汤怡佳 潘 佳 王琴允

华东理工大学法学院，上海 200237



高校周边摊贩食品安全监管问题研究

汤怡佳 潘 佳 王琴允

华东理工大学法学院，上海 200237

近年来食品安全问题无疑是社会各界最为关注的话题，而高校作为培养国家栋梁之才的基地，其周边的食品安全环境却着实令人担忧。本文主要通过实地调查提出了高校周边摊贩食品安全监管方面存在的问题，研究和探讨了目前的监管制度存在的不足，并以高校、政府、学生、摊贩四者为责任主体，借鉴西方发达国家的经验，提出了完善目前高校周边摊贩食品安全监管制度的对策。

高校周边摊贩；食品安全；监管制度

一、高校周边摊贩食品安全监管问题的提出

(一)高校周边摊贩经营情况的调查结果

据我们小组调查表明，71%的大学周边摊贩数量超过20家。大部分摊贩经营者都没有相关的营业许可证件，存在较多违反法律法规的现象。例如《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》第三十五条第(三)款从业人员应当保持个人卫生，将手洗净，穿戴清洁的工作衣、帽。摊贩经营者基本上都没有正式的工作衣，也从不带工作帽，甚至有些经营者会在玩过手机等情况下，不洗手直接开始制作食物。

(二)学生食品安全意识的调查结果

高校学生对周边摊贩的食物无疑是喜爱的。据我组问卷调查，94%的学生每周都要去摊贩就餐，甚至有些学生用摊贩食品代替了正餐。然而，却很少有学生对摊贩食品的安全问题引起重视(尽管大部分学生知道摊贩食品不太安全)，大部分学生并不会做好事前调查预防工作，也不会事后对自己身体健康及权益进行保护。调查结果显示，事前，学生不会去了解摊贩的食品来源，营业执照持有情况等问题；事后，即在高校周边摊贩就餐遇到食品安全问题后，67%的学生只能做到“独善其身”，自己不去吃就行了，51%的学生会选择告知亲友，也有45%的学生会去与店家理论。然而，很少有同学能想到从根源上杜绝这种食品安全隐患。

二、高校周边摊贩食品安全问题研究的意义

(一)消费群体存在错误的消费观念

价格低廉，种类繁多成为了大学生前往摊贩消费的原因。在价格方面，摊贩销售的食品由于不需要房租等成本，相对于食堂的饭菜更为廉价。在种类方面，虽然食堂还是大学生们就餐的主要地点，然而由于客观原因的限制，食堂里并不能容纳下更多品种的美食，这就造成了对于大学生群体来说，食品种类上的供不应求。而摊贩的出现满足了大学生群体的这一需求。

然而大学生群体作为即将踏入但还未踏入社会的一个群体，他们自身对于食品本身的鉴别能力不够成熟。同时，大学生一直都是年轻的一代人，食品安全出现问题不会在短期内直接表现出来，而是一直作为健康隐患存在于他们体内。与此同时，我们的数据显示，即使是在自身合法权益受到侵害时，大学生也不知怎样维权，向谁要求维权。更有甚者，意识不到自己可以去维权。

(二)经营者自我规范意识差

食品本身，经营环境，烹调方式等问题都有可能造成食品安全问题的隐患。在食品本身方面，我国对食品生产经营实行许可制度。高校周边摊贩大部分作为未取得食品经营许可的违法经营者，其食品来源就难以保证，消费者维权也难以取证。在经营环境方面，摊贩的流动性较大，多为露天经营，并且为了降低生产成本，往往对于灰尘等污染物，蚊虫等污染源毫无防范，极易导致食品不卫生，为食品安全增添隐患。从烹调方式看，摊贩的经营者少有穿戴清洁的衣帽，他们的烹调工具也不经常清洁，这显然不符合我国法律规定。

