□徐芳根

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

以集约化思维推进公安执法改革的若干思考

□徐芳根

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

公安法治建设的重点和难点是执法问题。浙江省公安机关在推进执法权力运行机制改革和深化执法规范化建设过程中，借助现代企业管理经验，以集约化思维，探索建立集约、统一、高效的执法运行机制。以集约化思维深化公安执法改革必须在落实执法责任的同时激发民警活力；必须坚持走集中、集约、集成之路；必须坚持以信息化促进集约化、规范化。

公安机关；执法改革；运行机制；集约化

○公安改革研究

主持人：潘晶安

公安法治建设的重点和难点是执法问题。当前，公安机关执法基本做到有法可依，内部各类执法程序制度基本完备，因此，工作重心应从加强立法、健全制度向加强与改进执法管理工作转变。无论是开展执法权力运行机制的改革，还是深化执法规范化建设，其关注点应当主要集中在如何提高执法质量和效率上。笔者试结合浙江公安执法改革实践，并借鉴企业集约化管理理念和做法对推进公安执法权力运行机制改革作一探讨。

一、企业集约化管理之借鉴

集约化管理是现代企业集团以提高效率与效益的基本取向，通过集中、集合人力、物力、财力、管理等生产要素，进行流程再造和整合配置，达到降低成本、高效管理，进而使企业实现效益最大化，获得可持续竞争的优势。其主要特征是，精干而规范的机构与组织，标准而快捷的方法与手段，集中而高效的服务与效率。

一般而言，企业集约化管理主要思路有四。一是优化要素配置。通过经营生产要素的集中调整和重新组合，形成资源、人员和其他要素的统一调配、统一标准、统一管理，使资源最大化利用、人员积极性提高，最终增加总体效益。二是业务流程再造。通过辨识、分解、评估业务流程中各个环节，对不必要的作出删除、压缩、整合，使经营生产要素有机组合，有效消除多余的成本支出，取得最佳的集约化经营生产效果。三是进行机构整合。以效益为导向，对机构进行调整撤变，把资源、人员集中于能产出更多效益的地区、机构和部位上。四是使用信息技术。利用信息技术手段，全面管控各类要素，创新工作方式，缩小管理时空，增强应变能力，使集约化生产经营取得突破性进展。

公安机关作为一个生产社会安全产品的部门，执法管理与企业生产经营管理具有共性。虽然实践中公安机关的执法问题表现为方式简单粗暴、程序随意拖拉、处罚处置不公、失职渎职等执法不作为、乱作为现象，但其背后往往与机构设置、资源配置、工作流程、管理机制等等方面存在的问题密切相关，与企业集约化管理所解决的问题类似。

从现行公安执法体制看，在警力无增长、违法犯罪高发背景下，公安机关警力与承担的预防、控制、打击任务严重不相适应，而公安内部机构林立，专业警种化、警种机关化、派出所全能化等问题突出。由于资源分散、职能交叉、权责不清，警力、各类资源得不到有效配置与利用，既造成了人力资源的浪费，又加剧了人少事多的矛盾。一是从打击层面看，由于传统犯罪弱化，职业型、技术型、智能型犯罪增加，公安机关为了提高打击专业化程度，不断增加专业警种。这种做法表面上解决了打击专业化问题，实际上导致了侦查权分散。侦查权的分散，必然造成人力资源、技术信息的分散与壁垒，阻碍打击机制的有效运转。因为在警力不可能充裕的条件下，专业警种要开展侦查活动，就需要配置相应的专门技术、基础信息资源，有限的警力无法完全承担打击任务，只能转嫁到基层派出所，结果派出所成了打击主力军，而专业警种有发展成为获取犯罪线索、破案线索的技侦部门的趋势，背离了机构设立的初衷。二是从防范层面看，本应该作为专注基层基础、控制社会治安面的综合性实体派出所，却承担了侦查打击的主要任务，缺乏自主权，只能重视“点”的打击控制而放弃“面”的管控，造成基层基础弱化现象。同时，一些专业警种也承担了一些防范管理工作，造成机关与派出所同质化。这两方面问题，同时又造成了各类资源的相互消耗，削弱了打击、防范的专业水平。

