《国家与社会——一种社会理论的研究路径》，上海:上海人民出版社，2006年，第481页。

③《布莱克维尔政治学百科全书》，北京：中国政法大学出版社，1992年, 第693-694页。

④⑩戴维·赫尔德：《民主：一种双向进程——国家权力重塑与市民社会的重构》，邓正来、杰佛里亚·历山大主编：《国家与社会——一种社会理论的研究路径》，上海：上海人民出版社，2006年，第291页，第286页。

⑤周安平：《社会自治与国家公权》，《法学》2002年第10期。

⑥周长城：《经济社会学》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第10页。

⑦中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

⑧⑨马克斯·韦伯：《经济与社会》(上卷)，北京：商务印书馆，1997年，第79页，第56页。

责任编辑 王敬尧

The Study of Grassroots Social Autonomy

Zhou Qingzhi

(Institute of Political Sciences, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100028)

The structure of current grassroots governance has some autonomy space， but no autonomy right，which is a single-center (centralized) authoritative order，not a polycentric (decentralized) one. The construction of local social autonomy lies in the following three aspects. Firstly，we need to guarantee the autonomous right by law，which includes defining social autonomy right and clearing the meanings and boundaries between citizens and the state，as well as the autonomous agents from different levels. Secondly，we should constitute a multi-center governing subject，which contains the people from the government，the society and the market. Thirdly，it’s wise to reconstruct the society，and only getting rid of the attachment to the state can the principle of social autonomy be built up. From the perspective of overall grassroots governance，the construction of a power structure system of local social governance has a significance of institutional innovation, which can organize the social interests and maintain the social orders.

grassroots social autonomy；authoritative order and autonomous order； organization of social interests； structure system of grassroots social autonomy

2016-10-16

国家社会科学基金项目“我国县级政府公共产品供给体制机制研究”(11AZZ006)