(三)制度体系不完善

1.立法

我国对于摊贩食品安全的规制是以多层级的方式进行的，《食品安全法》只对食品摊贩做出了一部分原则性的规定，地方立法来确定相关的实施细则。尽管近年来国家对相关问题的关注度有所提高，但仍然存在以下问题：

(1)授权地方立法监管，对于摊贩食品安全不够重视。2015年4月14日新修订的《食品安全法》关于食品摊贩的相关规定主要有以下两条：第三十六条规定了摊贩等的食品生产经营方式，第一百二十七条对摊贩的法律责任做出了约束。同时，在地方立法方面，各省对于制定相关的具体管理办法并不积极，目前为止，仅有三分之一左右的省立了法，导致了小摊贩食品安全监管无法可依的局面，这也成为了造成摊贩食品安全监管难的原因之一。

(2)规范不到位，缺乏统一的体系性管理。在食品摊贩的含义方面，《中华人民共和国食品安全法》释义——第三十六条中将食品摊贩定义为没有固定经营场所、从事食品销售等的经营者。然而在食品摊贩的市场准入制度方面，却没有统一的相关规定。这意味着对于同一个经营主体在不同的省市适用不同的规章制度，而制度之间的差异会导致部分不符合较严格的标准的摊贩向制度相对宽松的城市流动，给这部分标准较低的地区的监管带来了挑战。此外，目前我国关于食品安全方面的法律局限于食品生产经营过程中的某个环节或是某类产品的专门规定，而缺乏连贯性和协调性。这导致对于摊贩食品安全的规定稀缺分散，给执法也带来了一定的难度。

2.执法

海湾大学城的地理位置以及摊贩经营者的身份都给执法带来了难度，从海湾大学城的地理位置来看，其地处奉贤区的最南端，距奉贤区中心位置约12公里，相比南桥镇那样的区中心，监管部门的巡查频率自然降低了很多。从摊贩经营者的身份来看，他们大多是大学城附近的居民，导致整治回潮现象已司空见惯，致使城建监察人员每天的工作都得从“零”开始。

对于小摊贩的食品安全违法行为，我国历来重视国家机关管控的惯性思维，往往忽略了其他监管主体的能动性和监管手段的多元化，导致监管效率低，威慑力不足。

三、高校周边食品安全监管问题治理对策

高校周边这个特殊的地理位置也是食品安全问题频发的不可抗因素，想要解决高校周边摊贩的食品安全监管问题，就需要明确各责任主体及他们之间的联系。主要的主体有：高校、政府、学生、摊贩。下面就从这几个主题展开来谈一谈具体的对策。

(一)高校内部管理

1.加强食堂管理与创新

高校要发挥校园食堂存在的方便、卫生等优势，同时注意提供更多品种丰富口味多样，适应来自各个城市的学生的菜肴，提高餐厅的餐饮环境，通过优质便捷的服务吸引学生到餐厅吃饭，以减少学生出入街头摊贩的频率。在校园内也需要进行安全管理，学校应改进门禁系统。如没有携带校园卡或工作证的人员车辆禁止入校。以海湾三校为例，目前校外饭店及摊贩利用“饿了么”、“美团外卖”“淘点点”等APP提供了大量的外卖服务，甚至少数商家还推出了“一个电话送餐到寝”的服务，这给许多宅在寝室的同学们提供了极大的便利。下雨天在校园内的各寝室楼下停着的送外卖的自行车，也在一定程度上造成了校园交通堵塞及安全事故的发生。

针对外卖盛行现象，治理的焦点主要在于外卖平台的严格审核制度以及政府相关部门的严格监管制度，因此高校的职能和义务很大程度上被忽视了。然而，高校作为与学生联系最为密切的主体，必须要建立起一套有效的治理体系。如实行周边摊贩外卖员审核登记制度，外卖车辆限入制度，学生会定期调研制度等，始终将学生的安全问题作为学生管理的重点。

