◎孙其信



关于农村民生问题的思考

◎孙其信

(本文作者：西北农林科技大学校长）

一、保障改善农村民生是全面建成小康社会的关键任务

客观分析我国发展现状，全面建成小康社会，“短板”在农村；进一步保障和改善民生，重点、难点也在农村。农村民生保障方面存在诸多难题：

（一）城乡居民收入差距继续拉大。近年来我国城乡居民人均收入均快速增加，尤其是2013年我国农民增收实现改革开放以来首次“十连快”，城乡居民收入比连续4年下降，由2009年的3.33:1下降到3.03:1，但城乡收入显著差距仍不容忽视。2002—2013年农村居民人均纯收入从2476元增加到8896元，同期城镇居民人均可支配收入从7703元增加到26955元，虽然相对差距不断缩小，但城乡居民收入绝对差距从6420元扩大到19252元。特别是以社会福利为主的转移性收入方面，城乡之间相差极大。以2012年为例，城镇居民转移性收入是农村居民的10倍，后者仅687元左右。与经济收入密切相关的是职业隔离，2006年全国调查抽样表明，农村户籍人口进入国有企业、政府部门和事业单位就业比例分别为10.21%、13.36%，远低于城市户籍人口的36.31%、19.01%，农村户籍人口难以进入收入和社会地位较高的国有单位，大多从事建筑、餐饮、制造等工作时间长、劳动强度大、平均工资低的行业。

（二）城乡基本公共服务差距明显。主要表现在三个方面：一是医疗卫生差距。2011年城市卫生总费用18572亿元，农村5774.0亿元，是农村的3.2倍；城市人均2697元，农村人均879元，是农村的3.1倍。农民看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫现象依然大量存在。二是基本社会保障差距。2012年城镇职工人均养老金达2.1万元，新型农村社会养老保险为859元，两者相差24倍之多。据中国医保研究会统计，2011年末农民工参加社会保险人数占外出务工农民比例分别为：工伤保险42.7%，医疗保险26.2%，养老保险23.2%，失业保险14.1%，没有一项险种的参保人数超过半数。三是义务教育差距。2011年全国普通小学生人均公共财政预算事业费支出农村与城市（含县）相差近700元；普通初中农村与城市（含县城）相差近900元。特别值得高度关注的是，近年来国家重点大学农村生源比例偏低且逐年下降，总体比例已低于20%，社会正向流动的渠道逐渐变窄，寒门学子通过教育改变命运的希望逐渐变小。

（三）农村基础设施建设依然落后。一是农业基础设施薄弱。农田水利工程老化失修，有效灌溉面积不足耕地总面积的47%，农业综合机械化率仅为52%。动植物防疫体系、农产品质量安全检验检测体系不够健全。二是农民生产生活条件落后。近3亿农村人口饮水未达到安全标准。部分地区交通道路问题突出，12万个建制村仍不通沥青(水泥）路。生活垃圾、生活污水、畜禽养殖废弃物任意排放，垃圾处理、污水净化等严重困扰乡村环境。农村电网比较薄弱，全国仍有500万无电人口。三是农村社会事业欠账较多。农村中小学办学条件较差、医疗卫生设施落后、公共文化设施不足等问题仍未根本解决。特别是农村卫生人才短缺形势十分严峻，2012年农村每千人卫生技术人员、执业医师数量分别为3.41人、1.40人，远低于城市的8.55人、3.19人。

二、坚持以人为本，以制度创新加快保障和改善农村民生

农村民生问题不仅是全国7亿农村居民的生存、生活的经济问题，更是关系社会公平正义、基本人权保障、国家和谐稳定的重大政治问题。农村民生问题解决得好不好，关乎着民心向背，影响着政权兴衰。

