吴盈盈

一、引 言

根据《多哈宣言》的相关规定，WTO渔业补贴谈判于2001年启动。1多哈回合谈判是WTO于2001年11月在卡塔尔多哈举行的第4届部长级会议中开始的新一轮谈判。2001年发表的《多哈宣言》要求WTO成员就渔业补贴问题进行谈判。See Doha WTO Ministerial Declaration, WT/MIN(01)/DEC/1, 14 November 2001, paras.31～33. [hereinafter “Doha Ministerial Declaration”]谈判已经持续了十几年，但尚未取得重大进展，特别是在发展中成员和最不发达成员的特殊与差别待遇方面。尽管如此，最近似乎还是出现了一些好的迹象。

本文比较了2011年以前渔业补贴谈判中涉及到的特殊与差别待遇问题，以及目前正在讨论的相关问题。特别值得注意的是，最具争议的问题已经从发展中成员是否可以根据特殊与差别待遇条款获得公海捕鱼补贴和燃料补贴，转变成特殊与差别待遇是无限期的还是暂时性的，以及特殊与差别待遇的具体范围为何。本文认为，对于渔业补贴中的特殊与差别待遇问题，发展中成员的自由裁量权和政策空间在一定程度上有所下降。WTO成员更愿意承诺避免提供渔业补贴。从这一点上看，似乎有望产生一些积极的成果。

本文第二部分概述了WTO渔业补贴谈判及其中涉及到的特殊与差别待遇问题。第三部分以2007年的《主席文本》为基础，分析了WTO成员之间在特殊与差别待遇问题上存在的主要分歧。该部分从争议最小的问题开始，即最不发达成员可享受的特殊与差别待遇；然后探讨具有一定争议的问题，即发展中成员可否根据特殊与差别待遇条款补贴非商业性捕鱼；最后，重点讨论了最具争议的问题，即发展中成员能否根据特殊与差别待遇提供公海捕鱼补贴和燃料补贴。

第四部分探讨了WTO渔业补贴谈判的新进展。按照争议程度的高低对相关问题依次进行论述。争议最小的问题是禁止对非法、不报告和不管制（以下简称“IUU”）捕鱼问题进行补贴，以及有关透明度的规定。第四部分接着讨论了具有一定争议的问题，即发展中成员是否可以补贴非商业性捕鱼活动。之后，该部分分析了最具争议的问题，即特殊与差别待遇是无限期的还是临时性的，以及特殊与差别待遇的具体范围为何。第五部分从2个维度对WTO渔业补贴谈判的可能结果进行了预测：一是WTO成员已改变的法律立场和关注点，二是政治原因。作者在第六部分得出结论，认为尽管渔业补贴谈判中遇到诸多挫折，但仍有可能产生一些积极的成果。

二、WTO 渔业补贴谈判和特殊与差别待遇

（一）WTO渔业补贴谈判

WTO渔业补贴谈判的必要性可从三方面加以阐述：一是对渔业补贴严重性的担忧，二是由WTO来处理渔业补贴问题的适宜性，三是目前的WTO规则并不足以解决渔业补贴问题。

首先，是与渔业补贴有关的主要贸易、环境和发展问题。渔业补贴与贸易、生态可持续性和社会经济发展之间的关系错综复杂，因此，在过去的几十年里，渔业补贴已经引起了全世界的关注。2U. Rashid Sumaila, Vicky Lam, Frederic le Manach, Wilf Swartz and Daniel Pauly,Directorate-General for Internal Policies, Policy Department: Structural and Cohesion Policies, Fisheries, Global Fisheries Subsidies, European Parliament, October 2013, at http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/513978/IPOL-PECH_NT(2013)513978_EN.pdf, 9 January 2017.一方面，渔业补贴对海洋资源和环境存在潜在的负面影响。全球渔业资源的糟糕状况令人震惊，而且这种情况还在变本加厉地恶化。根据联合国粮农组织对受评估种群的分析，2013年估计有31.4%的鱼类种群在生物学上处于不可持续的状态，即遭到过度捕捞，此外，58.1%处于完全开发的状态。3Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), The State of World Fisheries and Aquaculture: Contributing to Food Security and Nutrition for All, Rome,2016, p. 38.“公海有约87%的鱼类种群现在正处于过度捕捞状态，或达到衰竭。”4Suzanne Goldenberg, Fuel Subsidies “Drive Fishing Industry’s Plunder of the High Seas”,The Guardian, at https://www.theguardian.com/environment/2014/jun/24/fuel-subsidiesdrive- fishing-industrys-plunder-of-the-high-seas, 9 January 2017.全球大多数国家都有一个共识，即渔业补贴在很大程度上造成了上述问题。然而，世界各国政府还继续给渔业部门提供数十亿美元的补贴。5The World Bank, Agriculture and Rural Development: The Sunken Billions, The Economic Justification for Fisheries Reform, Washington, DC, 2009, pp. 23～24, at http://siteresources.worldbank.org/EXTARD/Resources/336681-1224775570533/SunkenBillionsFinal.pdf, 9 January 2017.渔业国家倾向于通过发放渔船建造补贴、港口基础设施建设补贴、价格补贴等方式来补贴渔业，这可能导致过度捕捞或产能过剩。6The World Bank, Agriculture and Rural Development: The Sunken Billions, The Economic Justification for Fisheries Reform, Washington, DC, 2009, pp. 23～24, at http://siteresources.worldbank.org/EXTARD/Resources/336681-1224775570533/SunkenBillionsFinal.pdf, 9 January 2017.渔业补贴的规模之大显而易见。除了环境和资源问题，渔业补贴还带来了国际贸易方面的问题。具体而言，拨给渔业部门的补贴可能会损害鱼类和鱼制品的国际贸易，因为相比那些不发放补贴的国家的渔业部门，发放补贴的国家的渔业部门会具有不正当的竞争优势。

