检察官惩戒委员会独立性之保障设计

2017-01-25韩仁洁

中国检察官 2017年15期

●韩仁洁/文

检察官惩戒委员会独立性之保障设计

●韩仁洁*/文

近年来，我国检察官序列监管不力，检察机关公信力大幅下降。为缓解相关舆论危机，全面推进依法治国，检察官惩戒制度建设入驻司法改革，而检察官惩戒委员会的设计运行则是其中的创新之举。独立性是该机构的本质属性，也是机构实效发挥之依托，结合我国当前相关制度文件及实践经验，从建设具备独立性的检察官惩戒委员会的目标出发完善制度建设十分必要。

检察官惩戒委员会独立性司法改革保障设计

2016年7月22日中央全面深化改革领导小组第二十六次会议强调建立检察官惩戒制度并审议通过《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（以下简称《意见》），随后于11月7日最高人民检察院就该试行意见作出印发通知，其中肯定并强调在省（自治区、直辖市）一级试行设立检察官惩戒委员会的举措。作为司法改革进程中的新产品，各地区在该事项上表现出谨慎态度与创新能力。截至日前，除去港澳台地区，我国余下31个省级地区只有上海、宁夏、海南、山东、福建、陕西、河北、广西、吉林、辽宁、新疆、重庆等12个地区先后完成该机构建设工作。而观于部分省份已建立的机构具体情况，也可看出其中存在诸多差异。本文旨在通过对检察官惩戒委员会独立性的内涵进行分析，进而对该机构设计提出建议。

一、检察官惩戒委员会独立性的内涵分析

（一）检察官惩戒委员会的独立性是相对独立性

其一，机构本身是既往监督模式运行不善的产物，离不开国家政权的方向引导及政策支持，同时也服务于国家监督惩戒检察官及重塑司法公信力的目标需求，因此，它应当受限于国家力量但并不完全服务于国家力量，但绝不盲目；其二，检察官惩戒工作有专业性要求，机构人员组成必然依靠行业内部资源；其三，机构与社会相交并承担社会管理职责的角色特征意味着其达到绝对独立是客观不能的。

（二）检察官惩戒委员会的独立对象

首先应当独立于公众，对事实的判断应当尊重党纪法律及现有相关信息材料，而不能以舆论导向作为评断标准；其次应当独立于行政机关，机构一旦再受到行政机关的牵制，势必会加大对司法公正进程推进的阻碍；再次，机构与被惩戒方——检察官及其所隶属的检察机关之间需要保持相对独立。

（三）检察官惩戒委员会的独立内容

为确保检察官惩戒委员会的独立性，其建立过程中必须考虑以下事项：

一是机构如何定性。尽管有学者基于“从宪法地位上说，我国检察机关由人大产生，对人大负责，接受人大监督，检察官的纪律惩戒不应完全由检察机关内部掌控”的角度认为“在人大常委会设‘二级统一’的法官检察官惩戒委员会，符合我国宪法体制，是检察机关对人大负责的实现方式，也是检察权对外承担公共责任的体现”［1］，但透过《意见》可以看出其存在是为了在检察机关“查询事实——作出处罚决定”的过程中增加一道“强制咨询”的程序要求，这样一种“辅助机构”的设置不足以支撑其定位为人大的二级机构。《意见》还规定机构的人员选拔由党委负责，这与由人大选举负责人的一般单位相区别。此外，从行政序列考虑，作为单纯的省级职能机构，没有也不宜存在过多领导关系。

二是是否与遴选委员会合并设立。《意见》并未就此进行明确限定。在实践中，上海、福建、辽宁、陕西等地将两者分别设立，而青海、广西、宁夏、海南、新疆、吉林等地则合并设立。两者合并设立能否保证相关职能充分发挥值得反思。

三是是否与法官惩戒委员会合并设立。通过对我国现有检察官惩戒委员会的观察，可以发现这些惩戒委员会都是连带负责检察官、法官两个职业的惩戒工作，而且有观点从“惩戒对象具有同质性、有利于坚持惩戒标准一致性、有利于提升惩戒效率”三点出发肯定合并建立法官、检察官惩戒委员会的做法，［2］但一旦合并建立，组成人员中的法官、检察官可能会形成联合进而破坏机构独立性及公正性。

四是如何设计部门下属职能机构。《意见》中除了出现“检察官惩戒委员会”这一新兴机构名称外，还出现了设在省级人民检察院的“检察官惩戒工作办公室”，但是检察官惩戒工作办公室的隶属关系并未明确。基于在惩戒事项上与检察机关及相关个人存在对立关系考虑，明确办公室的隶属关系有利于保障机构独立性。

《意见》规定“惩戒委员会由政治素养高、专业能力强、职业操守好的人员组成，包括来自人大代表、政协委员、法学专家、律师的代表以及法官、检察官代表”，由此可以看出惩戒委员会的人员组成较为复杂，委员会是否下设专家库和其它协调机构以及如何设置都值得研究。

五是如何限制机构人员组成。《意见》中除“法官、检察官代表不低于全体委员的50%，从本辖区内不同层级人民法院、人民检察院选任”外并未作出其它具体比例要求。对各地已建立机构组成人员进行分析可以看出，其中公职人员尤其是法、检人员多为副职。从我国行政体制出发，这种人员配置使机构决定被干预风险增加。

此外，专家多指社会经验丰富且理论水平突出的高校教师，他们往往处于教育行业的行政体制内，还有一些在地方公职部门挂职，这些都会干扰公正决断。而其社会地位往往会成为导向团队决策的事外因素。