2.加强对学生的宣传教育工作

高校要通过多种多样的方式引导同学们认识到光顾流动摊贩存在的巨大隐患，例如利用学校的特色专业，宣传科研成果的同时带动广大学生参与到食品安全监管的主题活动——周边摊贩食品检测实验基地、体验绿色食品制作过程等。也可定期举办食品安全案例宣讲活动，搭配后续相关的知识问答竞赛，形成长效机制，引导同学们转变观念，减少外出光顾高校周边无证摊贩的频率。

3.将校外流动摊贩引入校园规范管理

尽管对于流动摊贩的食品安全难以保证，但因其具有便利性，学生们还是免不了受到吸引，一刀切政策反而会适得其反。因此，学校可以考虑划出专门的区域，如在食堂内开设特殊窗口专供这些校外引入的流动摊贩经营。校外流动摊贩进入校园需要进行考核，同时应遵守校园管理规定。对于主动遵守规定进入校园的摊贩，高校也可给予他们摊位优惠补贴政策，鼓励流动摊贩接受高校管理。这样，既可以方便学生，也可以保持供应商的便利性，同时保证了学生的健康安全，食堂餐饮和街头小贩之间也可以形成良性的竞争，从而持续改善服务能力，更有利于学校学生提供更完善的优质服务。

(二)政府监管部门

1.区别对待高校周边的流动摊贩

由于高校周边流动摊贩服务对象的特殊性——服务对象比较集中特定，主要为高校在校大学生，而大学生作为食品食用者具有身体素质高这一基本特点，对变质食品抵抗力较强，身体在食用变质食品后反应滞后。因此，政府应该考虑将高校周围的摊贩的监管与普通的城市流动摊贩监管在调查时间及调查深度上区别开。首先由食品药品监督管理局规范登记，以达到高校周边摊贩流量管理的有效性。其次，我们可以考虑在大学城周边设立一个专门的区域，为他们设立特殊的针对性的行政审批程序，经政府管理部门批准的摊贩经营者可以获得营业执照许可证(与门店经营的营业执照不同)。政府将通过定期管理来确保这些规定有效实施。最后，食品摊贩经营者在进入市场或被迫退出的同时，可以再将针对他们的审查评定手续全部公开。通过这一系列的举措，使高校周边的流动摊贩的数量固定下来，有条件的话，再加设专门的职能部门负责管理高校大学城周边的摊贩。这样可以更大程度上保障人口集中地的食品安全，减少群体性事件的发生。

2.引导流动摊贩进入市场监管

一是要完善高校配套生活设施。现在奉贤区海湾三校附近的生活发展设施十分欠缺，学生除了食堂及周边黑街以外，选择的空间过少。因此，在学校周边建设一块集中的衣食住行服务区，将流动摊贩引入市场的竞争大潮中，这不仅满足了学生的需要，而且也倒逼流动摊贩进入市场规范。

二是要形成高校周边的独有特色。有条件的沿街地段可以建设具有特色的沿街商铺，甚至可以划出一定区域让流动摊贩定时定点经营，使之渐渐成为高校周边独特的风景线。这种做法不但不会影响市容，还可以增强城市的吸引力。相反，“一刀切”的管理制度成本虽小，但却完全忽视了高校周边这个特殊地理位置下周边食品链存在的意义。如果我们能够抓住机遇，将其打造成具有高校特色的生态绿色的食品园的话，那么对于经济发展以及学校自身的知名度的打造都是具有重大意义的。

3.合理借鉴国外食品安全监管体制

食品安全监管中的政府责任，是许多西方发达国家国家法律体系中的重要组成部分，在多年实践中它们取得的经验及成绩也是国际社会有目共睹的。当然由于各个国家不同的政治和经济条件限制，难以有统一的模式可供借鉴，但这些国家依法实行食品安全监管的经验仍值得我们学习。

