张欣蕾 （上海市浦东新区农村改革发展服务中心 201202）

关于浦东新区农村土地流转现状的调查与思考

张欣蕾 （上海市浦东新区农村改革发展服务中心 201202）

农村土地规范流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率、促进农民增收的重要途径。现以上海市浦东新区为例，聚焦全区粮田、菜田的流转现状，论述了农村土地流转过程中的一些经验和存在问题，并从流转定价机制、平台建设、宏观调控等方面提出了相关对策与建议。

农村；土地流转；对策建议；浦东新区

随着改革开放的不断深入、市场经济的蓬勃发展，在第二轮土地延包过程中，家庭联产承包经营责任制的负面效应已开始显露出来，分散的生产经营模式与现代化的农业发展不相符合。近年来尽管政府不断加大对农村土地流转问题的关注和投入，取得了一些成效，但随着农业产业结构的调整，土地流转的推进仍受到诸多因素的制约。笔者以上海市浦东新区为例，聚焦全区粮田、菜田的流转现状，论述了农村土地流转过程中的一些经验和存在问题，并提出相关对策与建议。

1 浦东新区土地流转的总体情况

1.1 概 况

浦东新区位于上海市东部，总面积1210.41 km2，现有24个镇371个村3992个村民小组，农村地区的居民约占整个浦东新区户籍人口的1/3，全区现有农业耕地面积3.64万hm2，其中基本农田面积2.80万hm2，为上海市第二农业大区[1]。同时，浦东新区农村城市化不可避免，工业发展、项目建设、交通枢纽建设，必然要对农村土地进行重新规划，这就涉及土地征用、租用和经营承包权的流转。

1.2 现行措施

目前，浦东新区对19个镇、139个村、1649个村民小组、7.27万户承包农户、9426.67 hm2承包地开展第2批确权登记扩大试点工作[1]，出台了《浦东新区关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，引导土地有序流转；落实农村土地承包经营权补贴政策，对符合规定的流转土地，区财政每667 m2给予500元/年的补贴；各镇建立农村土地承包经营权流转管理服务中心，开展政策咨询与价格评估，指导流转双方规范签订合同。

1.3 研究意义

根据浦东新区现代农业“十三五”规划，到2020年除保证粮食、蔬菜常年种植面积外，要求地产蔬菜的质量安全合格率达100%，高标准农田面积比重占70%，农业适度规模经营比率达90%以上，这就意味着在工业化、城市化快速推进过程中，还必须保证低收益的粮食和农业的稳定发展。而截至2016年9月，全区农村土地承包经营权流转率为73.93%[1]，粮食、蔬菜的规模经营比率离目标值有一定差距。同时，浦东新区作为第1批国家现代农业示范区，探索和优化农村土地流转具有重大的现实意义：一是有利于盘活集体建设用地，提高土地利用率；二是有利于农业产业结构调整，推进农村工业化、城镇化和农业现代化；三是有利于增加农民的资产性收入，共享发展成果；四是有利于促进农村人口聚集、土地资源聚集和公共服务资源聚集，加快新农村建设[2]。这也为全国其他同类地区提供了借鉴和参考。

2 浦东新区土地流转的特点和趋势

2.1 流转工作趋于规范化

2015年，浦东新区重新编制了农村土地承包经营权流转（转包、租赁、互换、转让）合同示范文本，目前流转合同数已超过1900个[3]，权证发放率达97%，流转工作总体规范有序。引导和鼓励承包农户到镇级农村土地流转管理中心进行流转备案，及时将新签、续签的流转信息合同录入信息管理系统。各镇管理服务中心配备3～5名管理员，各村明确1名流转信息员，指导规范流转行为，逐步形成公平、公正、公开的农村承包地流转市场机制和管理服务体制。

2.2 流转过程趋于市场化

浦东新区农村土地流转呈现出一个重要特点就是流转过程的市场化，主要体现在运用价格机制、流转合同等方式，将农户分散经营的土地集中流转给农业龙头企业和以市场化运作为主的工商企业，这不仅是农业现代化的要求，也是土地流转效率与公平协调统一的要求。航头镇开展农村土地承包经营权公开流转交易市场的建设试点工作，航头镇福善村完成了浦东新区农村土地承包经营权第一笔公开招标流转；周浦镇界浜村探索建立浦东新区首单土地流转信托机制；新场镇王桥村探索建立土地股份合作社。目前，浦东新区农业规模经营模式以农民专业合作社经营为主，农业企业、外地规模经营者经营次之，辅之以合作农场、专业大户、家庭农场经营。这从侧面印证了农业大户通过市场机制参与土地流转的必然趋势，且从客观上解决了农户分散经营的缺陷[4]。

2.3 流转价格趋于合理化

随着农民认识水平和地方政府、村集体协调能力的不断提高，土地流转价格合理化的趋势愈发明显，且流入土地的经营效益和产出价格的变化又进一步影响土地流转价格，进一步保障了农民的土地收益。由调查结果可知，用于蔬菜种植的土地流转价格的变化趋势与粮食种植的相似，但用于蔬菜种植的土地流转价格明显高于用于粮食种植的价格，这是由于种植蔬菜的收益相对种植粮食要高，因此农户更倾向于流转出土地，而随着流转价格的提高，会有更多农户将土地流转出去，并从事其他工作增加总收入[5]。