律师职业受区域影响较大，在日常执业过程中往往与被惩戒者或其所属检察机关存在利益关系，其在惩戒事项中的决断难以排除偏向性可能。

六是如何管理机构人员。对于涉及人员产生、任命、职权行使方式、奖惩及换届交替等机构人员管理设计各地存在不同做法。对相关人员的惩处力度及惩戒方案、机构工资序列也仍有待考究。

七是如何界定机构的职权范围。《意见》赋予机构的职权范围仅限于在检察机关提供的事实材料基础之上从主观角度认定检察官的司法内行为是否违法违规以及程度大小以提出审查意见。由于尚处建设初期，这种限制有利于机构错误执权的风险规避，但是一定程度上也阻碍了机构实质效用发挥。

八是如何确立机构与检察机关间的对接机制。通过研读《意见》可以看出，检察官惩戒的最终处罚决定权在于检察机关而非惩戒委员会，惩戒委员会只是一个通过部分惩戒咨询活动以监督检察机关自我监督发挥实效的机构。对于惩戒委员会的意见内含、意见执行反馈的设计仍有待考究。

二、基于独立性保障的检察官惩戒委员会制度设计

（一）建设附属党委的检察官惩戒委员会

当前检察官惩戒委员会的职能范围太过局限，而我国检察官违法事项较少，集中了优质人力资源的检察官惩戒委员会如此运行，一定程度上是资源浪费的体现。将该机构建设为党委的下属机构，既可以维护机构与行政机关、司法机关间的独立关系，防止机构因受制于行政机关、司法机关而在决策时有所偏颇，也可以拓宽机构职权范围，使惩戒委员会的审查从涉事检察官主观意图出发到对其行为“违法”亦或“违纪”定性，进一步根据意见结果决定是否有将案件情况汇报纪委监察部门的必要并监督检察机关及时与纪委沟通情况。而党委附属机构的角色定位，更为机构与纪委之间的沟通创造正当性，还能促使机构审查范围由检察官司法内行为扩充至囊括其职业道德相关行为。同时，这也为惩戒方与被惩戒方协调关系建立奠定基础。

同时，为适应机构权力范围拓宽的新局势，笔者认为应当同时建立检察机关内部的检察官涉嫌违纪登记制度，对于检察官违法违纪行为及涉嫌违法违纪行为进行登记，并就案件提交惩戒委员会审查情况及审查结果及时记录，定性“违纪”案件需要提交纪委进行进一步审查的应当及时交由纪委备案或作相关调查处理，记录的其它内容应当包括行为时间、地点、工作人员等。在检察官惩戒委员会内部，也应当完善检察机关咨询案件的归档工作，档案内容包括检察机关结案后的反馈报告，以监督检察机关据意见结果执行情况。

（二）建设遴惩分立、法检分立的惩戒委员会

遴选委员会是为检察官队伍选拔人才，而惩戒委员会是为检察官队伍“清理门户”，如若两者合并建立，在行使惩戒职能的时候，机构为了避免担责可能会难以中立决断。此外，无论是遴选委员会还是惩戒委员会，在人员组成上都强调专业性要求，但是两者的专业性要求受职能的差异性影响存在不同：遴选委员会的主要职责在于检察官的选拔工作，其人员组成中公职人员尤其是主管人事变动方面的公职人员可以占据相当比例，而惩戒委员会的主要职责在于认定检察官的违法违纪行为的正当性，公职人员并不需要相当比例，反而是法学专家及实务经验丰富的人员应当占据一定比重。

《意见》中已规定检察官、法官代表应不低于全体委员的50%，检察官、法官代表在机构中所占比重很大，一旦两方并立，机构成员中的检察官、法官可能会串通形成势力，机构本身的惩戒监督效用就可能名存实亡。

（三）科学规划检察官惩戒委员会的部门结构及人员组成

在部门设置上，笔者认为在检察官惩戒委员会中应当设置主任一职，作为机构代表领导机构成员开展各项工作。设置检察官惩戒工作办公室，负责日常信息整理工作，在检察机关、党委、检察官惩戒委员会中承担枢纽作用，及时进行信息传递，其工作人员由党委直接选拔任命。

在人员分类上，设置专门委员和非专门委员，对于专门委员笔者认为应当由各机关内部推选，再直接任命，即使更换也应当再次推选而不得直接替补；对于专家委员应当通过任命的方式建立法学专家库，并在此基础上通过推选的方式确定一定任期内的专家委员。

在人员组成上，笔者认同广泛引入社会代表的做法，但是对于法官、检察官代表50%比例设置存在质疑，对于社会代表的范围认为也应当加以限制。应当要求专家库内法、检代表人数不低于50%，而具体决策中的法、检人员的比例为30%－40%，最终决策应当由参与决策的全体委员的三分之二以上达成共同意见。考虑到社会代表中律师与检察官间的特殊关系，机构专家库中的律师比例应当限制为10%以下。对于高校教师的选拔应当“重专业相关性，轻社会影响力”，同时鼓励律师及高校教师跨行政区域参与相关工作。

（四）区别检察官惩戒委员会成员工资发放模式

对于含主任在内的“社会代表”成员，其作为惩戒委员会机构人员的报酬以补助或奖金的名目包含于其日常工资之中，而予以“律师”的报酬则由党委以奖金名目发放。检察官惩戒工作办公室工作人员享受党委工资津贴，同时，惩戒委员会主任按月对其进行书面评价，党委再以此为基础对相关人员进行绩效考核以发放奖金。