王 尧

郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001



“精准扶贫”政策下农村反贫困问题研究

王 尧*

郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001

我国提出了到2020年全面建成小康社会的目标，意味着2020年左右我国要实现全国人民基本上脱离最低贫困线。本文结合习总书记提出的精准扶贫政策背景下，农村扶贫开发工作的新变化、新矛盾，结合社会现象具体分析了精准扶贫政策的理论，针对当前农村精准扶贫工作中仍存在的一些问题，探索了从精准识别、精准帮扶、精准管理三个层次解决贫困户脱贫的具体路径，结合相关的理论提出从国家政府财政补贴、企业和社会组织参与帮扶、贫困户积极改变等角度，创新扶贫开发模式来解决扶贫开发问题。

贫困户；精准扶贫；扶贫开发模式

一、引言

(一)研究的背景

进入二十一世纪以来，我国的经济建设取得了高速发展，中国经济总量也已经跃居世界第二位。然而，在经济飞速发展的同时，我国还存在着大量生活在贫困线水准以下的人口，人均间、地域间、行业间、城乡间的贫富差距问题越来越严重。从我国目前的贫困现状看，表现为“多、广、深”的现状。

精准扶贫作为新时期提出的中国扶贫的新工作方法，习总书记提出对贫困户的精准识别、精准帮扶与精准管理。精准扶贫是指“真扶贫、扶真贫”，引导各项各种扶贫资源优化配置，实现扶贫到户。首先，精准扶贫的前提是精准识别。这是我们做好精准扶贫工作的首要前提，首先要找出贫困人口。其次，做到精准帮扶必须针对贫困地区具体情况因地制宜，考虑到贫困户的现实性贫困原因，在此基础上制定针对性的帮扶措施。最后，精准管理包括对贫困户的信息运用信息化的手段进行动态管理，上级扶贫部门能够看到下级部门的工作进展，项目和资金的落实情况等方面。

(二)研究的理论基础

1.赋权与参与式发展理论

赋权是指一种参与的过程，将资源和权力转给其他利益相关者的过程。阿马蒂亚·森从权力方法视角将贫困、饥荒视为“权力失效”的结果。他提出，贫穷者出现贫穷的原因不仅仅是食品的给予无法保障，也包括贫穷者个人物质获得权的缺乏。贫困使一个个人、家庭和群体的资源如此有限，以致他们被排除在社会生活主流之外。如果要解决这一情况，应该将权利进行重新分配。“参与式发展”观点要求将“参与”与“赋权”作为基础。

2.社会支持理论

社会支持理论认为要对需要帮助的弱势群体进行经济帮助和精神关怀，这样才能让他们重返到社会生活中去。社会支持认为我们接收到的支持包括政府和组织的正式社会支持，也包括个人生活网络中的非正式支持，也包括社会工作机构和社会工作者提供的专业性技术支持。一个人得到的各种支持越强大，那么他越能抵抗社会生活的各种风险挑战。

二、精准扶贫的理论研究

(一)精准识别

精准识别是要改变过去扶贫工作中现存的经济发达地区和大片区域的贫困人口、贫困村识别不清的问题。精准识别要求要运用科学、民主和公开的方法来把贫困人口给找出来，把贫困户的确定权交还给村民，按照既定程序选出真正最贫困、最需要扶持的人，并对贫困人口进行建档立卡，实行动态管理。

(二)精准帮扶

精准帮扶是在贫困人口识别出来后实行的针对性帮扶措施。“大片的扶贫区域开发应该坚持贫困地区的地理区位条件，坚持因地制宜原则。这样才会产生出贫困地区针对性与有效性的帮扶攻坚效果”。精准帮扶应该针对贫困户的贫困原因实行干部帮扶的办法，并于此基础上逐步落实到具体人和项目。精准帮扶重视不同贫困户的不同贫困需求情况，对于不同的贫困户提供不同的资金支持，按照缺啥补啥的标准，促进贫困地区经济的发展，这和过去的落后扶贫方法有所区别。

(三)精准管理

精准管理包括三个主要方面，首先全部贫困人口的基本资料都要录入到信息网络中去进行管理，并且根据贫困人口年终指标的对比变化和发展，找出产生贫困户自身能力不足和产生贫困的原因所在。其次这种方法也应该对录入系统贫困户的管理采取有进有出的办法。另外，运用网络系统的监管，上级能够对下级实现监督管理、资金与项目等工作进行监督和管理，扶贫资金也能得以集中投入。

