公安民警执法过错责任追究问题刍议*

2017-01-28韩桢

法制博览 2017年26期

关键词：赔偿法人民警察公安机关

韩桢

中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉 430073

公安民警执法过错责任追究问题刍议*

韩桢

中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉 430073

最新执法过错责任追究规定存在以下三个问题：一是对于执法过错的认定存在概念模糊不清；二是对于执法过错责任人的处理规定操作性不强；三是执法过错责任追究程序过于原则化。要进一步完善警察执法过错责任追究规范，就必须厘清相关概念，明确有关内容，提高执法责任规范的可操作性。

行政执法；过错；认定；程序；操作性

2016年3月1日正式实施的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》(以下称《规定》)要求进一步完善执法责任制，明确执法过错的认定标准和责任划分，区分不同情况追究责任，落实冤假错案责任终身追究机制，切实维护人民群众合法权益，努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义。《规定》对于当前警察执法规范化建设有着重要的导向作用。然而仔细斟酌《规定》本身内容，我们不难发现警察执法过错的认定与追责程序的设置等问题较为模糊化、原则化，难以满足复杂执法环境下的警察行为规范要求。

一、执法过错责任的认定

(一)执法过错的本质

执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。显然，执法的本质在于它是行政主体与执法对象通过系列行政行为进行的互动行为。在现代社会，国家行政机关被称为国家立法机关的执行机关，前者通过贯彻执行前者指定的法律使得法律得到施行，称之为行政执法。而人们常将行政机关称作执法机关亦证明了此种情况。因此，这里的执法活动必须是立足于行政机关的行政行为。这是准确认识执法过错的前提和基础。

如上所述，在“公安机关人民警察执法过错”这个表述，人民警察执法过错一定是公安机关人民警察在实施具体行政行为过程中因主客观因素未能实现行政执法目的最终造成不良后果的情形。也就是说这里的“执法过错”仅仅针对也只能针对公安机关的行政执法行为，而绝不包容公安机关办理刑事案件酿成刑事错案的情形。而公安机关从事刑事案件侦查工作属于刑事司法活动中的一个重要环节，本质上是一种刑事司法活动[1]。在这项活动中侦查人员因为种种原因最终造成案件侦办错误乃至最终形成错案应归属于刑事错案的研究范畴，而相应的责任追究则立足于主办侦查员责任制度，与行政执法过错责任追究是风马牛不相及的两种事物。因此所谓“刑事执法”的表述[2]在逻辑上就是不包容的，进行“刑事执法规范化”研究[3]更是错误的。

《规定》第二条将执法过错定义为公安机关人民警察在执法办案中，故意或者过失造成的认定事实、法律错误、违反程序、作出违法处理决定等执法错误，且强调将一些不影响案件正确处理以及效果的瑕疵排除在过错之外。这只是侧重于对过错的定性而未明确表述这里的过错范畴仅限于公安机关行政执法活动。这难免会令人在解读时出现偏差。

(二)执法过错的构成要件

首先在主体上，《规定》将公安民警执法过错的主体限定为公安机关人名警察，这是毋庸置疑的。

其次在行为方面，主要是指在执法办案中造成认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序、作出违法处理决定等执法错误，描述相对具体。同时又专门强调在事实表述、法条引用、文书制作等方面存在执法瑕疵，不影响案件处理结果的正确性及效力的，不属于执法过错，不予追究执法过错责任，但应当纳入执法质量考评进行监督并予以纠正。将公安机关的行政执法瑕疵行为纳入执法质量考评，与津贴、绩效等挂钩，对于激发民警执法细致规范，进一步推进执法规范化建设有着重要意义。

再次，在主观方面，执法过错有故意与过失之分。值得讨论的是过失有一般过失与重大过失之分。人民警察因过失出现执法过错需要追究责任时应根据不同程度适用不同的处理措施，但这个过程颇具操作弹性。如何认定过失程度与过错结果间的因果关系可以参考刑法上对于过失的分类，即疏忽大意的过失与过于自信的过失，同时与意外事件区别开来。这样可进一步准确把握过失与过错的因果关系，更好进行过错处置。

最后，在客体方面，依然表现为警察执法过错所损害的社会关系。即警察行政管理关系，它是警察执法过错危害的承载者和表现者[4]。

二、执法过错责任人的处理

(一)责任内容单一，难达良好效果

《规定》第12条目前对于执法过错责任人员的处理主要表现为追究刑事责任、行政纪律责任或者作出其他处理。除了对有关责任人进行责任追究外，公安机关在符合条件时还应根据《国家赔偿法》进行赔偿。然而国家赔偿适用在实操中存在一些障碍，且司法实践中相对人民事赔偿请求会因适用国家赔偿而被驳回。

