文/王素花 徐海龙 王婷 尤宏争 刘国山 谷德贤

海洋渔业管理制度分析及对我国海洋渔业的启示

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我国做为海洋大国，当前大力发展海洋经济，海洋渔业是其重要的组成部分，对海洋渔业有效的管理则成为发展海洋渔业的首要问题。我国渔业资源丰富，随着不断的开发，经济型渔业资源出现了较为明显的衰退，对我国的渔业经济发展、渔民利益以及自然环境造成了重大的影响。造成渔业资源衰退的原因主要来源于无节制的捕捞、资源的管理方式不合理等。当前，我国的渔业行政管理制度主要有伏季休渔制度和捕捞许可制度，这两种方式对我国的渔业资源保护起到了肯定的作用，但这两种管理制度已然跟不上我国海洋渔业成长的脚步，本文从总可捕量控制、限额捕捞制度、配额捕捞制度三种渔业行政管理制度的基础理论着手，剖析它们之间的关系、各自的利弊，实施的关键，联系我国海洋渔业的现状，给出实施这三种制度的适用性以及必要性，总结我国实行这三种制度所要面对的困难，为我国海洋渔业资源的保护以及发展、管理等工作提供一定的思路和启示。

一、总可捕捞量制度

（一）总可捕捞量制度的基础理论

20世纪初，在全球渔业资源衰退的背景下，总可捕捞量制度逐步形成。总可捕量制度，简称TAC(Total Allowable Catch)，从根本上讲，TAC制度是一种从行政上决定渔获量上限的一种方法，是按照渔业资源的再生能力特别是当前资源量水平所能承受的捕捞强度并考虑社会、经济因素，在一定时期内（通常为一年），在特定区域内对某一具体鱼类品种或渔业设定其能达到的最大渔获量，最大渔获量一般根据最大可持续产量（MSY）确定。实践中，这种管理措施是对捕鱼船或船队的渔获量直接进行控制，对其渔获量或上岸量进行监督，一旦所有捕捞单元的实际总渔获量达到了所设定的总可捕量，就关闭该渔业。总可捕捞量制度可以直接控制目标鱼种的捕捞死亡，因而保证资源得到较好的庇护，主要以产出控制为指向，目的性和管理原则强。

（二）总可捕捞量制度的特点以及优劣性

总可捕捞制度的特点是管理方法简单,成果显著,维护渔业资源不受过度捕捞的损害。总可捕捞量控制制度的优点是能够以产出控制为目标把渔获量控制在与资源量相适应的水平上，以捕捞量低于资源增长量为原则，保护资源不受损害，其决策依据较为科学，由众多学科交叉研究为成果支撑，管理理念具有民主性。总可捕捞量制度由于限制了捕捞量，使渔民之间的捕捞竞争会较大，淘汰一些竞争力较差的渔业单元，但一些继续从事渔业生产的渔民会因此增加投资，改进或引入捕捞技术来增加生产竞争力，导致恶性竞争的出现，这种恶性竞争会使短期内的市场供大于求。除此之外，实施总可捕捞制度需要依赖精准且系统的生物资源调查以及严格的执法监督，此过程相对而言较为耗财、耗力。理论上TAC方法的实施可以起到保护渔业资源的作用且成效相对显著，但若是处置不妥，这种方法并不能从根本上减少捕捞努力量。

（三）总可捕捞量的确定方法

有效实施总可捕捞量制度过程中的关键是总可捕捞量的确定。20世纪50年代以来，渔业研究人员确立了许多渔业生物剩余产量模型，如Graham模型、Schaefer模型、Fox模型等，这些模型是当代渔业资源评估和管理的首要组成部分，在确定渔业资源总可捕捞量上被普遍利用。当前实施配额捕捞制度、限额捕捞制度时，大部分均基于剩余产量模型计算最大可持续产量（MSY）来确定该渔业鱼类种群的总可捕捞量。但随着经济的发展和研究的深入，很多学者提出利用最大经济产量（MEY）作为确定总可捕捞量的标准进行渔业管理。无论是以MSY或MEY作为确定总可捕捞量的标准，我们都必须要做到的是掌握该渔业鱼类的生物学特征、空间散布状况等，并经由系统的资源调查对资源状况做出判定，得出肯定的总可捕捞量。

