王 莉

(河南财经政法大学民商经济法学院，河南 郑州 450046)

低碳发展下中国环境治理体系转型的理论选择*

王 莉

(河南财经政法大学民商经济法学院，河南 郑州 450046)

低碳发展不是简单的碳排放降低，而是社会经济发展模式的全新改变。中国的现行环境治理体系存在治理战略不清、定位不明；管理分散、治理主体孤立；手段单一；整体性治理制度供给不足，法律制度间缺乏有效衔接与组合等弊端，转型需求刚性。发端于企业管理的麦肯锡7S模型特别强调宏观层面的战略及理念等要素和微观层面的人员、技术、制度等要素之间的整体联系和系统效应发挥，该模型的特色及优势与低碳发展时代的环境治理相契合，可以作为中国环境治理体系转型的理论选择。基于麦肯锡7S模型对中国环境治理体系进行资源重构，对中国现行环境治理法律制度体系进行条理、改造和整和应成为理论绩效的重心。

低碳发展 环境治理体系 理论选择

从2003年英国政府文件首次出现“低碳经济”到2009年联合国哥本哈根气候变化会议强调“低碳发展”， 从1997年的《京都议定书》到2007年的《巴厘岛路线图》，从德班平台和绿色气候基金到2015年12月巴黎气候会议及《巴黎协定》的通过，世界各国一直在为碳减排的责任和低碳发展的目标寻求途径和方法。我国十八大报告首次提出推进绿色发展、循环发展、低碳发展，十三五规划也要求着力推进经济社会的低碳循环发展，《生态文明总体改革方案》就落实低碳发展具体制度，如碳交易等做了总体部署。2016年6月，中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交应对气候变化国家自主贡献文件，提出到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%等目标，可以预见未来十多年低碳发展将成为中国应对发展难题的关键所在。

低碳发展不是孤立的社会存在，在探索低碳发展应对措施的道路上，人们逐渐认识到低碳发展是一个复杂的系统工程，不仅需要多元主体的共同参与，更需要架构全局性的、从宏观到微观的全面系统的法律制度体系以及类型化的、能切实操作的实施模式。我国现有的环境治理体系存在诸多问题，无法与低碳发展的系统要求相匹配，亟待找寻理论支撑以便完成转型并满足其低碳发展的现实需求，最终实现助力治理体系现代化和法治化的时代需求。

一、低碳发展是经济社会的全新变革

低碳一词最早起源于2003年英国政府发表的能源白皮书：《我们能源的未来:创建低碳经济》，因此，最初意义的低碳发展与能源结构密不可分，其初始目标是减少高碳化石能源(如石油、煤炭)的消耗和使用，积极开发和使用中性碳能源(主要是植物秸秆和薪材)和零碳能源(如水能、核能等)。然而，随着低碳发展路径研究的日渐深入，更多的研究成果倾向认为低碳发展并不仅适用于来解决气候变暖单一环境问题，生态文明背景下的低碳发展要求达致所有污染物低排放的可持续发展阶段，人类社会的未来发展要求在环境的承载能力范围内实现低能耗、低污染、低排放的协调发展，这里的发展已经突破了低碳的最本真含义，不仅要求碳排放量的下降，而且要求其它的污染物质排放量的下降，下降的底线就是环境整体的承载能力。