第一，创新生产经营方式，推进农业提质增效、农民增产增收。在坚持农村基本经营制度的基础上，落实集体土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权，构建农户家庭经营为基础、合作联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系，千方百计增加农民收入。一是推动土地经营权有序流转。赋予承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，允许经营权向金融机构抵押融资，拓宽生产融资渠道，增加农民务农收入。二是优化农业产业结构。在保障粮食安全的前提下，大力发展优势突出、特色鲜明的特色产业，培育和扶持一批具有带动辐射能力的农产品加工龙头企业。构建产品质量安全、动物防疫、市场流通等支撑服务体系。三是创新农业投融资机制。财政资金要优先保证农业支出，向关键环节倾斜，重点支持农业水利工程、农村电网改造、集中供水、交通道路等基础设施建设。新增农业补贴要向重要农产品和主产区倾斜。发挥财政资金引导作用，通过补贴、奖励、风险补偿等形式，吸引社会资金，建立多元化投融资渠道。

第二，加大城乡统筹力度，推动城乡一体化发展。城乡二元结构是农村民生改善的主要制度障碍。要坚持深化体制改革，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，让广大农民共享现代化成果。一是要推进城乡要素平等交换。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制，维护农民公平分享土地增值收益。二是实施以人为核心的新型城镇化战略。逐步把符合条件的1亿农业转移人口转为城镇居民，解决好中西部地区1亿人口就地城镇化问题。完善农村规划、产业布局与基础设施改善机制，统筹纳入国民经济总体发展规划。三是加快户籍制度改革。逐步用居住证代替户籍制度，淡化户籍上捆绑的各类“权益包”。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险与城镇社保体系规范接轨。

第三，正确处理政府与市场关系，发挥好政府保障民生职能。一是理清政府与市场的边界，加快推进政府简政放权和涉农职能转变，减少对农业农村微观经济活动不必要的干预和限制，为市场发挥决定性作用创造条件。二是建立重要农产品目标价格制度，改革价格形成机制。当市场价格低于目标价格时，政府直接补贴农民差价；当农产品价格过快上涨时，对低收入群体进行补贴，通过双项补贴机制，提高农民经营收益。三是创新基本服务供给方式。除了必须由政府提供的服务外，更多利用市场机制，通过委托、承包、购买等方式，解决农村公共产品短缺问题，推动农业行业协会、公益组织发育。

第四，推进公共服务均等化，完善农村社会保障体系。坚持把公共服务基础设施建设重点放在农村，推进城乡均衡配置，“织好网、保基本、兜住底”。一是统筹城乡义务教育资源。增加中央专项资金改造农村义务教育薄弱学校，提高农村中小学生人均公用经费基本定额。提高国家重点大学招收农村和贫困地区生源比例，促进社会纵向流动和社会代际公平。二是加强农村医疗卫生服务能力建设。建立重特大疾病保障和救助机制。健全农村三级医疗卫生服务网络，巩固发展新型农村合作医疗制度，消除医疗保障覆盖盲区。三是构建农村社会保障安全网。稳步推进城乡居民享有同等社会福利待遇，加强以新型农村合作医疗、新型农村养老保险等为重点的农村社会保障体系建设，逐步做实农民养老保险个人账户。

第五，创新农村社会管理，保障农民基本权益。以保障和改善民生为方向，树立系统治理、综合治理、依法治理理念，确保广大农民安居乐业、农村社会安定和谐。一是建立农村社会矛盾有效化解机制。畅通农民利益表达与诉求渠道，处理好政府与农民利益矛盾，做好矛盾纠纷源头化解，完善突发事件应急体系。二是完善乡村治理机制。建立和完善以农村基层党组织为核心，村民自治组织为基础，集体经济组织和农民合作组织为纽带的现代乡村治理机构，健全基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制，提高乡村治理科学化水平。三是因地制宜搞好人居环境整治。既要彻底解决许多农村污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱烧的脏乱差状况，又要保持乡土味道、乡村风貌，努力建设美丽乡村。

责任编辑：王鹏凯