二、限额捕捞管理制度

（一）限额捕捞制度的基础理论

限额捕捞制度是发达国家在捕捞业通用的一种制度，是在总可捕捞制度（TAC）的基础上所形成的，是根据最大持续渔获量的概念提出来的，是一种以资源监测和科学评估为依据的产出控制制度，确保资源再生量与资源利用量保持相互平衡。它是在特定时间、特定的水域、对特定的渔业生物品种设定允许的捕捞量最大值，从行政上决议渔获量上限，在判定渔获量的上限后，开展分配，实行配额管理的一种方法制度，、它对捕捞船队的总渔获量实施监测，当核实渔获量达到了该年度所设定的上限就当即遏止捕捞活动，并在该年度停止捕捞该鱼种。限额捕捞制度在某种意义上说是渔业生物学、经济学、法学理论的交叉和融合的产物。我国最先2000年12月1日施行《渔业法》对限额捕捞做了清晰说明：“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行限额捕捞制度。”

（二）限额捕捞制度的特点以及优劣性

限额捕捞制度是基于总可捕捞量制度（TAC）的一种管理制度，在判定特定区域内，特定鱼种的捕捞上限后，对总可捕捞量实施再分配。目前很多发达国家均采用限额捕捞制度控制或管理海洋渔业资源开发，在保证满足人类需求、地区经济发展的前提下使渔业资源得到较为有效的恢复。从总体上讲，限额捕捞制度具备以下优点：一是设置与资源量相适应的总可捕量，保护资源不受过度捕捞的威胁；二是一旦渔获量达到规定的数量就停止渔船作业，这会加大渔民之间竞争，迫使部分渔业单元退出渔业，一定程度上有利于消减捕捞强度。限额捕捞制度同时还具有以下缺点：一是由于总可捕量的限定，导致渔民之间的恶性竞争；二是在有总量限定的捕捞作业中，高效捕捞的渔船会越来越多，每一个渔业生产者均想以最快的速度，最大的产量捕获目标鱼类，这样就会导致捕捞期的缩短，造成大量渔获物集中上岸，使市场出现短期供大于求，渔业经济利润下滑等问题。

（三）实施限额捕捞制度的关键

实行限额捕捞制度的一个重要前提和关键是对渔业总可捕量的确定。世界上的一些发达国家在判定总可捕量时需要经过以下过程：建立渔业资源评估小组，公布关于资源状况的评估，向政府提出总可捕量的建议后由水产委员会讨论通过。除了需要连续性的资源调查数据对资源状况做出评估，还需要可靠的渔业统计制度和强有力的渔业监测体制。故可捕总量的确定是一项较为复杂和具有一定难度的工作，但这是合理和有效的实行限额捕捞制度的关键基础。除确定总可捕量之外，如何较好的对总可捕捞量进行分配也是一项艰巨的任务，这个过程中我们还要充分考虑渔民的利益，市场的需求等。

除了将实施制度的关键基础夯实外，实行限额捕捞制度还要进行捕捞生产监督管理工作。当渔获量迫近或到达总可捕量时，就要全面遏制该鱼种的捕捞以达到庇护该鱼种目的，因此必须要有一个强而有力的渔业信息监管体系对渔获量进行监测，保障信息的及时和准确。