并且，尽管低碳发展的提出始于经济领域并且与经济发展方式密不可分，经济发展方式的转变是低碳发展需要必须要考虑也是必须要考虑的问题，但是单一经济发展方式的转变不能必然达致经济社会低碳发展。社会的发展进步，其基本的架构是五维向度的，即经济、政治、文化、社会和环境。尽管经济基础决定上层建筑，经济在整个社会发展中居于核心和关键的位置，但是经济层面的改变需要相应的政治、文化等的改变，经济领域的调整必然引起其它思维向度的随之转变。具体来说，在经济层面，应创新经济发展方式，从高耗能、高排放的传统发展方式转向低耗能、低排放的低碳发展方式；在政治领域，国家必须制定低碳发展的规划方针政策，建立低碳发展的长效机制；在文化领域，积极倡导生态文明的核心价值观，普遍形成资源节约、低碳消费的社会意识形态；在社会发展领域，创新低碳发展的社会管理体系，开发清洁低碳能源，改善民生保障人民免受或少受全球变暖的不利影响；在生态环境领域，尊重生态发展规律，切实减少温室气体排放，实现美丽中国梦。低碳发展不仅需要经济社会发展模式的全面改变，而且需要创新改变。低碳发展所需要的改变不仅是全方位的，而且是深度的创新变革。在经济领域，主要的创新点在于完善健康有序的碳减排量交易市场，形成碳交易的价格机制和市场监督机制；在政治领域，实现低碳发展相关法律制度的科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，争取生态文明法治的早日实现；在文化领域，强化低碳消费、生态文明价值观的宣传教育，形成良好的低碳文化意识形态；在社会发展领域，主要体现为创新政府的行政管理范式，契合低碳发展的内生需求；在生态文明领域，完善与国家公约配套的国内法规，比如节能减排的法律法规，保障低碳发展有法可依。因此作为一项系统的发展工程，低碳发展的实现需要经济社会发展各领域的全新变革方可实现。

二、低碳发展亟需中国环境治理体系的转型

我国政府从20世纪80年代就开始通过制定法律规范和宏观政策应对中国的环境污染问题，一批旨在提高违法成本和预防污染源头防控的法律规范陆续出台或修订，国家的宏观纲领文件也围绕科学发展、生态文明建设等方略，系统规划未来中国经济社会可持续发展的宏观蓝图，构建适应中国环境治理需求的现代环境治理体系。然而，我国早期的规范性文件更多无法摆脱经济发展和环境保护矛盾的桎梏，更多关注政府在环境管理中的核心和支配地位，强调政府环境管理中职权的配置，市场手段使用和公众参与度不足，且制度之间的有效协调性不足，制度割裂割据现象普生。在此类规范指引之下，现行环境治理体系存在治理战略不清、定位不明；管理分散、治理主体孤立；手段单一；整体性治理制度供给不足，制度间缺乏有效衔接与组合等弊端，无法完成将各种体制内外、新旧治理要素协调重塑于低碳发展的历史使命，致使环境治理的有效性无法保障，中国的环境治理体系转型需求刚性。

国外环境治理研究随着时间变迁和情势发展，从早期的政府管制理论、所有权控制理论、自主治理理论发展到目前的多中心治理理论、整体治理理论、网络化治理理论、协同治理理论、生态系统管理理论等，具体的环境治理模式也从政府管制-命令型模式、市场化模式、公民治理模式逐渐向多元治理模式发展。目前，国内学界对环境治理的研究重点是将国外环境治理理论和模式引借中国，并尝试探讨其在中国的扩展性和适用性，如整体治理模式[1]P93、协同治理模式[2]P17、多中心治理模式[3]P20、转型管理模式[4]P78等。统观国内外环境治理模式和制度建构研究，目前国内外环境治理研究虽然创设模式众多，但大多强调治理主体从单一到多元的合作共治，欠缺宏观视域的全局框架安排和全面系统的法律制度设计。

2015年国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》，要求到2020年要建立包括环境治理体系在内的系统完整的生态文明制度体系，构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。2016年国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》要求加快制度创新，积极推进治理体系和治理能力现代化，形成政府、企业、公众共治的治理体系。并且，2015年1月1日生效的《环境保护法》也在推动多元共治的现代环境治理体系上实现了重要突破。[5]尽管这些纲领性文件和法律规范彰显了中国政府优化和重构现行环境治理体系的决心，并且将会指引中国的环境治理体系日臻完善，然而我国低碳发展下环境治理体系的建构和完善发展是一个复杂的系统工程，不仅需要多元主体的共同治理，[6]P122更需要架构全局性的、从宏观到微观的全面系统的制度体系以及类型化的、能切实操作的实施模式。因此，因应低碳发展的目标要求，中国环境治理模式及制度建设也必须从国家全局视角对社会经济发展进行整体安排、统筹考虑，唯此才能有效解决环境恶化难题。