从公安执法管理机制看，公安执法面广、线多、量大，目前多种执法运行模式并存，执法管理呈断层、碎片化现象。一是进口不一，源头管控不力。无论是行政案件还是刑事案件，既有来自群众110、上门报案，又有来自外单位移交、群众扭送、嫌疑人自首、工作中发现等情形，从接报到受案，有一个取证的过程。如果没有有效管控，办理民警自由度较大，就可能因办理工作责任心、业务素质和外界因素干扰等，造成一些案件进不了程序，或证据该取不取而流失成为“夹生”案件。二是办案自流，流程管控缺失。传统办案中，办案与管理不同步，人、案、物等要素实质上主要由办案民警掌控，虽然案件处理重要节点一般经过基层法制员、基层领导、法制部门、局领导层层把关，但这种审核审批带有被动性、补救性。由于案件进程由民警主导，易受各种因素影响，导致办案拖拉甚至超期，以及取证不及时、程序不到位等问题，加上实践中一些审批严重依赖法制部门而流于形式，办案效率与案件质量往往取决于办案民警自身及事后的补救，难以真正实现“及时发现及时纠错”。三是多头出口，标准把握不一。实践中，一些公安机关多个办案部门对接检察机关，提请批捕、移送起诉条件、证据规格、证明标准等把握不一，既影响办案质量提高，又扭曲与检察机关“相互配合、相互制约”关系，既使公安办案中存在的一些倾向性问题研究不力、解决不够，又使法律赋予公安机关的复议复核权得不到充分行使。

二、以集约化思维推动公安执法改革的探索

近年来，浙江公安机关突出问题导向、改革导向、效果导向，以集约化思维推动执法改革，在改革体制、创新机制等方面进行了不懈的探索与实践。

早在2009年，杭州市公安局在执法规范建设中，在下城区分局东新派出所开展功能集约硬件改造试点，将派出所用房按功能和用途划分，设置相对独立的办事、办案、办公、生活四个区域，对办案区实施物理隔离，把原来相对分散的信息采集室、人身安全检查室、候问室、讯问室、询问室、辨认室等集中到办案区，并统一各室外观标识和内部执法标准、流程，减少嫌疑人流动频率和范围，实行音、视频监控，在规范执法秩序、确保执法安全等方面取得明显效果，此后成为全省、全国执法功能区建设的样本。其基本经验就是以集约化促进规范化。

随着执法规范化建设的深化和改革执法权力运行机制工作的推进，浙江省公安机关以建设“又好又多又快”执法办案体系为重心，按照集约化思路，又开展了一系列执法改革活动。

（一）改革刑事执法运行机制，强化质量管辖。

随着新刑事诉讼法的实施，尊重和保障人权原则进一步彰显，证据裁判新规则确立，刑事诉讼模式逐步从侦查中心主义向审判中心主义的转变，防范冤假错案机制建设的全面开展，刑事执法办案工作面临严峻而现实的考验。面对新要求新挑战，刑事执法理念、办案能力、工作机制、制度等方面不适应的问题进一步凸显。一些错案的暴露，进一步引发了全省公安机关对防范冤假错案、改进办案机制、强化质量管控的深层思考和探索实践，致力于全方位、多角度地构建一整套刑事办案质量管控机制，有效提升打击犯罪质量和效率。

一是进一步明确案件管辖分工。制发《浙江省公安机关刑事案件管辖分工规定》，落实《浙江省县级公安机关中层领导办案制度》，从源头上明确业务警种和派出所之间的办案分工，严格落实业务警种和中层领导办案责任，切实解决业务警种与派出所之间办案任务失衡的问题。

二是推行刑事相对集中办案机制。对比较重大复杂的刑事案件，在刑拘后或提请批准逮捕前，集中到相应的侦查部门或预审部门办理，以减轻派出所办案压力，提升深挖余罪效能。

三是对案件质量重要关口实行统一把关。制发《关于加强和改进公安机关刑事案件审核工作的意见》，明确侦查与审核相分离原则，强调由相对独立的法制或预审部门实施统一审核、统一出口，切实解决刑事办案中存在的监督弱化、多头管理、标准不一等问题。这些改革，切合中央《关于深化公安执法规范化建设的意见》中提出的建立规范的执法办案体系、完善执法制度机制的具体要求。