其次，渔业补贴的相关区域和国际规则，如区域渔业管理组织规则和欧盟规则，可能不足以规范渔业补贴，因为这些规则要么是没有约束力的软法，要么是管辖范围不及全球的区域性规则。例如，许多区域渔业管理组织的成员都是在特定区域管理和保护鱼类种群方面享有共同利益的一些国家。然而，每个区域组织的职能只覆盖一个特定的地理区域，并且只特别关注一种或一个类别的鱼类种群。7例如，大西洋金枪鱼国际养护委员会、印度洋金枪鱼委员会、中西太平洋渔业委员会、美洲热带金枪鱼委员会、国际海豚养护计划协议、南方蓝鳍金枪鱼保护委员会等。For more information above the abovementioned RFMOs, see Regional Fisheries Management Organizations (RFMOs), at https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/rfmo_en, 9 January 2017; Regional Fisheries Management Organizations, at https://www.state.gov/e/oes/ocns/fish/regionalorganizations/, 9 January 2017.而欧盟成员所提供的援助则受《欧洲联盟条约以及欧洲联盟运行条约》中有关竞争的共同规则的规范。8Articles 107～109, Section 2 (Aids Granted by States), Title VII (Common Rules on Competition, Taxation and Approximation of Laws) of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, 2012/C 326/01, at http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT, 9 January 2017.但是，在某些情况下是允许对渔业部门进行补贴的。9Guidelines for the Examination of State Aid to Fisheries and Aquaculture, 2008/C 84/06.特别值得注意的是，欧洲渔业基金2007年到2013年的预算达43亿欧元，主要出于政策目的为渔业和沿海社区提供资金。10European Commission, Report from the Commission-Eighth Annual Report on Implementation of the European Fisheries Fund (2014), COM (2015) 662 final; European Commission, The European Fisheries Fund (EFF) (2007-2013), at http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/index_en.htm, 9 January 2017.2014到2020年欧洲海洋和渔业基金则主要补贴小规模捕捞渔业、年轻的渔民和地方渔业。11Regulation (EU) No. 508/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 on the European Maritime and Fisheries Fund (EMFF).总而言之，欧盟的渔业政策一方面对渔业补贴进行了限制，另一方面又保护了欧盟成员的渔业，且渔业补贴仍然很普遍。

此外，一些国际规则是直接处理渔业问题，而不是渔业补贴问题的。12例如，2009年的《关于港口国预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的措施》于2016年6月5日生效，该协定处理的是IUU捕捞问题，而不是补贴IUU捕捞的问题。例如，《联合国海洋法公约》一般要求渔业国家相互协调，确保其专属经济区内外鱼类种群的保护。1995年，联合国关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的会议通过了一项协定，规定了在此方面的保护和管理合作框架，如制定了具体的最低国际标准。13The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks.然而，这些规定都没有直接解决渔业补贴问题。