发端于企业管理的麦肯锡7S模型主张企业治理必须要综合考虑关乎企业发展的7种因素，包括战略(Strategy)、结构(Structure)、制度(System)、风格(Style)、人员(Staff)、技术(Skill)和共同理念(Shared value)，[7]P15只有在这7种软硬件要素很好沟通和协调的情况下，企业才能成功获得发展。麦肯锡7S思维模型从宏观的战略、理念到微观的人员、技术，全面构列了企业成功治理的7个要素，并强调各要素之间的整体联系和统筹安排，具有整体管理的制度优势。该模型契合了低碳发展作为系统工程的内在要求和时代内涵，其为低碳发展下的中国环境治理研究提供了从国家全局视角对社会经济发展进行整体安排的、具体的可操作的实施模式。[8]P21目前，麦肯锡7S思维模型已引起管理学界的关注，如华中师范大学张立荣教授借用7S模型探讨当代中国政府的公共治理范式，但利用该模型进行环境治理制度分析的人数寥寥。根据中国知网平台的文献检索结果，截至 2016年 12月，我国利用7S思维模型分析环境治理的研究论文尚没有一篇。本文尝试通过运用麦肯锡7S模型理论打破传统“头疼治头、脚痛医脚”环境治理模式，进而构建顺应低碳发展的、全面系统的环境整体治理制度框架，力图为中国治理环境危机提供具体的可操作的实施模式和可参考的制度依据理论。同时，通过找寻破解环境治理效果不彰的系统方法及相应的制度建设，引领中国经济社会低碳发展，推动生态文明建设。

三、麦肯锡7S模型理论契合中国环境治理体系转型的内生需求

(一) 7S模型具有社会治理的普适性特征

治理理论是传统管理理论划时代的又一重大变革，它的兴起源于全球性的国家和社会治理危机，这种危机在发达国家表现为政府权能型的福利主义的失败，在发展中国家则表现为社会解体、国家政府行政职能的崩溃。[9]P290而这又根源于政府和市场的双重困境，国家、市场、社会运行新情况，要求如各个社会组织或单位内部和外部间的互动日益频繁，简单地借助于国家计划或资本市场的运行远远不够。这种客观经济社会结构的变化，导致制定政策所应遵循基本层面也发生变化；从而，国家社会治理的总体结构和功能必然发生新的动向。[10]P30适应这种变化所产生的治理理论改变了原有管理的单向性、权力性、支配性，而发展出拥有互动、权利、参与等更加重视个体主体的治理新时代。

7S模型就是现代企业管理阶段的产物，二十世纪七、八十年代，基于经济危机和工人失业等社会问题解决的现实需求，长期服务于美国著名的麦肯锡管理顾问公司的学者、两位斯坦福大学的管理硕士，托马斯·J·彼得斯和小罗伯特·H·沃特曼，努力寻找着适合于本国企业发展振兴的法宝。他们通过对选中的美国62家大公司和43家获利能力和成长速度较快的模范公司进行调查，并充分思考和讨论总结，以企业组织七要素(简称7S模型)为研究的框架，创作了《追求卓越——美国企业成功的秘诀》一书，构造了企业发展的经典管理模式7S模型。7S模型以战略(Strategy)、结构(Structure)、制度(System)为管理当中的硬件要素，以风格(Style)、人员(Staff)、技术(Skill)和共同理念(Shared value)为管理当中的软件要素，其十分典型的将现代社会管理创新即治理结构的核心要素予以具体运用和型构，充分表达了现代社会工业理性、科学化、社会主体自我认可和发展以及社会文化建设等现代性体验，并以要素的方式将上述现代性体验和理念模块化、具体化和可操作化，实现了“人的问题要求人性地解决”的现代治理理念和目标。环境治理则是社会治理的重要内容和特殊组成部分，由于7S模型与社会治理的内在相通性和核心一致性，7S模型客观上必然具有可以适用于环境治理结构调整的普适性特征。

(二)7S模型与环境治理结构对应

从传统社会向现代社会转变过程中，我国社会结构、社会组织形式、社会价值理念等领域正在发生着深刻的变化，复杂的公共事务、多元化的利益主体和民众需求决定着社会治理对象和结构必然从管理走向治理。“管理”和“治理”尽管都在强调政府对社会的职能和责任，但二者在本质上是两种不同的治国理政体系。不同于管理所要求的权力强制、中心单一、事权集中和命令效率模式，治理强调政府、社会、民众多主体互动协作，作为一种政治过程，治理的权威是多中心来源的，是协商互动的、分散化与集中化相结合辩证过程。哈贝马斯提出了交往理性概念、商谈理论和协商民主原则，认为通过协调民主而形成的治理体系，才具有真正的正当性、合法性和有效性。

