● 张高峰

晋城权责清单动态管理的探索与实践

● 张高峰

2015年，晋城市编制完成并对外公布了政府部门权责清单，明确了39个部门的10类共3081项行政职权，形成了“一单两图”，即权责清单、行政职权运行流程图和廉政风险防控图。在权责清单动态管理的实践中，晋城市先后出台了两个办法，建立了一个机制，突出了一个重点，做好了四个结合，围绕清单动态管理进行了探索。

一、出台两个办法

为维护权责清单的严肃性、规范性和权威性，晋城市出台了两个办法作为清单管理的制度基础。一是2016年7月出台了《晋城市权责清单动态管理办法》，明确了权责动态管理办法的基本原则、实施范围和各部门的责任分工，梳理了权责清单的动态调整情形，包括增加、取消、下放和变更等情形，并结合实际，确定权责清单动态调整的程序，探讨确定对清单运行的监督检查流程，探索制定标准化实施办法，建立健全事中事后监督管理的制度和措施。2017年初，依据权责清单动态管理办法第一次对权责清单进行了动态调整。二是2016年10月，制定并印发了《晋城市政府部门行政职权运行监督管理办法》，进一步明确了行政职权运行监督管理的实施范围、监督原则和责任分工。并细化了行政职权运行监督管理的具体内容，对纳入权责清单的行政职权事项，重点监督行政职权运行过程中依法办理、优化流程、规范程序、办理时限、公开公示等情况；对取消和行使主体变更的行政职权事项，重点监督管理原行政职权行使主体是否继续行使或变相继续行使等情况；对下放的行政职权事项，重点监督管理承接主体执行法定条件、程序、期限、要求的情况。办法还明确对违反行政职权运行规定的情形给予相应的处分。

二、建立一个机制

如何使形成的“一项权力一套运行制度，一个风险点一套防范措施”的清单制度落到实处、见到实效，并成为政府部门廉洁行政的一道“防火墙”，晋城市编办与市监察委员会建立了定期联系机制。

一是强化部门内部监督机制。按照决策、执行、监督既相互协调又相互制约的机制，以各部门的纪检监察室作为监督主体，进一步完善了部门的内部监督。重点针对部门一些权力运行程序不规范、公开透明度不强、随意性较大，部门懒政、怠政、失职、渎职和群众强烈反映的突出问题，强化内部监督，并进一步完善部门内部监督的程序。按照有关法律法规和管理制度，以权力运行流程图规范工作程序，以风险防控图制约权力运行，严防暗箱操作、无序操作、粗放操作。

二是强化部门外部监督机制。一方面，相互协调防漏洞。监察部门加大对政府部门权力运行的程序加大督查力度，并结合“双随机、一公开”制度，加大督查行政检查事项清单；另一方面，相互反馈补漏洞。监察部门对查处的违法案件的具体案例及时进行通报，进一步完善运行流程的相关环节和廉政风险防控点。通过一个机制的建立，为政府部门规范行政、依法行政以及在廉政建设方面，从治标到治本实现转变提供了制度保障。

三、突出一个重点

晋城市在对权责清单进行动态管理的过程中，把与企业生产经营活动关系紧密、与群众相关的职权事项放在优先调整的位置，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会各方面反映强烈的突出问题。一是对应落实山西省政府取消行政审批事项199项；二是分三批次清理取消70项以红头文件设置的行政审批事项；三是清理规范市级行政审批中介服务事项42项，明确申请人可自行编制的中介服务事项20项。据统计，共调整行政职权160项，涉及18家部门，其中新增40项，取消58项，下放11项，调整行政职权实施主体、类别、依据等51项。清单重新调整后，其中行政许可由原来的158项减少到147项，行政处罚减少了6项，行政强制增加了1项，行政征收减少了2项，其他权力减少了11项，行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决事项没有变化。

四、做好四个结合

一是将权责清单动态调整与明晰政府部门的职责权限相结合。晋城市在权责清单的动态管理过程中，积极推进政府部门职责优化配置和统筹整合，减少部门职能交叉，理顺职责关系，实现政府部门行政职权事项该放的放好，该管的管住、管好，该负的责任切实负起来。从错位、越位、缺位、不到位四方面有效规范权力运行，共调整部门间职权事项8项。以“新型墙体材料专项基金征收”事项为例。经过调研和论证，按照“三定”规定，这一事项应由经信委承担，但实际工作中，市经信委长期未履行职责。考虑到其与住建局职责性质相近，住建局又有抓手、有制约手段，调整中将这一事项由住建局承担。

全面清理部门间职责交叉和分散事项，整合部门间相同相近职责，坚持同一件事情由一个部门负责，确需多个部门负责的事项，明确牵头部门，分清主办和协办关系，共整合部门间交叉职责事项12项。如“权限内固定资产投资项目核准或备案”属于市发改委和市经信委共同行使的事项，明确该事项的牵头部门是发改委，发改委属于主办，经信委属于协办，并在清单中进行了明确。