(1)完善法律体系。而西方发达国家对于食品安全监管的立法，有两个方面的特点。一是立法覆盖面广泛，从食品的原材料到食品的加工过程，以致食品的保存都有明确的立法；二是法律规定细致深刻，诸多细节都有法律的规定。如德国的《食品及日用品法》是该国的食品基础法，同时，在其食品法体系中还有相当数量的特殊法，如《肉类卫生法》、《产品责任法》、《牲畜传染病法》、《商品等级法》等。借鉴其立法经验，我国立法部门可针对近年新兴的食品安全隐患制定特别法加以补充约束。政府的一项主要工作就是通过制定相应行政法规和规章落实食品安全法的内容。

(2)完善问责机制。回顾西方发达国家的食品安全监管历程，可以发现它们的成功不唯独有完善的食品安全法律体系，还有一整套严格适用的政府责任追究机制。对食品安全的监管，既是政府的责任，同时也是政府的权力，因此，有必要对于政府的食品安全监管职权进行限制。西方发达国家大多形成了一套比较健全的政府问责机制，问责的主要机构来自法院和议会。当然除了国家机关的问责，我们也可以引进人民团体新闻媒体作为对食品安全监管部门问责的推动力量。

(三)学生参与管理

1.向学校和政府建言献策

学生，作为学校及城市的主人，对于学校的管理和政府的不利监管都有建言献策的权利和责任。学生的自我组织以及自我约束是解决高校食品安全问题的关键一环，充分发挥学生的主人翁意识十分重要。

2.实现学生自主管理

学生作为食品安全问题的深层次源头性主体，应当在解决高校周边摊贩的食品安全监管问题中自主承担起管理的职能，学生可以成立相关维权委员会，通过自我发起的宣传教育，提高学生的安全意识，提高学生群体的自我保护意识和能力。

(四)摊贩自我约束

1.提高自身的综合素质

高校周边流动摊贩应该从提高自身的素质入手，积极参与高校及政府组织的宣讲会，了解相关的法律法规政策，主动接受社会各界的评估与监督。在政府或学校的评估考核中，表现优异考核结果良好的摊贩便能够享有优先选择校内摊位以及摊位管理费优惠等政策。对摊贩诱之以利也能够倒逼他们进行自我学习和自我约束。

2.成立高校流动摊贩自治会

为了保障高校周边摊贩的基本权利，更有效地发展高校周边餐饮特色，在高校周边经营的流动摊贩更需要进行合作。可以选择以所在街道社区为依托，通过协商，根据平等自愿原则，制定仅对内部合作的成员有效的规章制度。还可以建立一个由摊贩经营者自我管理的机构——自治联合会。这样的自我监督与自我管理不仅可以加强各流动摊贩之间的密切合作、共同发展，而且可以更好地促进流动摊贩与高校的合作。成立自治组织，代表广大流动摊贩发言，也保障了摊贩的基本权利，避免了引起不必要的争端与分歧。高校周边流动摊贩的治理与社会流动摊贩的治理相比，具有特殊性，这也更是加大了治理的难度。总之，高校周边摊贩的治理是一个长期工程，任重而道远，不能一蹴而就。这更需要社会各个方面的合作和共同努力，各个责任主体与权利主体都需要发挥其作用，共同创造更加安全和谐的高校周边的食品安全环境。

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[3]李炎炎.高校周边流动摊贩的治理路径探索——以中国石油大学(华东)为例[J].中国市场，2013(24).

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[6]孙荣荣.食品摊贩之食品安全法律问题研究[J].法制与社会，2016(19).

F

A

2095-4379-(2017)17-0050-03

汤怡佳(1995-)，女，汉族，江苏南通人，华东理工大学法学院法学系，本科在读，研究方向：法学；潘佳(1994-)，女，汉族，上海人，华东理工大学法学院法学系，本科在读，研究方向：法学；王琴允(1994-)，女，汉族，浙江嘉兴人，华东理工大学法学院法学系，本科在读，研究方向：法学。