国家治理的现代化就是国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化的双重现代化。国家治理体系现代化就是通过法律法规的制定，科学规划各个领域的总体指导思想、组织机构、组织人员等要素的制度安排，形成完整系统的治理体系。国家治理能力的现代化意味着以事权、财权为核心的国家执政能力、以公民素质、社会文化培育等为中心的社会自治能力等方法方式的全面现代化，同时也包括信息、网络等治理技术的现代化。环境治理是国家治理体系的一个重要领域和环节，同样立足于上述治理体系和治理能力的现代化，而7S模型所构造的发展和建设模型既产生于这种治理现代化的变革，也是此种治理现代化变革的结果。该模型的7个要素，能够与中国环境治理的现代化模式形成结构性对应，并为其提供结构构造的要素对应策略。

首先，战略、结构、制度等硬件要素，事实上可以为中国环境治理制度的体制框架和具体制度体系设置、包括权利义务权力职责的配置提供思路。现代的环境治理必须遵循科学治理原则、民主治理原则和制度治理原则。战略是治理发展目标、具体策略和发展路径的总体性规划，现代的公共治理是战略制胜的时代，战略的正确选择将确保治理的方向，有利于组织效率的提升，战略的失误是最大失误，战略的错误将导致治理的整体性失效。环境治理战略的变化，基本内容就是从重经济发展到重经济社会和人的全面发展的转变，环境问题产生的根本原因就在于过去单纯追求GDP增长的粗放型经济增长方式，因此，治理的良性运动必须依靠人本主义的理性、科学、全面协调的经济社会综合发展方式。结构即事务构成的要素及其要素间的本质性联系。环境治理战略的基本依靠乃是环境治理组织结构的科学构建。环境治理结构的创新关键在于从离散型、垂直化的结构到综合型、扁平化结构发展变化。这种变化又直接体现为国家治理体制机制的顶层设计方面。原有的治理结构中，部门分工、行业治理的权力分立与中央地方垂直管理的情况同时存在，职能分散性、中央地方的不协调以及政令一致化带来的僵化和行政壁垒，严重制约着市场要素的积极性。立足“国家-社会-市场”的统一协调治理结构，以对社会主体整体的尊重和认可为前提，充分利用主客观激励机制，有效形成多元化的治理格局，并重视法律制度体系的生态化变革。[11]P53

其次，作为软件要素的风格、人员、技术和共同理念，则直接规定了国家环境治理体系的治理行为特征、参与主体、治理技术和治理文化。中央明确指出，生态文明建设必须融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。因此，中国环境治理的风格、人员、技术)和共同理念要求必须契合上述生态建设的一体化过程。作为体现风格的治理行为特征，环境治理必然呈现的鲜明特征乃是从行政管制型到公共服务型的转变，政府治理职能和执法主体的行为必然定位于公益性服务，行政就是服务、执法就是服务，既要加强城镇的公共服务建设、也要加强广大农村的公共服务建设，构建不同区域、不同领域相配合的公共服务体系，推进公共服务的市场化。而人员即治理主体问题，要从客体化时代走向主体化时代、从传统人事管理走向现代人力资源管理、从单一被动的管理主体走向多元主动参与的主体，充分动员和调动社会组织和公民的参与，实现国家与社会的良性互动，一方面，以民主行政、信息公开、民主监督为现代行政的基本要求，实现公民个体对社会治理决策、立法、执法、司法和监督的全面参与，而不是完全被动的守法，使每个公民个体都成为治理的完善主体；另一方面，培育和发展第三方独立自治社会组织，利用社会组织成员内部的契约自主管理，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。未来信息经济、低碳经济、绿色循环经济将成为新世纪全球经济发展的新的增长点，环境治理技术将不再依靠过去简单的强制治理、惩罚约束和政策引导，而更多的依靠宏观调控和市场策略的有机结合，用法律制度确保市场力量的积极、主动自我治理，环境治理技术实际上将转变为新经济发展模式的启动点和核心引擎，治理技术变革本质上就是经济增长方式的变革。治理理念或共同的价值观是走向善治的内动力，其与公民社会的文化培育直接相关，理念的转型深深植根于文化的变迁，现代的国家和环境治理必然要求从注重效率转向关注公平、从发展经济转向热爱自身，参与、民主、多元、认同、包容将成为环境治理内在的基本要求。治理文化建设包括文化事业建设和思想道德治理二个层面。文化事业是以文化产业为基础的文化建设实体。发展文化事业，应通过构建现代公共文化治理的体制机制促进文化产品生产、交易市场的全面提升。思想道德建设则以培育和弘扬社会主义核心价值体系和社会主义职业和行为道德为基本要求。