3 制约浦东新区土地流转的因素分析

3.1 分散的土地流转形式难以适应现代农业规模化要求

农业的规模化经营是进行土地流转的主要目的，也是实现现代农业发展的重要途径。目前所有平台上登记的农村土地流转形式较单一，以出租为主，而约定的流转价款方式以固定金额、每年递增两种方式为主。出租由于操作简单、收益固定、风险较小，深受农户欢迎，而其他流转形式如转让、入股等虽有一定的存在，但所占比例不高。这与土地流转市场化的要求还相差甚远，土地流转层次不高，阻碍了农民通过土地流转实现规模化经营，降低了流转收益，影响了土地流转的积极性。

3.2 无序的土地流转中介难以适应现代农业信息化要求

土地流转是农村经济的关键，纠纷产生在所难免，如果解决纠纷的渠道不畅、效率不高、成本过大，就会对土地流转产生负面影响。据统计，浦东新区法院近年来处理的农村土地流转纠纷年增长率在35%以上，2016年全区调查处理农村承包经营权纠纷127件，涉及283人次[1]，究其原因是土地流转过程的不规范、信息传播的不对称。尽管农村土地承包经营管理信息平台已经建立，但据调查反馈，目前充当农村土地流转市场中介组织功能的85%仍是村集体经济组织或村民委员会。村委会充当中介组织有较高的权威性，可降低农村土地流转中的不稳定因素，容易推动农村土地流转，但也有自身的利益取向，存在一定弊端。同时，没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资和保险机构，土地流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅，土地供需失衡，导致土地承包经营权流转不能健康有序地进行。

3.3 土地流转利益难以适应现代农业市场化要求

土地流转价格是影响土地转出的重要因素。合理的土地流转价格能促进农村土地流转，不合理的土地流转价格会弱化流转意愿，如价格过高会抑制土地流转的需求方，而价格过低则会打压土地流转供给方的积极性。制约粮田流转的主要因素是民对土地的需求不足，而制约土地流转的主要因素是农民缺乏土地供给意愿，以致影响农业经营规模的扩大[6]。此外，目前实施的每667 m2每年500元的农地流转补贴政策（《浦东新区2011关于农村土地承包经营权流转补贴政策实施办法（试行）》）并未有效地起到促进土地转出的作用，不少被调查农户认为土地流转补贴标准过低，流转补贴政策有待进一步调整。

3.4 不匹配的社会保障体系影响了土地流转的积极性

农民在外务工、经商收入不稳定，仍把土地作为未来的一个退路，一方面农民对土地承包和流转政策的理解不够，担心土地流转后会失去土地经营权、失去生活依靠；另一方面从业者怕政策不稳，担心投入无回报而不敢经营流转的土地。不少农户以“没其他事做”为不愿意转出土地的原因，要促进农村土地流转，就必须要解决这部分农民的就业问题。而职能部门对抛荒行为干预有限，既不能强制收回或强制流转荒地，又没有进行处罚的法律依据，造成土地抛荒的蔓延[5]。

4 推进浦东新区土地流转的对策与建议

4.1 加大宣传引导和支农力度

大力宣传和执行《农村土地承包法》，明确土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者之间的关系，明确集体土地流转的范围和主体，明确地方政府在农村土地流转中的地位、职责、作用。运用价格机制、流转合同等市场机制，加大土地流转的资金奖补政策，引导土地承包经营权向家庭农场、农民合作社、龙头企业、种植大户等新型经营主体有序流转，发展适度规模经营，提高农业效益。

4.2 做好土地资源的调控和管理

优先支持农业规模经营主体，为推进土地流转和促进规模经营创造良好的政策环境。结合地区实际和产业政策，加快村级城乡规划、土地利用规划进程，通过土地用途管制，引导农民依法实行集体土地流转，促进农民增收和地区经济发展。政府部门除培植土地流转市场外，还应建立相配套的农村劳力市场、农业技术市场、农业资金市场和农业信息市场。

4.3 完善土地经营权流转体系

以市场化、社会化的运作模式推进和规范农村土地流转及其规模经营发展，建立土地资源优化配置和信息发布传递机制，健全土地评估和招标的机构和制度，对土地进行评定等级、价格评估，从而形成土地流出-中介服务组织-土地流入的工作机制。完善土地流转纠纷的调查处理制度，建议相关机构为农民提供法律援助。

4.4 健全农村社会保障制度

进一步完善政策性农业保险，为促进土地流转奠定基础。对愿意流转的农民，加大对其非农就业的资金和政策支持力度，提供相应技术、技能培训，增强农民就业能力，为其就业和创业提供一定的政策支持、信息渠道与经济资助；对不愿流转的农民，采取“土地互换”的方式，调整种植田块，促进土地连片流转。同时，加快新型城镇化建设，创造就业岗位，吸纳农村剩余劳动力，为农户退出务农创造条件。

[1] 浦东年鉴编纂委员会.浦东年鉴[Z].上海：浦东年鉴编辑部, 2016.

[2] 浦东新区发改委课题组.浦东农村集体建设用地流转研究[J].科学发展,2013(5)：28-32.

[3] 浦东新区农委集管处.浦东新区农委重点调研课题成果汇编[M].上海：浦东农委,2015.

[4] 黄祖辉,王朋.农村土地流转：现状、问题及对策—兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2008,38(2)：38-47.

[5] 马佳.促进上海郊区农地流转的思考[J].上海土地,2014(3)：24-26.

[6] 陆文聪,朱志良.农地流转供求关系实证分析—以上海为例[J].中国农村经济,2007（1）：45-51.

2016-11-04