三、配额捕捞制度

（一）配额捕捞制度的基础理论

配额捕捞制度是在限额捕捞制度上发展而来的，是为了更好的实行限额捕捞制度，让其管理效果更为明显，能更好的对渔业资源进行维护。配额捕捞的核心是总可捕量的分配，根据渔业资源的最大可捕量，合理分配渔业捕捞量的一种管理形式，根据总可捕量的确定，配额分配主体和形式的不同，可分为社区配额制度和个别配额制度。它转变了以前渔业资源管理使用的控制渔船数目、设置禁渔期等被动的投入式管理模式，采用主动办法分配捕捞任务，管理渔业资源。渔业的配额制度是在限额制度上发展而来的，配额制度和限额制度的有效结合才能更好维护渔业资源、渔民利益和经济发展。配额捕捞制度的管理目标要求渔业政策制定者和渔业管理者在进项决策时必须要把人类需要、价值和社会公平等问题纳入到考虑范围内，配额捕捞制度不仅是一种渔业捕捞的管理的方法，也是渔业权的一种表现。根本上讲，配额捕捞制度是在限额捕捞的基础上对渔业资源开展的进一步管理。

（二）配额管理制度的几种制度形式

根据捕捞配额、分配主体以及配额，可将捕捞配额制度分成奥林匹克自由式捕捞、社区发展配额制度、个别配额制度以及个别可转让制度4种。

奥林匹克自由式捕捞是指在限定总可捕量下，不分配具体捕捞主体，进行自由式捕捞，当上岸渔获量达到总可捕量时关闭该渔业。这种方式在某种程度上没有真正改变渔民竞争性捕捞心理，从而出现渔业资源利用不合理，作业环境不安全等一系列问题，也未能从根本上削减捕捞量来避免过度捕捞，故奥林匹克自由式捕捞存在着许多难以避免的问题。

社区发展配额制度分为以渔业水域使用权为基础的社区管理、以投入控制为基础的社区管理和以产出控制或配额为基础的社区管理。社区配额管理制度可以让政府部门实施分权管理，降低渔业管理成本，同时降低监督成本和管理费用，但社区配额管理是将配额分配到社区而不是个人，故会造成不公平竞争现象，这一点是在进行配额管理时需要注意的问题。

个别配额制度是指在确定的时期和指定的区域内，赋予特定的捕捞主体，如渔民、渔船或渔业企业捕捞一定数量的鱼类品种的权利。个别配额制度的最大的特点是解除了对渔获量的无序竞争状况，渔民可以从成本费用角度出发，选择最低成本生产方式，并且在捕捞过程中会有意识捕捞个体较大、经济价值较高的鱼类，有利于保护幼鱼资源。但在实行个别配额制度时，会出现获得配额者不满、兼捕鱼获物遭到大量抛弃等不良情况，与此同时该制度的实行还需要对渔获物进行详细的统计，掌握详尽真实的资料也是一项艰巨的工作。

个别可转让配额制度属于渔业管理制度中的产出控制，首先将总可捕量划分成较小的单元，然后再分配给个别渔民、个别渔船、个别捕捞公司、个别渔村以及渔民组织等个别渔业生产单位，并且这部分配额可以在法律许可范围内自由买卖、租出或租用配额。从本质上说，个别可转让配额制度实际是个别配额制度的一种表达方式。这种实施形式尽量的避开管理缺陷，有效地维护渔业资源可持续发展，但会出现配额垄断的现象，会导致渔民以及消费者的利益受到伤害等。

（三）捕捞配额的分配

配额分配的原则是对全部配额分配主体进行公正合理的分配，对于每个配额分配主体考虑到社会、经济、文化等因素使用不同的分配尺度。配额分配方法的确定，基本为由各方组成的分配委员会协商一致后确定。当前，配额的分配方式有以下3种主要形式：一是平均分配，不考虑分配主体的各方面差异；二是参考渔获历史记录进行分配，为了照顾传统作业渔民，这一分配方式一般实行无偿分配方式，但这一方式会在分配中出现寻租现象，甚至造成渔民和渔业管理部门彼此对立的现象；三是拍卖的方法对配额进行分配。这一方式主要应用在商业配额和休闲渔业中，展现了“效率优先，兼顾公平”的原则。对捕捞配额进行分配对于捕捞配额制度实施效果的好坏至关重要，了解掌握真实的信息，对配额进行合理公正的分配，对配额主体的资格进行严格的审查至关重要。这个过程要尽量避免出现偏差，否则会出现一系列的不稳定因素出现。