第三，目前的WTO规则尚不足以规范渔业补贴。14作者尚未找到渔业补贴的精确定义。任何助长捕鱼或鱼类产品的补贴，都可称为渔业补贴。WTO正就哪种类型的渔业补贴应受到处罚进行谈判。每个国家都有权发放补贴，然而，渔业补贴已经引起了上述问题，且各国，特别是WTO成员，认识到为实现可持续发展，应避免提供渔业补贴。渔业补贴一般受《补贴与反补贴措施协议》（以下简称“《SCM协议》”）的规制。15“《SCM协议》处理了2个独立但密切相关的问题：一是规管补贴发放的多边规则，二是利用反补贴措施消除进口的受补贴产品对本国相关产业造成的损害。”See WTO,Subsidies and Countervailing Measures: Overview, at https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/subs_e.htm, 8 January 2017.该协议禁止出口补贴，还规定如果一国的国内补贴对另一成员方的利益造成“不利影响”（如损害），则可起诉该补贴。然而，实际上，很难根据《SCM协议》来起诉渔业补贴，特别是对造船和港口设施建设的补贴。具体的困难如下所示。

造船补贴并不属于《SCM协议》所禁止的出口补贴。因此，反对造船补贴需要证明其对其他方的利益造成了损害。然而，在与利用获得补贴的造船厂所制造的渔船来作业的鱼类生产者的竞争中，申诉方很难证明其捕捞利益受到了损害。补贴利益基本上是直接给予造船厂的，而不是渔民。“利益”从造船厂转移到渔民身上需要通过一条很长的传递链，因此很难根据《SCM协议》进行“利益传递分析”。就建造港口设施补贴方面，除了上述问题外，还存在补贴的港口设施通常是作为一般用途的问题。因此，申诉方很可能无法证明该补贴具有《SCM协议》中规定的“专项性”，即可申诉的补贴是给予特定企业、区域或行业的。16Article 1.2 of the SCM Agreement.

因此，多哈回合谈判也在协商新的渔业补贴规则。2001年《多哈宣言》规定，渔业补贴谈判需在《反倾销协议》和《SCM协议》的框架内进行。17Doha Ministerial Declaration, paras. 28, 31.然而，在2005年香港部长级会议制定详细工作计划之前，这方面的工作进展甚微。在香港会议上，WTO成员大体同意加强渔业补贴方面的规则，包括禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴。18Annex D, section I, para. 11 of Hong Kong Ministerial Declaration, WT/MIN(05)/DEC,adopted on 22 December 2005.WTO成员提交了各种富有远见的提案。规则谈判小组主席分别在2007年和2011年发布了主席文本，19Draft Consolidated Chair Texts of the AD and SCM Agreements (hereinafter “Chair’s Text 2007”), TN/RL/W/213, 30 November 2007; Communication from the Chairman (hereinafter“Chair’s Report 2011”), TN/RL/W/254, 21 April 2011. 2011 年《主席报告》由规则谈判小组主席应贸易谈判委员会要求提供。2011年《主席报告》实际上是WTO成员提出的建议摘要。其中2007年的版本是2011年之前进行进一步谈判的草案，而2011年的版本则报告了WTO各成员在渔业补贴相关问题上所存在的分歧。然而，迄今为止还没有达成新的规则。WTO各成员在许多问题上仍然存在分歧。20Introduction to Fisheries Subsidies in the WTO, at https://www.wto.org/english/tratop_e/rulesneg_e/ fish_e/ fish_intro_e.htm, 9 January 2017.2011年，多哈谈判陷入僵局，包括渔业补贴谈判。

2013年巴厘部长级会议后，渔业补贴问题又重新引起公众的关注。21Agenda Item 1- Report by the Chairman of the Trade Negotiations Committee, Director-General’s Report at the Informal Heads of Delegation Meeting on 30 September 2016, JOB/GC/105, 3 October 2016, para. 1.11.特别是2016年，联合国可持续发展目标14第6项规定，“到2020年，禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长IUU捕捞活动的补贴，避免出台新的这类补贴。”22“到2020年，禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长非法、未报告和无管制捕捞活动的补贴，避免出台新的这类补贴，同时承认给予发展中国家和最不发达国家合理、有效的特殊和差别待遇应是世界贸易组织渔业补贴谈判的一个不可或缺的组成部分。”Target 14.6 of Sustainable Development Goals of United Nations 2016,at http://www.un.org/sustainabledevelopment/oceans/, 9 January 2017.渔业补贴谈判借此取得了很大的进展。WTO成员提出了许多新的提案，例如欧盟提案，23WTO Negotiating Group on Rules, Advancing Toward a Multilateral Outcome on Fisheries Subsidies in the WTO, Submission by European Union, TN/RL/GEN/181, 20 October 2016.非洲、加勒比和太平洋地区国家集团（以下简称“非加太集团”）提案，24WTO Negotiating Group on Rules, Principles and Elements for Concluding Negotiations on Fisheries Subsidies Rules in the WTO, Submission by Rwanda on Behalf of the ACP Group(Africa, Caribbean and Pacific Group), TN/RL/GEN/182, 16 November 2016.阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴拿马、秘鲁和乌拉圭的提案，25WTO Negotiating Group on Rules, WTO Fisheries Subsidies: A Framework to Guide the Multilateral Negotiations to Eliminate Harmful Fisheries Subsidies, Communication at the Request of the Delegations of Argentina, Colombia, Costa Rica, Panama, Peru and Uruguay,TN/RL/GEN/183, 29 November 2016, para. 2.3.以及最不发达国家的提案。26WTO Negotiating Group on Rules, LDC Group Submission on Elements for WTO Fisheries Subsidies Disciplines, Submission by Benin on Behalf of the LDC Group, TN/RL/GEN/184, 22 December 2016.就特殊与差别待遇而言，焦点和分歧也发生了相应的变化，下文将对此进行详细分析。

