■杜学峰

上海农业供给侧结构性改革路径与措施研究

■杜学峰

今年中央一号文件对我国农业改革与发展作出科学判断：我国农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。因此，必须深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能。上海如何顺应我国农业政策改革的大方向，准确把握自身大都市农业的特点和发展趋势，在当前和今后一个时期全面深化农业供给侧结构性改革，将有许多需要研究的重大问题。

一、改革的背景

（一）城乡居民农产品消费需求升级，消费结构发生变化

随着城市化的快速推进和人民群众生活水平的大幅度提升，居民生活方式的精细化、绿色化、多元化、个性化与消费结构升级成为发展趋势，城乡居民农产品消费需求正从“吃得饱”向“吃得好、吃得安全、吃得营养健康”转变，从而导致国内市场对农产品需求呈现出小型化、特产化和精致化三大变化。所谓小型化，主要是由家庭规模的变化引起的，家庭人口减少，三口之家成为主流。特产化就是更加注重农产品的品质和产地等方面的优质化。居民生活水平提高了，对于食品的高品质和多样性需求日益旺盛；消费者对农产品区域性要求十分苛刻，产地稍有不合，品质、口感就会大打折扣。精致化则是特产化的延伸，美观的外形、精美的包装将对品质优良的特色农产品起到锦上添花的作用。水果的果形、颜色、果味，是消费者越来越看重的因素，而精美的包装也能有效提高农产品的价格。

（二）上海农业的综合生产能力还不强

近年来，上海地产农产品总产值呈逐年下降的趋势。2016年全市实现农业总产值286.27亿元，比上年下降6.9%。上海域外市属农场实现农业总产值32.16亿元，增长47.7%。全年全市农作物播种面积29.63万公顷，比上年减少13.3%。至年末，全市有1670家企业、7289个产品获得“三品一标”农产品认证；全市累计建成设施粮田面积8.65万公顷，市级蔬菜标准园150家，标准化畜禽养殖场304家，标准化水产养殖场270家；全市有农业产业化龙头企业383家，农民专业合作社3202家，经农业主管部门认定的粮食家庭农场3990家。近年来，上海本地农产品供应量自给率比较低，对周边兄弟省市的依赖程度较高，其中，对外来粮源的依赖度高达90%，对外地蔬菜的需求约占60%，同时，70%的肉类供应来源于外地。

（三）上海农业改革发展还需要进一步推进

总体上看，上海农业改革发展中还存在一些矛盾和问题：农业结构调整难度较大，农业竞争力弱的问题没有根本改善；耕地数量减少、质量下降，面源污染较为严重，面临资源环境“双重约束”；农民收入水平总体仍然偏低、增速放缓，还未能分享更多现代农业发展成果等。从供需关系角度进一步分析可以看到，上海农业供需结构仍然存在错位严重的问题。在产品结构上，优质安全的农产品供给不足，部分低端农产品供过于求。在生产方式上，小农户分散经营仍然存在，现代化的经营体系还未形成。在增长动力上，粗放式发展方式普遍存在，农业基础设施建设和生产条件改善总体滞后，还没有转到依靠劳动者素质提升和科技进步的内涵式增长上来。由于上海农业的体量较小，综合生产能力有限，上海地产农产品以满足本地居民需要为主。农产品供给大路货多，优质的、品牌的还不多，与城乡居民消费结构快速升级的要求不相适应。

（四）必须从供给侧对上海农业进行结构性改革

为了更好地适应大都市居民消费结构升级的需要，切实解决现有供给结构不适应国内消费需求对品种品质和质量安全要求的矛盾，必然要求大力推进农业供给侧结构性改革，尽快提高和改善农产品的品质和结构。这是上海推进农业供给侧结构性改革的主要原因。同时要看到，上海深化农业供给侧结构性改革也是改善农业生态环境的迫切需要。过去，农业的增长主要靠拼资源、拼投入、拼要素、拼环境。但近几年，上海和国内其他地方一样，资源环境两道“紧箍咒”越绷越紧，耕地数量逐年减少质量下降、农业面源污染加重等问题凸显，同时生产成本的“地板”逐年提升，农业生态环境成为突出短板。这样一种透支资源环境的发展方式已经走不下去了。因此，必须抓住农产品供给充裕的有利时机，大力推进农业供给侧结构性改革，转变农业生产方式和资源利用方式，修复生态，改善环境，补齐短板，实现农业绿色发展。

二、改革的总体目标和基本路径

当前，上海推进农业供给侧结构性改革还面临不少问题。过去农业发展更多关注的是生产环节，如产量的高低、品种的选育等。今天我们关注的重点发生了变化，即从消费者的角度对农业生产提出要求，比如更加关注消费者的口味变化、健康需求、兴趣爱好、饮食习惯等等。这就要求农业生产不仅要解决吃饱的问题，更要满足人们的中高端饮食需求。总体来看，上海农业发展中仍然面临着农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农业补贴精准度不高、农民收入持续增长乏力等突出问题,如何处理好增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾，需要下大力气予以解决。