（二）构建执法办案、案件管理、物证管理“三位一体”执法管理机制。结合受案立案制度、刑事案件“两统一”改革，通过机关和派出所两级办案区精细化改造、建设统一的案件管理中心、涉案财物管理中心等硬件建设，强制入轨，推进案、人、物等基本要素的集约化、标准化、流程化、精细化管理。

具体工作体现为“3＋2＝1”模式。“3”即三个集中：一是案件要素集中。把办案人员在机关内部的办案工作集中到办案区和案件管理中心，解决办案与办工不分的问题，最终取消派出所民警办公室；涉案人员集中在办案区审查、采集信息，确保执法安全；涉案财物集中到物证室或涉案财物管理中心保管。二是管理要素集中。值班领导、法制员、法制干部集中于案件管理中心，实行面对面实时审核、审批、指导；统一开展案、人、物流程巡查；案卷集中保管，开展实时检查、整改、催办。特别是在涉案财物（物证）集中管理上，向检察院、法院延伸，逐步实现一体化管理、换押式流转、规范化处置。三是保障要素集中。在上述区域统一配备必要的办公用具、法律书籍、案卷保管柜、案件进程显示屏、办案电脑、打印机、复印机、碎纸机等装备。改变过去每间办公室都要配备相应办案办工设备的做法，达到减少配置、节约资源目的。“2”即二个配套：一是建立配套制度，明确办案人员、管理人员工作职责、流程和操作要求，落实办案与管理责任。二是建设配套系统，通过建立一套案、人、物信息管理系统，实现案件要素信息网上记载、流转；案件管理，包括审核审批、管理指令、日常巡查、情况追踪、统计分析在网上开展。“1”是指实现案件统一受理、统一流程、统一管理、统一出口，改变内部警务模式，建立集约、统一、高效的执法办案管理机制。这些做法，特别是创立案件管理中心、公检法一体化的涉案财物管理机制的经验，为中央政委法、公安部和许多兄弟省市所认可。

（三）探索执法大部制大警种体制改革。为提升公安机关整体效能，将有限的警力、资源投入到实战，本着做精管理保障部门，做强业务专业警种、做实基层基础的思路，开展公安机关大部门大警种制改革，是基层公安改革的必然要求，也是改革的难点。目前浙江有两个县级公安机关率先开展大部门大警种制改革。具体做法是按照决策、执行、监督、保障的总体组织架构，整合相同、相近职能机构，减少重复、交叉，将机关内部30个左右的内设机构减少到8个，重组为决策指挥、安全保卫、刑事侦查、治安管理、交通管理、人事管理、执法监督、警务保障部门，保留基层一线派出所、看守所等单位。从其执法体制看，在机关内部基本实现了公安刑事侦查、治安行政管理和执法监督管理职能的集中。从改革成效看，通过职能机构的重新组合、警力资源的重新配置、业务流程的重新构建，基层实力得到充实，专业合力得到加强，初步取得了发案下降、打击提升的效果。