（四）配额的转让

捕捞配额的可转让性是核心点之一，其对资源保护、社会稳定以及经济收入发生重大的影响。配额可转让性必须兼顾公平与效率，且只有在短暂时间内自由转让，经济效益才可以实现最大化。配额的转让实质是配额持有者在法律允许的情况下自由处置拥有的配额，可以将其分割、销售或者出租给他人。配额可转让性可以实现捕捞行业的高效益，确保配额被希望以高价取得的人群所拥有。在配额可转让的基础上又出现了让配额所有权续期的说法，让配额具有增值性，从而吸引投资。

四、我国海洋渔业实行限额捕捞、配额捕捞制度的现状分析

（一）我国海洋渔业管理现状目前，我国主要以两种制度管理渔业捕捞，一是休渔制度，二是捕捞许可制度。特别休渔制度，是目前被认为保护我国近海渔业资源最适合、最可行、最有效的渔业管理措施之一。从1995 年开始，我国开始在东海、黄海实行伏季休渔制度，并在1999年伏季把休渔措施推广到中国的全部海域，2017年进一步将禁渔期提至5月1日。伏季休渔制度可以保护鱼类产卵场，也必然控制和减少了捕捞量，可是伏季休渔制度的时间是有限的，只能短期对渔业资源实施保护，使资源进行一定的自我恢复但并不能从本质上解决海洋资源遭到破坏的问题。所以，伏季休渔制度仅能临时改变渔业资源遭到破坏的情况，而无法真正实现对捕捞努力量的控制，制止过度捕捞对渔业资源造成的损害。

捕捞许可制度划定只有持有合法捕捞证件的渔民才可以进行捕捞生产。通过对捕捞许可证的限定发放来减少作业渔民、渔船或渔具的数量，从而起到控制捕捞强度的效果，最终达到限制总渔获量的目的。我国于1979年引进捕捞许可制度，是控制捕捞强度和合理合法入渔的主要方法之一，但我国实行渔业捕捞许可制度后，捕捞努力量不但没有得到有效控制，而是增加。捕捞许可制度中的一些规定是局限的，比方只划定了渔船的功率、渔具的数目、作业的类型、捕捞品种等，而渔民经由作业延长时间仍然可以转变这些局限从而提高捕鱼量取得更大的经济效益。同时捕捞许可制度没能阻止大部分“三无”和“三证不齐”渔船在从事打鱼生产。

（二）我国实行总可捕捞量、限额、配额制度的必要性

按照《联合国海洋法公约》的条款，沿海国应决定其专属经济区内生物资源的可捕量，并通过正当的养护和管理措施，确保专属经济区内生物资源不受过度开发的危害。作为渔业大国，我国有责任向国际标准看齐，对本国管辖海域的海洋生物资源进行保护和养护，实行相关的管理制度，管理海洋捕捞业，使海洋渔业资源得到有效的恢复，实现可持续发展。近几年我国邻国海域，譬如日本，韩国等均对海洋渔业资源的管理制度进行了改革，我国实施总可捕捞量、限额、配额等制度在符合国际渔业管理方向的同时也是满足我国渔业管理的新要求。

从近几年的资源调查或者渔获量水平来看，我国海洋渔业资源受到过度开发已经成为了普遍的现象，主要的传统渔业资源种类已严重衰退，高产量和高质量的渔获物已很难出现，捕捞企业和个体渔民亏损严重。长期以来，我国主要依靠捕捞许可和休渔制度来限制捕捞的投入量，并通过征收渔业资源增殖保护费等制度来养护渔业资源，近些年来还采取了控制和减少渔船数量和功率等措施，虽然这一系列措施和制度的实施取得一定的成效，但未能达到理想的效果。