（二）WTO渔业补贴谈判中的特殊与差别待遇

WTO规则中随处可见给予发展中成员和最不发达成员的特殊与差别待遇。WTO认识到有必要作出积极努力，确保发展中成员，特别是最不发达成员，能分享国际贸易增长的惠益，并促进其经济发展。27Preamble to the WTO Agreement (The Agreement Establishing the World Trade Organization), para. 3.《关税及贸易总协定》、《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》等协定中的一些条款即体现了这方面的努力。28《关税及贸易总协定》第18条赋予发展中成员限制进口的权利。《服务贸易总协定》第4条旨在促进发展中成员更多地参与世界贸易，其第12条允许发展中成员和转型期成员因国际收支平衡困难而限制服务贸易。下载于http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm，2014年 5月 1日。《 与 贸易有关的知识产权协定》第66条规定，最不发达国家有更长的时间来执行该协定的所有规定，并鼓励技术转让。下载于http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm，2014年 5月 1日。《多哈宣言》提出在渔业补贴方面需要给予发展中成员和最不发达成员特殊与差别待遇，并要求考虑渔业部门对发展中成员的重要性。29Doha Ministerial Declaration, para. 28.《香港宣言》也提出了这一点，要求考虑渔业部门对发展重点、减轻贫困、生计和食物安全等问题的重要性。30WTO Hong Kong Ministerial Declaration, WT/MIN(05)/DEC, 22 December 2005, Annex D,para. 9.一些WTO成员已在这方面提出了详细提案。31Proposal for a Framework Agreement on Special and Differential Treatment, WT/GC/W/442, adopted on 19 September 2001.2016年，联合国可持续发展目标14第6项规定，“承认给予发展中国家和最不发达国家合理、有效的特殊和差别待遇应是世界贸易组织渔业补贴谈判的一个不可或缺的组成部分”。32See Target 14.6 of Sustainable Development Goals of United Nations 2016, at http://www.un.org/sustainabledevelopment/oceans/, 9 January 2017.

虽然在WTO谈判及其他场合，谈判方均广泛认为发展中成员应该获得特殊与差别待遇，但对于如何在渔业补贴方面向发展中成员和最不发达成员提供特殊与差别待遇，WTO成员之间仍然存在很大的分歧。关于特殊与差别待遇中涉及到的几个具体问题，后文将按争议的程度来详细分析。有关特殊与差别待遇的争议在2013年之后发生了很大的变化，这些问题会在第三、四部分作进一步阐述和分析。

三、以往渔业补贴谈判中有关特殊与差别待遇的分歧

（一）争议较小的问题

与其他问题相比，最不发达国家的待遇问题很少会引起争议。人们普遍同意，新规则下，最不发达国家应拥有最大程度的灵活性。有些成员甚至提出，最不发达国家应享有例外，可以不遵守所有禁令和渔业管理规定。33Chair’s Report 2011, para. 49.其中一个原因是，由于最不发达国家极度贫穷，这样做与设立特殊与差别待遇的目标相一致。除此之外，由于联合国已经确定了最不发达国家的名单，而且此名单不存在争议，因此，要确定哪些国家可享有最不发达国家的资格并不难。34An updated list of LDCs prepared by the UN, at http://www.un.org/en/development/desa/policy/cdp/ldc_info.shtml, 9 January 2017.“WTO承认联合国指定的那些国家为最不发达国家，目前联合国名单上有48个最不发达国家，其中36个已成为WTO成员。”See WTO, Understanding the WTO: The Organization, at https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org7_e.htm, 9 January 2017.