(三)7S模型在中国环境治理中具有制度优势

1. 整体管理的系统优势

整体方法的奥妙在于：人类应当认识到，当他们希望并试图用某种方法改变世界时，随着世界的改变，他们自身及所使用的方法也会被改变了的世界改变。明智的实践活动应该去驾驭这种改变，而不是抗拒它。[12]P1697S模型整体框架的哲学基础就是系统论和控制论的哲学和方法论，因此，7S模型管理理论能够为日趋复杂的公共治理系统提供有益的方法论指导。公共治理是一个复杂的多主体、多层次系统，系统内在的各层次、各方面之间存在着多种多样的交互作用，因此，复杂性和不确定性十分突出。[13]P36公共治理视野中，政府的角色需要重新定位，各种非政府的自主性的组织之间、以及公民个体之间复杂的合作伙伴关系均非单一化和线条化的存在，与之相适应，善治价值及其公共治理方法的选择同样是复杂的。所以，公共治理必须冲破传统的简单化的理论范式。7S模型科学、合理地建构了系统的整体观，并能围绕治理创新的核心要素主体、制度、文化予以结构分析，有力地建构了创新的运动因子。同时，7S模型内在的基本内容不是静止不动的，而是动态性的要素构成。各个要素必须保持对社会环境的最佳适应状态，从而有利于创新性维持和发展。

2.现代治理体系要求的主体型构优势

7S模型进行一般归纳的观测对象或经验本体是现代社会最典型的构成单元即企业，这种构成单元是在传统社会走向现代社会过程中的一个核心组织体。就中国社会的变迁而言，古代社会中的家族体系已被瓦解，建国后计划经济时代的单位体制正在崩溃和解体，未来在新的现代小家庭结构单元之外，除却从事公务工作的人员，人们唯一还可以获得归属感的单元就是企业。而且，伴随着企业创新能力的不断提升，现代社会人类个体的组织形式之发展内在趋势也正被企业化所引领。现代社会不同于古代传统社会的根本点就在于，人主体性的发现，这种发现不仅体现在政治哲学和政治体制建设的权力归属、权利配置方面，而且这种发现还体现在经济社会发展过程中自我力量的证明和实现。企业化、自治和去中心化则正是这种主体性力量不断蓬勃发展的不竭源泉，资本一方面束缚着人、但另一方面也塑造和解放着人。7S模型作为立基于现代管理哲学变迁的新理论，同样基于社会人、文化人、自我实现等主体建构的基础之上，并且该模型的目标本就是为了实现经济增长、企业发展、个体成长以及文化孕育的整体性发展。由于7S模型实现了“以事为中心”向“以人为中心”的治理方式和治理结构转变，强调以人为本的治理理念，其必然与现代社会治理体系中主体的自我认可相一致。

3.便于执行的效率优势

7S模型通过将战略(Strategy)、结构(Structure)、制度(System)和风格(Style)、人员(Staff)、技术(Skill)、共同理念(Shared value)区分为硬件和软件二个层次，[14]P95有效实现了治理体系宏观和微观的区分协调，一方面既考虑了治理的顶层设计问题，另一方面也考虑了治理的具体执行和落实问题。同时，强调和注重模型构成要素之间的互动、通约关系，具体认知的确定性和创新的灵活性等特点。基于此，将该模型应用于国家环境治理结构的改革和变迁，从改革的动员、改革理念制度的确立和教育传播、改革的具体贯彻落实等方面，受到财力、物力以及参与改革全部个体认知学习能力的限制较少，便于社会整体的接受。7S模型的模块化直接和具体地将操作的内容和程序细化，极大地实现了易操作、便于执行的制度改革优势。