三、精准扶贫现状中的关键问题

(一)扶贫对象的精准识别

1.识别过程缺乏监督和贫困户参与

我们在开展扶贫工作之间，确定要扶贫谁，谁需要扶贫帮助，这是一件很重要的事情。然而，现在在扶贫过程中存在一些恶意排斥的问题。扶贫人员为了满足个人私欲，不能按规定执行扶贫政策和法规要求，把贫困指标主观的随意分配到贫困村和贫困户的现象。

在确定贫困村的时候是通过打分排序来确定的，但怎么打分、由谁打分、怎么监督打分是否公正环节等一系列环节存在无人监管的状况。虽然有民主评议的相关要求，但是村民代表选择、公示方式，甚至是否真正公示等关键环节上都是由村干部说了算，贫困户很少甚至根本没有参与和监督的机会。

2.出现贫困户被排斥问题，缺乏公示环节

不少贫困户由于种种原因，没有及时得到相关信息没有提出申请，而提出申请是有关人员确定贫困户的标准，他们逻辑认为不提出申请就是不贫困，这就会使一部分真正的贫困人员得不到帮扶。而在入户审核和民主评议环节，由谁来评价、评价审核的标准是什么、谁来监督评价审核的公正性、如何避免偶发因素使真正的贫困户被排斥、如何避免村干部或优势群体的主导控制等等，仍存在不足。最后在公示环节上面，很多社区根本没有做公示，很多没有经过民主评议和审核公示的名单顺利的通过了县级的审查审批。

(二)扶贫帮扶政策死板

现有的扶贫政策卡的太死，只能将扶贫资金用于建档立卡户，这样的扶持政策规定得太死，应该因地制宜。由于扶贫开发项目的信贷风险存在，但单个贫困农户处理应对风险的挑战较大，因地制宜的让一些农业大户首先尝试发展扶贫开发农业项目，可以促进贫困地区农业发展，也能带动贫困户的参与。对于资金的使用还是要集中，重点发展一些基础性设施建设或是产业化经营，让每个人都能获利。重点帮扶有一技之长的人，他做大后然后带动一部分人。总之，精准扶贫的政策要灵活，根据当地的实际情况注重造血能力建设。

(三)精准扶贫的资金分配

1.扶贫项目的农民处于从属地位

很多受益于扶贫项目的农民专业合作社，当地大户、政府引进的龙头企业等，都没有明确的贫困户盈利机制安排，所以也不能够提出贫困人口应该从得相应收入来脱离贫困。而且在某种程度上企业联合村民的模式很多都无法做到对于贫困户的精准帮扶，造成贫困户处于了产业链的底端。由于很多的扶贫项目的门槛比较高，在扶贫过程中扶贫干部往往为了促进经济发展，往往会提出各种资金使用条件。但很多贫困户自身条件有限，难以满足，这样扶贫资金就会投入到当地经济较好的农户中去。

2.地方的配套资金不足

贫困地区的开发资金来源一般包括中央财政和地方财政两大部分，但在中央投入资金后，贫困地区地方政府由于自身财力有限，往往不能提供配套性的资金和设施。因此，在中央提出社会扶贫共参与的政策下，应该让更多的社会力量凝聚为扶贫力量。对于贫困村和贫困户的金融支持贷款应该给予政策支持，加强贫困地区和政策性、商业性金融机构的合作力度，并加强对于扶贫资金的专项管理，禁止挪用或将贫困资金用于其他企业、大户的发展，为当地扶贫开发提供更好的金融贷款保障。

(四)脱贫开发的观念落后，对扶贫发展的认识不够

1.扶贫开发方式落后

我国的贫困地区由于交通比较落后，贫困地区发展十分缓慢，贫穷人口大量的集中分布于此。长期依靠国家的投资，造成了当地干部“等靠要”的思想比较严重，目前西部地区主要靠的还是输血式的扶贫模式，造血式扶贫的能力不强。我国的贫困地区普遍经济条件较差，从最高层到基层的脱贫愿望比较强烈，对经济发展想有立马生效的效果，因此造成了贫困地区的开发方式较为单一和简单。单一的输血式扶贫财政投资可能短期有效果，但长期持续性不强。

2.贫困开发工作量大，资源少

中西部地区贫困人口较多，政府工作人员相对有限，精准扶贫工作量很大，在精准帮扶方面存在“心有余而力不足”的困境。中西部地区由于资源有限，本地的工厂企业较少，外出返乡的创业人员不如沿海地区人员较多，返乡投资家乡的人较少，对于当地发展的帮扶有限，容易造成贫困地区发展的进一步落后。