二是将权责清单动态调整与理顺市（设区的市）区两级政府部门职责权限相结合。按排针对过去市、区两级政府部门行政执法的事权划分不清、存在重复执法和执法扰民等问题，在清单动态调整中，进一步明确市、区两级政府部门行政执法权限和责任，合理划分行政执法事权。并借此推动行政执法重心下移，提高行政执法能力和水平。

第一，结合法律法规修订，明确市、区两级政府部门职责划分。如根据重新修订的2016年国务院第666号令，对其中的《生猪屠宰管理条例》实施主体进行了调整，由原商务行政主管部门改为农业畜牧行政主管部门这一实际，在清单调整过程中，市畜牧兽医局建议增加本部门有关违反《生猪屠宰管理条例》的行政处罚6项，我们以此为切入点，进一步明确了市、区两级政府部门有关行政执法事项的职权划分，对6项行政职权事项在清单中进行了明确，即市级主管部门以监督管理、指导下级执法工作为主，除重大案件查处、接受社会群众投诉举报及其他市级部门案件移交等情况以外，市辖区日常监督管理及行政处罚由区畜牧兽医主管部门承担。第二，结合综合行政执法体制改革，理顺市、区两级政府部门职责关系。合理确定市区执法权限，在同一区域内，市、区两级只保留一个执法队伍。按照“有放有收，重点下放”的原则在食药监体制改革中体现“放”的原则，对市食药监局81项行政处罚和8项行政强制逐项逐条进行梳理，按照能放尽放、应放则放的原则，提出了拟下放具体行政职权的初步意见。同时在城市管理行政执法体制改革中从市级延伸至区政府、社区及街道，在行政执法处罚事项上体现“收”的原则，将城区原承担的9项行政处罚事项全部拟上划给市级城市管理行政执法部门，由市级政府部门统筹区域内的城市管理及综合执法。

三是将权责清单动态调整与理顺政府与市场之间的权力边界相结合。在晋城市权责清单动态管理过程中，始终以清理规范不合理的审批为前置条件，以大幅度下放、取消行政审批事项，大幅度规范精简行政审批为前置条件调整清单。第一，对发改委、经信委涉及到的项目审批进行了大幅度的精简下放，共下放行政职权事项10项，规范了行政职权事项8项，目前发改委、经信委2家政府部门行政许可事项仅保留4项，行政处罚保留24项。其目的就是给市场主体“松绑”，为社会组织“腾位”，是市场的还给市场，是社会的还给社会，让各类市场主体在公平竞争中迸发活力。第二，晋城市是煤炭大市，保留了一个不是完整意义上的经济管理部门——市煤炭煤层气工业局。保留这一机构也暴露出一些弊端，如煤炭行业景气阶段一些不该由部门管的事情，部门管了起来，如政府部门干预煤矿停产的问题、插手企业采购的问题等，饱受社会诟病。结合煤炭管理体制改革和清单调整，对照法律法规，对煤炭部门上报的80项处罚、10项行政许可事项进行大幅度削减，最终仅保留40项行政处罚事项。

四是将权责清单动态调整与市政府部门“三定”规定相衔接。晋城市积极建立权责清单与“三定”规定的衔接和融合机制，即“按清单修职责、按职责定权限”，实现“三定”规定职责与权责清单相衔接、相对应、相统一，更加清晰地界定各部门的权责边界。同时，根据职责的变化调整加大对内设机构的优化整合力度，确保权责清单落地生根。依托政府权责清单制度，修订市政府部门职责、内设机构、人员编制规定，探索建立新“三定”规定。第一，确保理顺职责。根据行政审批事项取消、下放等调整情况和权责清单梳理公布情况，市编办及时修订完善相关部门“三定”规定，明确各部门取消下放、划出和加强的职责，全面、清晰、准确地界定各部门承担的主要职责。第二，完善机构整合。市编办结合部门职责理顺情况，调整规范相关部门内设机构，推动行政审批“两集中、四到位”（注：“两集中、四到位”是指各职能科室的审批职能向一个科室集中，行政审批科整建制进驻市政务中心集中办公；首席代表和审批科室人员到位，向首席代表的授权到位，审批事项办理到位，考评监督到位）改革全面实施，2016年共有25家政府工作部门成立了行政审批科，归并了审批职责。

晋城市权责清单的动态管理和调整，规范的是权力运行，明确的是政府部门间职责关系，理顺的是政府与市场间的关系，优化的是营商环境，受益的是市场主体，并为降低制度性交易成本，降低市场准入门槛，释放市场活力，实现经济转型升级和大众创业、万众创新提供了良好环境和制度优势。

（作者系晋城市编办主任）