4.制度绩效激励的强化优势

7S模型关注整体性，以主客观的辩证认识综合源头、过程和结果一体化程式，以新的视角通过对治理对象、治理内容和治理方法进行模块化形塑，从而客观上产生了以过程和效果的考核代替了以约束和强制的考核的绩效激励机制变革。同时该模型7大模块的具体化，也为环境治理绩效考核目标和标准的设计提供了可资量化的总体性评价标准。并且，关注主体性和人的能力发挥的7S模型，将人的主体能动性构筑为制度创新和机制创新的核心力量，改变了传统“权力本位”的治理权威依靠，而创造性地发展出“能力本位”的新权威。由“权力本位”转向“能力本位”是政府治理人员变革的一项重要使命。因此，组织激励和个体激励获得极好的结合，形成了激励机制的总体强化效果。

当然，麦肯锡7S模型应用于中国环境治理法治也会存在如下的预设问题：作为公司治理的现代模型，从根本上说，毕竟不同于国家和社会治理的综合性、复杂性，特别是不同于国家和社会治理过程中公共性和非公共性问题的具体面向。并且，模式作为一种事物发展的标准样式，其存在主要是为事物发展的方向提供一个确定的路径，为事物特定阶段的运行提供一个既定的运作体系，但是模式并不能涵盖事物的全部，一方面模式是对特殊性之中共性的抽象、不能替代特殊性，另一方面一种模式的存在必然具有特定的时空限制，当事物量变达到质变进入新的阶段时，既定的模式将会产生对事物发展的限制。环境治理存在着大量的特殊问题，并且许多问题还可能是溢出模式之外的问题。同时，既定的一种模式往往会排斥另外一种新模式的产生，可能会造成治理思维的固化，因此，7S模型的适用可能会产生对制度创新灵活性的制约。此问题在具体制度构建时应加以考虑。

四、条理、改造和整和中国环境法律制度体系是理论绩效的重心

尽管本文仅仅就低碳发展下中国环境治理体系转型的理论进行了论证，但实质上依据该理论进行中国环境治理体系制度建构才是最终的目的。参照麦肯锡7S分析模型并立基于低碳发展下中国环境治理的内在要求，环境治理的硬件要素包括环境治理战略、环境治理结构和环境治理制度。其中，环境治理战略是关于环境治理目标、发展策略和发展途径的总体谋划与导向。[15]P57环境治理结构包括环境治理的外在空间结构和内在组织结构。环境治理制度作为贯穿环境治理软硬件各要素的规范体系，目的在于保障环境治理战略的有效实现并在此基础上对治理结构予以优化。软件要素是中国环境有效治理的内部动力，包括共同理念、治理人员、治理风格和治理技术，其中共同理念是中国环境治理的核心要素；中国环境治理人员要架构多元治理主体的具体权利义务和协同治理参与路径；治理风格应呈现从行政管制型到公共服务型的特征；环境治理技术要重点建构环境治理技术创新的法律制度安排。

具体来讲，环境治理的战略是对我国未来经济社会发展的整体把握和未来的筹划：战略的确定需要把脉我国现行环境治理中的诟病，需要追溯治理理论发展的历史轨迹，确定适合我国的环境治理的总体谋划方略。我国环境治理战略应从两方面确定，其一是从宏观上来讲，环境治理的最终目标还是为经济社会发展以及生态环境保护服务，环境治理的战略必须体现二者的协调可持续发展特征；其二从微观上来讲，环境治理需要解决现行治理体系的弊端，环境治理战略必须体现多中心协调共治的全球治理发展趋向。环境治理结构包括环境治理的外在空间结构和内在组织结构：环境治理的结构需要从治理战略梳理出治理的总体框架或脉络，需要与战略形成对应性的结构布置。单中心治理的低效率及失灵已经成为立法者及学界的共识，改变单中心的垂直化治理(行政管理)结构走向多中心共治的扁平化(包含行政主体在内的多元主体参与)结构势在必行。并且，我国包含诸多省份与城市，不同省份与不同省份的城市之间长期以来形成的行政区域，阻隔了区域之间在环境治理问题上的联合协调，更为关键是，环境的空间性、地域性特点使得行政区划与环境影响和保护的范围不一致。有鉴于此，环境治理的结构除了应当以治理主体为主线的治理结构(即组织结构)布局外，还应考虑以自然资源生态系统，比如水文单元的流域作为空间单元进行分区治理(空间结构)。就治理的组织结构而言，政府、市场与民众是掌控环境治理的三驾马车，同时也构成了我国环境治理的总体组织结构元素。一方面，需要协调并理顺政府、市场与民众三方的良性互动关系，塑形比例协调的治理结构，避免政府权力配置失当、市场激励与民众参与制度不足的局面形成；同时注重各单元制度的建构或外围环境的培育，比如在完善市场类法律制度的同时，必须同时培育我国的市场经济氛围及厚重的市场经济土壤，在完善民众参与法律制度的同时，必须培育民众崇尚法律、敬畏自然的精神情愫。 就治理的空间结构而言，应当在组织结构形成的基础上，考虑以生态系统为单元进行整体治理，生态系统的确定可以以相对完整、边界清楚的区域为标准，也可以以流域、地下水等自然水文单元为标准。环境治理制度作为贯穿环境治理软硬件各要素的规范体系，目的在于保障环境治理战略的有效实现并在此基础上对治理结构予以优化。