四、精准扶贫解决问题的路径选择

(一)厘清财政扶贫思路，促进财政金融政策联动

财政作为扶贫开发的主力军，一是健全完善医疗保障机制和农村保障机制，减少“因病致贫、因病返贫”现象，促进贫困认定线标准的提高，保证医疗保障、农村低保和扶贫开发的相互连接。二是加大财政扶贫资金投入，提高资金使用精准度，严格资金使用与监管，确保资金发挥最大效用。

政府财政和政策银行的金融支持：一是促进发展农村金融信贷产业，鼓励金融机构提供服务，进行产品创新；二是建立以精准扶贫专项贷款、小农小额信贷、贫困村互助资金增信计划和小额信贷保证保险贷款为主体的精准扶贫金融服务体系，满足贫困户发展的资金需求。三是完善投资担保机制，优化扶贫信息共享和绩效考核机制，降低信贷风险。

(二)确定贫困人口的规模，采取正确的识别方法

在确定贫困人口规模时，不仅仅要根据国家的测算基础，还要关注连片集中贫困开发区外的贫困人口，确保这部分人群也能计算在内。在贫困户识别环节利用参与式贫穷人口识别方法，让贫穷人口能直接参与到贫穷人口的识别工作，同时购买第三方社会服务、科研和大专院校等非营利组织者，确保贫困户识别过程的公开、公正、透彻，可核查和可追究。

(三)实施有效的扶贫模式

1.为认定的贫困群体减贫规划提供足够资金支持，显著减少甚至免除地方资金配套要求，防止出现挪用贫困专项资金的事情发生，要把每一笔钱投入到每一个有困难、有需求的贫困家庭中去。

2.改变原先扶贫到县的模式，实行针对到户到人的模式，确保其扶贫项目的实施，防止当成简单的产业发展项目规划来处理。在发展农村公司联合农户的产业化经营扶贫模式时，要确保贫困人群的收入，同时注意不要把贫困户变成农业产业经营链的最低端。

3.发展贫困地区的优势产业，比如可以利用贫困区较好的旅游资源，以村范围来发展旅游开发扶贫，包括休闲农业、生态旅游项目等，促进减贫和生态保护的双赢。

4.帮助村干部和驻村干部提高其扶贫能力，改善他们的工作环境，结合精准减贫政策对其进行培训，调动他们在扶贫工作中的积极性。

5.吸引社会组织和民营企业参与到扶贫开发中，与贫困区合作签署合作项目，依靠全社会的力量为贫困区的发展链接资源。

(四)加强对于中西部地区的精准支援力度

1.加强经济较好地区的项目投入，吸纳社会力量参与

贫困地区要发挥市场的作用，积极吸纳社会上的各种组织、企业投入到精准扶贫项目。经济较好的地区要增加对落后地区的对口支援力度，改变以往依靠人才、财物支援的方式，创新对口支援方式。

2.发展贫困地区的教育事业，加强贫困户的技能培训

贫困地区一般说来经济文化比较落后，贫困户的科学文化素质较差。在扶贫过程中更要注重“扶智”，改变贫困家庭中存在的贫困文化，帮助他们掌握一种或几种生产技能，在发展经济、政治参与中积极吸纳贫困人口的参与，培养他们自力更生、独立自主的意识。发展贫困地区的教育事业，为贫困家庭子女教育问题提供财政帮扶力度。

五、总结

要实现真正的精准扶贫，首先，在贫困户精准识别上，应该开展国家和各省的贫困普查，依照政策程序确定帮扶对象，严格执行政策中的有关规定，在打分确定贫困户上公平公正，贫困户的选定环节应该让民众参与其中，并扶贫名单予以公示，最终上报上级进行民主评议和审核，做到“有户必保、有贫必扶”。其次，在贫困户精准帮扶上，除了国家的财政投入和各种机制保障，也要吸纳贫困户的各种参与，加强贫困地区教育投资帮扶力度，提高其文化技能水平。要依托贫困地区优势资源，通过开发生态旅游、休闲农业等创新减贫手段，吸纳社会组织等非营利机构和民营企业的参与。最后，在精准管理环节上，要将扶贫资金真正用于贫困户的脱贫上来，防止挪用或投资当地企业、大户中去。运用贫困人口信息系统的检测，上级能够对下级实现监督管理、资金与项目等工作进行监督和管理。

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王尧(1993-)，男，汉族，河南上蔡人，郑州大学，2015级社会学专业硕士研究生，研究方向：城乡社会学。

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