何祥攀

西藏民族大学，陕西 咸阳 712000



浅析大学生创业法律制度的完善

何祥攀

西藏民族大学，陕西 咸阳 712000

在万民创业的新时代，大学生开公司创业必然离不开法律制度的保障。从中央政府及中央各部委到各地省市政府，大都出台了各种规范性文件，以支持大学生独立创办公司，但是目前我国却没有一个关于大学生创办公司的比较系统完善的法律制度。大学生创业应该有一个完备的法律支持系统，配以一套完善的执行保障系统，如此大学生创业才能更加依法稳健的进行。

大学生；创业；法律制度；完善

一、支持大学生创业法律制度的现行规定

大学生独立创办企业，与其相关的法律制度及各种帮扶政策，我国目前主要是国务院及其各部委、地方政府(以湖北省及宜昌市为例)出台的规范性文件有所涉及，主要是行政审批、财政补贴、场地、税务、学籍升学等方面的政策支持。

(一)国务院及各部委出台相关的法律法规现状

目前大概有十几个文件，这些“意见”、“办法”等大都是规范性文件，其中涉及到支持大学生创办公司企业的规定基本是关于知识产权保护、行政审批即“三证合一”、加分、保研、保留学籍、政府引导金融资本、企业资本、民间资本支持大学生创业、奖励补助、税收优惠等方面。

这些规定很是零散，不系统化。大都只是在某一个规范性文件中提一下，也没有相关的具体法律制度，甚至连行政法规也没有出台，这些规定的强制力并不是那么“强制”。这说明我们国家支持大学生创业，号召全民创业，目前只停留在某一层面上，还没有落实到法律层面。

(二)湖北省出台的相关法律规定现状

为引导和支持更多的的湖北大学生独立或组团创业，响应中央政府关于“万民创业”的号召，湖北省在创业优惠及创业政策保障方面从税收优惠、担保贷款和贴息、行政事业性收费、培训补贴、无偿创业服务、落户限制、教学制度、学籍管理、大学生创业指导等几个方面着手，制定了具体的落实方案与政策。湖北一些省属高校也都出台了相应的具有各自特色的帮扶政策，比如湖北大学专门拿出100万元，用来奖励本校大学生优秀的创客们。此外，对于优秀的大学生创业者还可以推荐免试研究生。

以上的相关政策，也是比较零散，缺乏系统。都只是停留在短期的方面，没有放长线钓大鱼。具体实践中，大部分都是以“现金”来吸引大学生积极投身于创业活动。

(三)宜昌市相关的法律制度现状

宜昌市市政府及各局出台了不少配套的政策文件，具体有关于孵化器等公共服务平台、产学研合作、知识产权保护与转化、小额担保贷款、财政扶持、税费减免优惠、行政事业性费用免缴、创业培训服务、创业沙龙活动等方面的政策。

政策是出台了，也公布了，但是真正落实到大学生个人身上却没有。也就是说落实不到位，这就使得支持大学生创业的政策只是流于水面，没有渗入树根，这样大学生创业这棵树是很难长大的。且各个高校之间、各个政府部门之间、政府、高校与社会之间缺乏协调机制。

二、现行法律政策的分析

目前有关大学生创业的法律制度主要出自中央政府及中央各部委、各地省市政府，这些可休学、考研加分、可免税、财政支持、行政审批简化等等一系列的扶持制度，配之以“大众创业万众创新”的理念，有力地推动了创业创新的蓬勃发展，在全国各个大学也兴起了大学生创业的浪潮，时不时总会有关于大学生创业成功成为百万富翁的新闻报道。与此同时，也有许多创业不成功的案例使群众们目所不能及的，仅仅是因为不光鲜不报道就不了解，这说明我国支持大学生创业的法律制度并不是非常完美的，也是存在一些问题的。

首先，现行支持大学生创业的各种法规政策、规范性文件重复的较多，缺乏系统性，且立法不完善、层次低。除了《就业促进法》中有那么一些关于鼓励创业的法律规定之外，其他的都是政策性规定，法律拘束力不强。关于大学生创业的大部分法律制度及政策都是出自由国务院及各部委、各地省市政府出台的规范性文件，而由全国人大及其常务委员会制定的法律少之又少。截至目前，各部门、各省(区、市)相继出台扶持创业、创新、就业等政策措施共1997条。其中，十八大以来，以部门名义出台的有119条，北京、上海、深圳、广州、武汉、成都、西安等7个创业创新相对活跃城市出台的有129条。①很明显，扶持大学生创业的立法层次太低，人大没有带头制定基本法律，国务院及地方政府都不好擅自制定法规规章。

其次，有的扶持政策可操作性较差，一些政策落到实处的程序比较繁杂，手续繁多，导致实际落实不到位。支持大学生创业的法律法规政策中有这么一种支持政策，即为创业的大学生免费提供办公场地，这个场地怎么来？是高校提供、还是政府提供？具体又该有哪级政府哪个部门负责？这个场地又该如何审批？时间期限如何？这一些列的问题都没有具体的统一的规定，导致虽有政策，却仿若摆设的现状。