共同理念是中国环境治理的核心要素：中国环境治理必须符合生态文明建设的基本要求，彰显麦肯锡7S模型的核心理念。我国的环境治理应当充分考虑生态理性与经济理性之间的关系，运用生态理性纠偏经济理性的合理限度，并通过立法协调两者之间的关系，进而对现行法律系统进行系统的生态改造，达致协调可持续发展的良好状态。因此，在低碳发展的背景下，我国未来的环境治理环保立法应当充分考虑生态系统的基本规律及生态系统承载能力，确立生态理性及整体保护的理念，合理配置国家及地方和区域立法资源并且完善相应的环境保护法律制度，尊重生态规律，法律规范的制定、执行和遵守都应当着意于人与自然和谐共处的客观要求，实施一体化整体治理的理念。同时，从长远来说应当注重将生态理性及整体保护的理念融入我国的法治文化建设。中国环境治理人员要架构多元治理主体的具体权利义务和协同治理参与路径：公共行政应当从单中心的管理走向多中心的治理，各级政府管理部门应当在公共事务管理中，将相关的权力和责任等推向市场与公众，形成政府、市场和民众的三方稳固关系，政府部门应当与企业和非企业组织以及公民共同找寻解决治理困境的良方，形成多元化的治理中心，提高管理效率并实现善治目标。多中心环境治理要求政府、市场、民众的社会关系多元化，治理变革是找好三者各自的角色分配及功能定位，形成治理人员良性架构并良好运行的人员构成系统。治理风格应呈现从行政管制型到公共服务型的特征：治理体系的现代化要求政府从传统的生硬管理风格蜕变为公共服务型的治理风格，既要加强城镇的公共服务建设、也要加强广大农村的公共服务建设，构建不同区域、不同领域相配合的公共服务体系，推进公共服务的市场化。深化我国行政体制改革，构建完善与经济社会相适应的、与法治国家相协调的行政管理体制，是环境治理风格转换的保障。环境治理技术要重点建构环境治理技术创新的法律制度安排：保护好生态环境，必须依靠环境治理技术创新，技术创新需要通过激励措施激励科研机构及企业和科研人员投入到技术创新中来。同时，应当应以互联网和大数据为技术支撑，面向公众、企业和地方各级环保部门及其他环境保护管理机关，建立统一、开放、共享的地方环境技术信息系统和平台，并逐步与国家的环境技术信息系统对接，实现环境技术信息、政策信息、评价机构及专家库信息、先进环境技术等管理体系的共享和一体化。

