印蓉

摘要：2014年以来，财政部牵头主导力推PPP模式。各地建机制、推项目，PPP工作初步形成了良好的发展态势，是各界都十分关心的问题。文章结合江苏南通实际，分析PPP模式推广实施过程中遇到的困难和问题，对新形势下地方如何深入推进PPP模式提出对策建议。

关键词：PPP模式 南通

政府和社会资本合作（简称“PPP”）模式，因其有利于充分发挥市场机制作用，提升公共产品供给的质量和效率，被视为公共服务和基础设施领域供给体制和机制的重要创新变革。2014年以来，国务院及相关部委在PPP方面密集出台政策文件，大力引导、推广PPP模式。各地积极响应，PPP示范、试点项目纷纷推出。

一、南通市PPP总体推进情况

（一）建立PPP项目推进机制

建立南通市PPP联席会议制度，成立PPP试点工作管理中心，常设机构在市财政局。各县（市）、区也成立PPP协调管理机构，对全市推广应用PPP模式进行指导。

（二）加强PPP项目库建设

建立了总投资1567亿元的PPP项目储备库，积极组织申报国家、省级PPP项目。全市27个项目纳入省级PPP项目库管理，其中2个项目列入财政部示范项目，8个项目列入省财政试点。列入国家发改委PPP项目库8个，省发改委项目库24个。

（三）参与组建PPP融资支持基金

市财政投入5000万元参与组建 “江苏省PPP融资支持基金”，并成为基金投资决策委员会成员，为PPP项目提供融资增信支持。

（四）积极开展PPP项目试点

借鉴PPP模式的理念，在绿化建设管养、路灯改造维护等领域开展了积极有益的探索。如东中医院整体迁建、如皋污水处理项目等国家示范项目签约落地，实质性运作。

二、地方推行PPP过程中的困难和问题

从南通实践看， PPP模式实际推进中还存在一些困难和问题，有全国普遍性的，也有地方个性化的；有国家政策顶层设计方面的，也有落实层面的。

（一） PPP项目进展比较迟缓

一是全市真正落地签约的PPP项目比例不高，主要是地方和社会资本对PPP模式还在逐渐适应的过程中，观望态度居多；重大基础设施项目决策时间长，推进难度较大；个别项目不能规范运作，演变为融资性“伪PPP”。二是项目建设“不差钱”，主要是经济下行，银行信贷投放更倾向于融资平台，政府项目融资相对宽松。而采取规范的PPP模式，经历项目识别、准备、采购等阶段，到项目落地时间长、环节多，地方政府倾向于直接投资建设。

（二）社会资本参与积极性不高

一是PPP项目大多公益性较强，投资回报有限，社会资本天生的“逐利性”，导致其参与投资建设的意愿不强。二是社会资本对PPP存在的不确定性及政府信用心存戒备，担心“新官不理旧账”，担心政策随意变动，担心政府信用为背书的补贴（投资收益）得不到预算保证。三是一些社会资本较为看重的领域未能放开特许经营权，对社会资本的吸引力不够。

（三）配套的法规机制有待健全

一是我国尚未有PPP立法。虽有较高级别的国办发[2015]42号文件，但法律层级不够。PPP项目的税收优惠政策至今无明确的规定。二是国家部委多头发文推动PPP模式，政出多门，各行其是。有些文件操作性不强，给基层部门执行造成一定的困扰。三是现行法律法规不能涵盖PPP模式的许多具体问题，缺乏行业指标和可复制推广的成功模板，给地方政府推行PPP模式增加了难度。

三、推进地方应用PPP模式的对策建议

（一）完善PPP法制体系，构建良好的政策环境

建立稳定可预期的政策环境，是PPP模式可持续推进的关键。一是建议上级部门加快推进PPP相关立法工作，制定和完善PPP政策体系。对现行法规政策进行梳理，针对PPP工作特点进行完善，消除有冲突的制度障碍，切实保护各方利益。二是进一步理顺PPP工作管理机制，政府各部门要各负其责，形成合力，在PPP的目标任务、项目落地、跟踪评价、机制保障等方面抓紧抓实，为PPP工作推广创造良好环境。

（二）正确认识PPP模式，推动项目规范运作

地方政府及职能部门要认识到，PPP模式能够减轻财政负担，但融资不是其本质，更应看重投资效率的提高；不是只要引入社会资本就是PPP运作，也不是所有的项目都适合PPP。政府既要积极利用社会资金，也要考虑财政可承受能力，防止融资过度；既要保持项目回报的吸引力，也要考虑项目公益性，防止政府为PPP项目背书。近期，财政部发文明确：垃圾处理、污水处理等新项目要“强制”应用PPP。地方政府要进一步梳理项目， 选择“技术可行、商业可行、经济可行、财政可行”的项目，尽快进入方案设计、评估测算、项目采购等实质性程序，严格规范操作，确保按时推进。

（三）构建诚信和风险分担机制，实现参与各方共赢

一是率先在PPP领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。二是切实建立合理的风险分担机制，由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。同时，风险承担与收益回报要相匹配。政府对于利益分配和风险防范，设置的边界条件要高低适当，才能平衡好各方利益。三是探索建立动态调整的定价机制，采取“区间弹性定价”，设立投资回报上下限，将政府的付费或补贴与项目进度和质量、绩效评价结果等挂钩，保障社会资本获得合理回报和公共利益不被侵占。同时，加大放开政府特许经营的力度，通过特许经营增加PPP项目对社会资本的吸引力，抵消回报率低等不足。

参考文献：

[1]赵福军，汪海.中国PPP理论与实践研究[M].中国财政经济出版社，2015

[2]宋义武.把握要点 确保PPP试点项目扎实有效推进[J].中国财政，2014