再次，部门与部门之间、上级与下级之间没有有效衔接和协调联动机制，特别是基层，具体到高校大学生基本就断层了的现状，导致大学生创业申请政策扶持有心无力、有求无门、手续踢皮球等问题。政府、社会、企业、高校之间的衔接与协调不够紧密，宣传不到位，有的政策，政府明明有文件，社会上、企业中、高校间的相关人员却不了解大学生创业，就更不会响应国家号召去支持大学生创业。并且有绝大部分大学生，并非格外地了解自己所在高校、省市的以及国家支持他们创业的法律制度及各种扶持政策，说白了便是信息不流通、不够公开透明、宣传工作不到位。

三、关于大学生创业法律制度的建议

首先，加强立法，是支持大学生创业的法律系统化、专门化的必要条件，只有这样才能让大学生创业有法可依，有法必依。我国的法律体系是自上而下、自成体系的，上至宪法、基本法律、中央政府制定的行政法规、中央各部委的规章制度，下至各省市政府出台的地方性法规、规章，还有各级各部门制定的各种规范性文件。况且我国立法法明确规定，上位法没有相关立法的，下位法不能规定；下位法不能超越上位法的规定的范围另外立法，只能根据上位法具体规定配套法律规定。我国的这个国情或者说是立法规则，决定着国家支持大学生创业，如果没有全国人大及其常委会出台相关的法律规定，下位法也就是国务院、各部委、地方政府等就不可能主动地超越职权的去出台相关的支持大学生创业的行政法规、地方性法规、规章等。因此，要根据我国具体的实际国情及大学生创业的具体实践情况，制定全国性的正式的专门的法律法规。然后，自上而下、自成体系的出台一系列法律法规、规章等。

具体如何制定是个很值得研究的问题，建议与法律法规自上而下的方向相反的方式，即自下而上，先由涉及大学生创业的第一线的全国各个高校、基层政府，聘请相关专家，组成调查团队，收集信息、结合各地实际的创业实践，草拟本地方的具体的规章、法规，然后提交市级政府、省级政府审查。省政府根据本省各个市县的草拟规章、法规，聘请相关法律、创业实践专家，组成专门委员会，综合本省的总体创业实践情况，进一步草拟制定本省的支持大学生创业的法律法规，然后送全国人民代表大会审查。全国人民代表大会再以同样的方式，综合全国的大学生创业实践的实际情况，结合各个省的代表团提交的草拟法律法规，进一步拟定全国性的支持大学生创业的基本法律，并不断修改完善，最后投票通过。通过之后，就产生了全国性的支持大学生创业的基本法律，然后再自上而下，各个省市县再根据上位法制定本地方的具体的法律法规、规章，最后形成一套完善的专门的支持大学生创业的法律法规体系。

具体说来：(1)争取制定一套支持大学生创业的法律，这法律是人民大表大会通过制定，具有较高的法律效力；同时对地方制定相关规章具有指导作用。(2)制定大学生创业的中央政府规章制度。立法由全国人大代制定或批准，绝大多数五年更新。而政府机关，则可以针对实际的变化，做出具体的行政规章。国务院可以制定与上位法律有关的规章制度和有关政策，可以用中央文件的形式暂行规定。(3)地方结合实际情况制定临时的地方性规章。地方政府部门，在坚持法律和中央政府法规规章的前提下，根据当地大学生创业精神和创业过程中出现的问题，制定地方性法规。

其次，针对有的扶持政策可操作性差、落实不到位的问题，应当有针对性的进行逐一排查，在实际调研的基础上，把那些大学生在实际创业过程中用不到的或者很难操作的政策进行改进或者删除，从方便大学生创业的视角，重新制定一些操作性强、容易落实、方便大学生创业的法律政策。特别是一些规定不具体的法律政策，一定要在大学生创业实践的基础上，进一步制定具体的实施条例或规范性文件。结合上面的法律体系，责任一定要落实到个人，这样执行起来才会真正的落到实处。

再次，在宣传方面、信息共享、协调联动机制方面也要制定相关的法律法规，使之文字化、书面化、法律化，这样才能保障大学生创业相关的法律法规政策宣传到位。宣传到位了、信息共享了，再结合协调联动机制，大学生创业就会蓬勃发展起来。

总之，关于大学生创业的法律制度，有必要构建一个相对完善的法律制度体系，以保障大学生依法创业、顺利创业。这是大学生创业的需要，也是社会发展的需要。构建大学生创业法律制度，应该从中央到地方，从法律、法规到一个完整的、系统的安全体系的政策体系。只有一套法律制度，才能更好地促进、保护和规范大学生的创业活动。

[ 注 释 ]

①国务院政策例行吹风会材料<关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见>的背景材料(2015年6月5日)国家发展和改革委员会.

[1]包家新，刘立新.大学公共课系列教材：创业政策与法律[M].北京：北京师范大学出版社，2013.

[2]庞开山.大学生就业与创业法律实务[M].安徽：中国科学技术大学出版社，2011.

[3]王伟叶.论强化大学生创业的法律保障[D].湘潭大学，2012.

[4]吴文娟.我国大学生创业支持法律问题研究[D].西南政法大学，2008.

G

A

2095-4379-(2017)17-0124-02

何祥攀(1992-)，男，汉族，湖北阳新人，西藏民族大学，法律硕士。