三、以集约化思维深化公安执法改革的思考

首先，在落实执法责任的同时，要激发民警活力。推进执法改革，首先必须围绕人这个根本要素，既要落实民警执法责任，强化监督管理，又要调动民警执法积极性，让民警有获得感。随着国家民主法治建设的发展，法律规定与人民群众对公安执法要求越来越高，各类检查、考评、追责也越来越多，一些民警存在怕处警、怕办案、怕考核、怕投诉的心理，执法办案的积极性不高。浙江公安在“又好又多又快”执法办案体系中要求，以严格规范公正文明执法为价值追求，采取有效措施，激励民警“想办案”，引导民警“多办案”，促使民警“办好案”，保证民警“能办案”。在落实执法责任的具体措施上，重点是通过执法功能区、信息化建设等方式，以“硬件”建设倒逼“软件”建设，集中执法要素，明确标准、设置流程、严格管控，促使民警执法行为在规范统一的操作流程上运转，以此确保执法效率与质量；在调动民警执法积极性措施上，重点推出执法办案积分制，将民警的执法办案数量、质量、效率、效果等情况计入积分，与考核奖惩、评先评优、晋职晋级挂钩，有效激发民警活力。在推行大部门大警种制改革中，需要特别重视解决民警是否有获得感的问题。因为在公务员队伍中，警察人数庞大，晋升通道狭窄，工作任务又比其他部门的公务员繁重，想调出公安机关的人数较多，在进行大部门大警种制改革后，内设机构大量减少的情况下，必须在内设机构级别、警员职务等方面深化改革，取得突破性进展，充分考虑民警的职级待遇，创新完善奖优罚劣机制，达到充分调动民警执法积极性的目的。只有这样，才能得到基层民警的衷心拥护，才能释放改革红利。

其次，必须坚持走集中、集约、集成之路。所谓集中，在宏观上，就是将有限的警力、资源集中到执法主业上，形成规模效应，使公安机关打防职能得到最大限度发挥，如大部门大警种制改革；在微观上，就是根据不同的执法状态和特点，将执法要素、执法资源进行集中,如通过建立统一受案窗口、办案区、案件管理中心、涉案财物管理中心等执法功能区，将各类要素集中，统一利用、统一调配、统一管理。同时，人员资源的集中，有利于相互交流学习、相互比较竞争，有利于办案与管理的互动；物质资源的集中，有利于减少闲置、重复、浪费。所谓集约，就是通过制度、机制、信息化建设，促使集中的执法要素、管理要素、保障要素有机组合，更加紧密快捷地相互联系、相互协调、相互作用。现代执法运行机制的构建，应当是执法业务流、管理流、信息流的高度融合，做到执法要求标准化、执法进程流程化、执法管理信息化，最终达到一体化运转。所谓集成，是集中、集约的结果，即形成统一、规范、高效的执法运行机制，确保执法效率和质量达到应有水平。集成的效果应当是，执法主体上，办案人员、管理人员职责、任务、要求明确，做什么、做到什么程度、做不到该负什么责任都应当规制化和标准化；执法流程上，在法定程序下形成规范的操作流程，力求统一、简约、高效，做到统一入口、统一进程、统一出口；执法管理上，统一开展对涉案警情、受立案、采取强制措施、作出处罚处理的审核审批，统一开展案、人、物不同状态的巡查督察，做到管理与办案同步，重在事中检查、发现、纠错；执法保障上，建有统一的配备标准，在执法功能区配备必需的办案办工设备。

第三，必须坚持以信息化促进集约化、规范化。广泛应用信息技术来改革办案方式，创新管理手段，减少人力成本。执法信息化建设发展应当体现在四个方面：一是执法办案信息化。内容上，从案件基本信息记载向警情、案件、人员、物品等全要素、全过程、全状态记载发展，实现所有执法办案活动的网上记录、可回溯；手段上，充分运用互联网、物联网技术和执法记录仪、音像视频、高拍仪、扫描器等工具，全方位收集信息，实现一次录入、互联互享互用，发挥集约效应。二是执法管理信息化。无论是执法总体情况的统计、分析、研判，还是个案的审核、审批、检查、评判，以及纠错指令、落实情况反馈等，全面实现网络化、信息化和可回溯。三是执法公开信息化。运用互联网、手机终端、短信邮件、触摸屏、自助机等手段和途径，全面公开执法过程和结果。特别要从保障公民诉讼权利出发，让相关当事人在第一时间了解办案人员、办案进程、重要节点和办理结果。四是执法服务信息化。重点是将执法标准，如法律适用、追诉标准、裁量基准、取证规格、文书开具等要求形成信息文本，嵌入执法办案系统，实时为民警提供查询服务，促进执法规范化。

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（责任编辑：潘晶安）

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2016-11-30

徐芳根，浙江省公安厅法制总队总队长。