首先是适用标准较高。《国家赔偿法》第2条规定只有职权行为造成违法侵权才给予赔偿，未被认定为执法过错不予追究责任但却给执法对象造成了损害是不能适用的。虽然内部对于执法人员得行为给予监督纠正，但当事人本身受到的损失最终是得不到补偿的。

其次是适用范围较窄。《国家赔偿法》规定行政赔偿事项有9项，同时明确规定3种情形不予赔偿。且根据有关解释赔偿内容仅限于直接损失与财产损失，未将间接损失与精神损失作为国家赔偿的损害内容。这样公民的相应权益保护就受到一定限制。

最后是国家赔偿的赔偿金额较低。目前国家赔偿金额原则有惩罚性原则、补偿性原则和抚慰性原则，我国采用的原则是最后一种。即根据公权力本身的性质和特征，只作象征性的安慰[5]。这样国家赔偿最后就变成维持公民必需而做的抚慰行为，这样重制约了相对人索赔积极性，也阻碍我国国家赔偿制度的发展。

(二)民事赔偿与国家赔偿相得益彰

由于单靠《国家赔偿法》不足以有效保护公民因执法过错对其造成的损害，这里主张将民事赔偿与国家赔偿结合适用以更好保障公民合法权益。

首先国家赔偿与民事赔偿结合有一定的法律基础。一方面，《国家赔偿法》继承了《民法通则》第121条之规定，未来必然回归于民法。也就是说民事责任与行政责任的结合运用进而指导国家赔偿与民事赔偿同时适用将是大势所趋。另一方面，《规定》根据《人民警察法》等法规制定，其中涉及国家赔偿内容在《人民警察法》第50条也进行了规定，其法律依据就是《国家赔偿法》和其他法律法规。所以，这种准用性法律规定表述自然将民法包含在内，也是法律体系解释的旨趣所在。

其次，民事赔偿并不否认国家赔偿的存在基础。公安机关作为国家机关行使国家权力，造成过错后的追责法律程序适用自然有其特殊性，这也决定了国家赔偿存在的基础。然而这并不能否定当较为弱势的行政相对人受到国家职权行为侵害时通过更完善、更有效的法律进行自我保护，达到索赔目的[6]。而况国家赔偿与民事赔偿同属于侵权行为法调整范畴。

最后，民事赔偿可以弥补国家赔偿的许多不足。一方面，面对国家赔偿范围窄、标准高、金额低的不足，民事赔偿将无过错责任原则和填平原则引入国家赔偿归责原则和赔偿金标准中不仅可以充分弥补相对人所受损害，还可以更好地防止公权力的滥用。另一方面随着经济社会发展，《国家赔偿法》也会进行相应改进完善，民法中的侵权行为法会给《国家赔偿法》的完善增添更多活力。

三、执法过错责任追究的程序

(一)民警执法权益保障不足

对《规定》的出台，许多学者和警察都认为这是进一步束缚民警手脚的规范，认为警察稍不注意就可能犯错，轻则纪律处分、重则可能被开除辞退甚至到追究刑事责任，因此很大程度上影响着民警执法过程中的工作积极性[7]。这也反映了《规定》本身对于民警执法权益保障内容的忽视。

首先从体系上看，相比《行政机关公务员处分条例》(以下称《条例》)，执法过错责任追究的申诉救济机制并未在追责程序之后单列一个章节，而是只在追责程序中提及，整个体系稍显不足。

其次即便在第四章追责程序中提及警察申诉机制，也只是用了一条来表述，分量较轻。而且该条本身虽然参照了《条例》第六章(不服处分的申诉)第48条之规定，但将申诉处理期限定为30日，且少了申请复核的规定。而在《公务员法》第91条中明确规定了申请复核处理期限为30日，申诉处理期限为60日，案情复杂可延长至90日。虽然下位法可以在上位法范围内作出特殊规定，但《规定》本身恰恰反映了警察过错责任追究申诉保障机制的严重缺失。

(二)提高执法责任规范实用度

在执法过错责任追究程序上，《规定》特别强调了因故意或重大过失造成执法过错的终身追究制。乍看之下似乎与目前诉讼体制改革中的错案终生追究机制呼应，其实该规定实操性不高。公安机关行政执法面临的情况较之刑事案件侦查显得更为复杂多变，刑事司法领域的错案追究制度的建立也尚在不断探索实践中，《规定》的首次象征性宣示难道能马上建立切实可行的执法过错追究制吗？所以应根据新形势对公安执法规范化建设提出的新要求，对那些不衔接、不统一或相互抵触的规范应予以修改完善，形成形式统一、内容一致的有机法律规范整体[8]。比如在制定完善相关规范时充分考量《人民警察法》、《公务员法》、《公务员处分条例》、《公安机关执法细则》等系列相关法律法规，做到与上位法、同位法的协调，共同形成有机统一的横向和纵向执法权责规范体系。