环境治理法律制度建构应成为是整个治理体系的核心。尽管我国也制定了众多环境保护制度来应对环境资源危机，但现行治理制度体系与当前政治、经济、司法体制不匹配、不协调，导致制度实施困难、异化分化严重、制度目标不能有效达成。同时，现行环保制度体系缺乏核心价值目标、基本保护权益及统领性制度引领和架构，制度重叠、冲突不断，制度实施成本与制度绩效反差较大。另外，环境保护有关单行制度缺乏科学性，在程序正义与实体正义、权力(权利)行使与责任承担、政府管制与社会自律的选择中随意而行，制度执行力弱化，制度成本较高。在环境保护制度的理论研究层面上，学界大多关注某一具体制度的设计和完善；对环境保护制度体系的构建一般从环境污染的全过程视角出发，忽视了制度实施的成本和效果，导致制度实施中制度间的重叠和冲突。另外，现行环境保护制度安排也缺乏全局性、统领性、透视性的制度检视和制度设计，尤其缺少架构制度间协调互动的制度体系安排。[16]P97因此，审慎反思现行环境保护制度体系，科学建构系统的、现代化的中国环境保护制度体系，通过中国环境治理能力现代化达致环境保护整体目标已经迫在眉睫。

结合麦肯锡7S环境治理模型的组织结构，根据中国环境保护管理主体和手段，将环境保护制度进行类型划分为三种类型，分别是环境管制制度、环境经济制度和社会互动制度。这里环境管制制度，即以政府为主体，使用行政强制手段进行环境保护的制度体系；环境经济制度，即以市场为主体，主要采用市场手段进行环境保护的制度体系；社会互动制度，即多元主体互动，多种手段并用进行环境保护的制度体系。需要针对上述三种制度类型的制度目标、实施风险、社会效果等方面进行解剖分析，[17]P23并结合我国经济社会发展规律、环境资源变化规律，优化组合不同制度分类，进而建构一套制度间相互配合协调、衔接周延、高效运行的中国环境治理制度体系。

具体来说，在政府环境管制制度体系中，需要反思并重构我国的行政审批、行政控制、行政检查、行政调查、行政处罚等制度，并着力构建重点区域和流域统一执法机构或联防联控机构；在环境经济制度体系中，需要反思并重构环境资源产权制度、排污权交易制度、环境责任保险制度、环境金融制度、环境费税制度、企业环境信用制度等；[18]P12在社会互动制度体系中，需要反思并重构公民环境权(享有权)制度[19]P51、环境诉讼制度、公众参与激励制度、自主协商制度、环境教育制度、生态损害赔偿磋商制度[20]P14等。在反思并重构不同种类的制度时，应当确立统一的制度目标，构建结构合理、层次明晰的制度体系，同时健全相关制度沟通机制和实施程序，在环境保护制度结构体系设计中，要特别强化系统研究，既要注重环境保护制度体系要素及其关系，也要注重制度组合与执行力研究，尤其注重分析制度体系在不同发展阶段的演变规律，探寻制度的应然样态。

[1] 黄莉培.整体性治理理论对我国环境治理的启示——基于英美德三国环境治理模式[J].中国青年政治学院学报，2012.5.

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TheTheoreticalChoiceofChina'sEnvironmentalGovernanceSystemTransformationunderLowCarbonDevelopment

WangLi
(Henan University of Economics and Law，Zhengzhou Henan 450046)

Low carbon development is not a simple reduced carbon emissions, but new change of the social economic development model. China's current environmental governance system exist governance strategy is not clear, positioning is unknown; Dispersion management, governance body isolated; Methods single; Holistic governance system supply is insufficient, lack of effective connection between legal system and combination of disadvantages, such as rigid transformation requirements. Originated in the McKinsey 7s model of business management with particular emphasis on a macro level of strategy and the concept of elements and micro level personnel, technology, system elements such as the overall relationship between and the effect of the system, the characteristics and advantages of the model with low carbon corresponds to the development of the era of environmental governance, can choose as China's environmental governance system transformation theory. Based on the McKinsey 7s model resource reconfiguration, for China's environmental governance system for China's current legal system of environmental governance in order, the transformation and the whole and should be the core of the whole management system.

low carbon development; environmental governance system ;theoretical choice

1002—6274(2017)05—136—08

DF46

A

(责任编辑：黄春燕)

2013年国家社科基金项目《低碳发展下中国环境治理模式创新与制度建构研究》(项目编号：13BGL107)、2016年河南省哲学社会科学规划项目《中国环境治理体系法治化的理论及制度建构研究》(项目编号：2016BFX002)的阶段性成果。

王 莉(1976-)，女，河南桐柏人，河南财经政法大学民商经济法学院副教授、环境与资源能源法研究中心副主任，研究方向为环境法学。