新形势下，上海推进农业供给侧结构性改革的总体目标：围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，增加农民收入，着力于化解供给侧结构性矛盾，提升供给结构的适应性和灵活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系，促进农业发展向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。

因此，要结合都市农业发展特点，在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。

在推进路径上，要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，把提高农业供给体系质量和效率作为主攻方向，把促进农民增收作为核心目标，从生产端、供给侧入手，按照规模化经营、标准化生产、绿色化发展、品牌化带动的发展思路，创新体制机制，调整优化农业的要素、产品、技术、产业、区域、主体等方面结构，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，突出绿色发展，聚力质量兴农，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。

三、改革的对策措施

上海推进农业供给侧结构性改革需要从科学规划、制度创新、科技支撑、职业农民培育以及政策助力等多个方面提供保障有效的配套措施。

（一）注重科学规划，加强形势研究

农业供给侧结构性改革是一个中长期的过程，不能仅仅着眼于眼前，还要着眼于未来，这就需要我们作出科学的规划。因此，政府要切实加强经济形势特别是农业农村经济形势的研判。要从现代农业发展的阶段性、趋势性出发，把农业置于国民经济和全球背景来考虑现代化都市农业的定位、目标方向和实现路径。在推进过程中要着力重点处理好增优和减劣、政府和市场、当前和长远、力度和节奏等方面的关系。

（二）立足制度创新，深化农村改革

除了种植结构的调整和生产技术的创新，农业供给侧结构性改革还必须立足于一系列的创新，以增强改革的动力才能实现。一是要继续深化农村集体产权制度改革，推动农业要素的集中和集聚，实现上海地产农产品的适度规模化经营发展。二是要围绕农业产业链进行集成创新，加快创新农业商业模式，提升农产品的附加值，大幅度增加农民收入。三是要建立起调控有度、市场能够充分发挥作用的新型农业生产经营体系，切实增强农业发展的动能。

（三）强化质量导向，改革绩效评价

过去为保障重要农产品供给，把增加粮食产量作为农业工作的主要导向，促进了农业丰收、粮食增产。当前推进农业供给侧结构性改革，要完善农业绩效评价机制，改变过去以增加产量为主要导向的绩效评价方式，由增加产量为主向增加产量、提高效益、保护生态并重转变，为调结构、优供给适度松绑创造环境。上海农业不求做大，但求做强，尤其在农产品的品种、品牌方面以更加多样化、高水准的品质满足市场需要和居民需求。

（四）依靠科技力量，推进农业发展

科技创新是引发农业供给侧变革优化的“催化剂”。一方面，要通过科技创新，解决资源利用效率低以及农业污染等问题。坚持科技是第一生产力，通过科技创新变废为宝，打造绿色生态圈：改变粗放的农业用水方式，进一步推广节水工程；加强废旧农膜的收购力度，实施可降解农膜使用补贴；加大污染土壤修复技术创新，减少农药化肥使用，防止土地肥力退化。另一方面，要深化农业科研体制改革，优化科技资源配置，激发科研人员的创新创造活力。健全农业科技推广体系，完善推广机制，打通科技成果下乡的“最后一公里”。

（五）培育职业农民，提升人力资本

推进农业供给侧结构性改革，主体还在农民。中国农村改革的经验表明，什么时候把农民的利益放在首要位置，尊重农民的选择，改革就能获得成功，否则就会走弯路。当然，当下农民群体也在发生分化，有专业大户和家庭农场，也有专业农户和多数兼业小农。供给侧结构性调整就要兼顾所有农民的利益，但改革要以专业化的农户为主，即专业大户、家庭农场和专业农户。通过供给侧改革，提高农业生产的专业化水平和市场竞争力。要加大财政投入，加强经营者和劳动者培训，下大力气培育新型职业农民，提高他们在科技、市场、生态等方面的综合素质，切实解决上海农村农民老龄化、兼业化、弱质化等突出问题。努力营造良好的生产环境，采取引导、鼓励、支持政策，吸引民营企业家、大中专毕业生、退役士兵、科技人员等投身农业，运用现代科技知识创新创业，使他们加快成长为新型农业经营主体。

（六）完善支持政策，拓宽增收渠道

推动农业供给侧结构性改革，政策的“指挥棒”作用不可低估。当前重点是要进一步完善强农惠农富农政策，形成精准发力、保障有效的政策体系，关键是注重政策的针对性和有效性。一是推动农业补贴改革，完善农业补贴政策，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。补贴重点向专业大户和家庭农场等新型农业经营主体倾斜。二是创新农村金融服务，完善金融保险政策，进一步推动金融资源向农业农村倾斜。探索推进农村土地经营权和农民住房财产权抵押贷款，着力破解农民贷款难、贷款贵的问题。三是优化结对帮扶机制，扎实推进农业扶贫。集中力量对远郊贫困农村地区要继续做好结对帮扶工作，发挥新型经营主体带动作用，落实资金整合、金融扶持、保险服务等政策举措。四是发挥好农村农业带头人对农民增收的带动功能。强化新型农业经营主体联农带农激励机制，推动发展合作制、股份制和订单农业等多种利益联结方式，支持农民更多分享二、三产业发展收益。□

（作者单位：中共奉贤区委党校）