综合上述的两点情况，无论是面对国际上的竞争我国渔业管理是否符合国际渔业管理发展的趋势还是解决国内渔业所引起的经济效益问题，我国都应该积极主动的对海洋渔业捕捞工作的管制制度作出改革，实行先进的、有效的渔业管理制度，使我国的海洋渔业资源得到恢复和进一步的发展，故实施总可捕捞量、捕捞、配额限额制度对控制捕捞强度，保护我国渔业资源有相当的现实意义。

（三）我国实行总可捕捞量、限额、配额制度所面对的困难

渔业资源是具有流动性的，人类的捕捞活动也是具有很强的主观性的，当我们对海洋渔业的捕捞制度进行改革时所面对的实际困难要比我们所预料的多之又多。目前，从总体上来看，我国实行总可捕捞量、限额、配额制度所面对的困难主要可以概括为两点：一是总可捕捞量的确定以及配额的分配；二是有序的渔业监督监测。

总可捕量的判定是实施总可捕捞量、限额、配额制度的首要前提和关键，直接影响管理措施的实施和效果。准确评估渔业资源量，这需要开展长期的渔业资源调查，积累多年的渔获量、捕捞努力量和捕捞死亡率等渔业统计资料，掌握资源种群的特征和变动情况，以此为基础进行总可捕量的确定。随着渔业的发展总可捕捞量的确定还要逐渐将经济成本，市场需求等相关因素考虑进去。在20 世纪50 年代后期我国着手进行海洋渔业资源的系统调查工作，截至20世纪80 年代中后期，对渤、黄、东、南海经济生物资源进行了相对系统和全面的调查。而20世纪90 年代的渔业资源调查时断时续，渔业统计方面不够系统和完善，直接影响了总可捕量的判定。我国渔业资源种类众多，总可捕捞量的确定是对单鱼种的渔获量和资源状况进行详细分析，以确定适合的总可捕量，而我国的多鱼种渔业资源状况使总可捕捞量的确定以及统计渔业资料加大了难度。在完成总可捕捞量判定的基础上，要对总可捕量进行合理的分配，在分配过程中我们要避免不公正以及垄断的现象发生，但我国各种规模、各种类型的渔业公司众多，个体渔民整体素质不高，成为制定配额分配办法的过程造成了一定的困难。

除了总可捕量难以确定、配额分配较为复杂外，在有序的渔业监督监测上我国也存在着诸多问题，缺少完整、科学、有效的监管体系。我国从事捕捞作业的渔船数量庞大，大多数渔船的动力结构为小型化，且集中在近海作业，给近海的渔业资源带来了很大的压力，造成了近海资源衰退严重，而数量庞大的渔船也增加了对渔船监管的困难，加大了制度实施的难度。足够的渔业监督力量才能保证制度的有效进行，除了摆在面前这些实际的难题外，渔民以及各地方从事相关工作的人员在思想的局限以及对新制度的认识也会使我国实施相关制度带来看不见的阻碍。

五、总结与展望

本文逐一介绍了三种渔业管理的基础理以及各自的特点，并通过对我国海洋渔业的现状以及目前所实行的管理制度做出了概述，通过分析给出我国实行总可捕捞量、限额、配额制度的必要性以及困难。《海洋法》已经将这三种制度确定为我国捕捞业管理的基本制度，但目前并没有进行有效的实施。面对我国海洋渔业资源的严重衰退，我们积极面对，用实际的行动改变目前所面对的情况。但目前实施各种捕捞制度的前提并没有完全具备。我们要避免急于求成造成对海洋渔业资源以及市场经济的伤害，也要避免由于前提条件不充分导致的制度未能及时实施。我们要明确目标，在改革与发展中及时观察，以管理制度的基本原则为核心，适时调整政策，适应渔业与经济的发展，逐步完成海洋渔业资源的可持续发展，夯实基础工作，确保政策的有效实施。

作者单位：1.天津市水产研究所 2.天津农学院水产学院 3.天津渤海水产研究所