然而，一些WTO成员，即所谓的“鱼之友”集团35“鱼之友”是指包括澳大利亚、冰岛、新西兰、挪威、秘鲁、智利、菲律宾和美国等在内的一群国家，其成立宗旨为致力于将渔业补贴问题纳入多边贸易谈判中。See WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from Argentina,Australia, Chile, Colombia, the United States, New Zealand, Norway, Iceland, Peru and Pakistan, TN/RL/W/243, 7 October 2009, para. 2.认为，最不发达国家也应受到禁止对IUU捕鱼进行补贴的规定，以及过度捕捞规则的制约。36WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from Argentina,Australia, Chile, Colombia, the United States, New Zealand, Norway, Iceland, Peru and Pakistan, TN/RL/W/243, 7 October 2009, para. 18.此外，有些成员还担心可能出现潜在规避，也就是说，不属于最不发达国家的成员可能假借最不发达国家成员之名，来免受渔业补贴规则的制约。

（二）争议较大的问题

一些自称属于小型脆弱经济体的成员要求在政策选择方面可以享有一定的灵活性，并提出几种新型补贴，如自给性捕捞补贴、小规模捕鱼补贴和手工捕鱼补贴。最不发达国家的数量较少，而那些不属于最不发达国家的国家，也希望根据特殊与差别待遇条款寻求有利的待遇。这些国家的论点基于以下两点：（1）他们的发展阶段只是略高于贫困，但远远不及富裕的程度；（2）他们的捕鱼活动数量少、规模小、捕获量少、船体小。

虽然有成员反对提出新的条款，如将捕获量或船体大小作为获取特殊与差别待遇的参数，但仍有望在这方面达成协议。因为首先，所有上述问题都涉及“小规模捕鱼”；其次，对此类“小规模捕鱼”进行补贴所造成的影响相对较小；再者，这些捕鱼活动与减轻贫困、地方发展和生计密切相关。

1. 给予小型脆弱经济体更大灵活性的提案

该提案要求给予小型脆弱经济体37小型脆弱经济体名单包括28名成员，如巴布达、古巴、多米尼克、厄瓜多尔、肯尼亚、约旦、尼加拉瓜、巴拿马、乌拉圭等。See TN/RL/GEN/162, Annex 1.更大的灵活性，能灵活处理某些禁止性补贴。38WTO Negotiating Group on Rules, Textual Proposal for Additional Flexibilities for Small and Vulnerable Economies under Article III of the Proposed Draft Chair’s Text on Fisheries Subsidies, Communication from the Small and Vulnerable Economies, TN/RL/GEN/162, 8 January 2010.该提案建议，小型脆弱经济体可以使用船舶补贴和运营成本补贴，因为这些经济体占世界非农市场准入产品39非农市场准入产品是指《农业协议》中未涵盖的所有产品。See A Simple Guide- NAMA Negotiations, at https://www.wto.org/english/tratop_e/markacc_e/nama_negotiations_e.htm,9 January 2017.贸易份额不超过0.1%，占全球海洋野生捕捞总量的份额也不超过1%。40Article I.1(a) and Article I.1(c) of the Chair’s Text 2007.具体而言，首先，小型脆弱经济体在全球海洋野生鱼类捕捞总量中只占有很小的份额。其次，这些经济体在本发展阶段还无法提供大量的补贴。第三，他们通常提供的补贴在规模和影响上都比较有限，在过去并不可能助长全球过度捕捞的问题。41TN/RL/GEN/162, para. 3 of Part I.

值得注意的是，上述提案划分出小型脆弱经济体这一组群的基础是存在争议的。该提案的划分基础是WTO《小型经济体工作计划》，《多哈宣言》和《香港宣言》都对此作出了相关规定。42Doha Ministerial Declaration, para. 35; Hong Kong Ministerial Declaration, para. 41.然而，上述2个宣言明确指出，《小型经济体工作计划》的目标不是为了创建WTO成员的组群，因此，该工作计划无法为在渔业补贴谈判中创建小型脆弱经济体这一新组群提供充分的基础。

随着这些经济体的逐渐成长，允许小型脆弱经济体提供补贴的最初原由也将受到削弱。被列为小型脆弱经济体的成员不会永远保持弱小，他们自身也不希望永远保持弱小，只是目前需要依靠补贴来帮助其渔业部门扩大规模以及变得更商业化。此外，如果考虑全球性捕捞，风险仍然存在。具体而言，如果所有目前低于临界值的发展中成员，都将其全球捕捞份额提高到临界值（1%），那么所涉成员将累计占全球捕捞总量的很大一部分，即约28%。43可以估计，如果每个小型脆弱经济体占全球捕捞量的1%，那么所有小型脆弱经济体加起来就占全球捕捞量的28%，因为拟议的小型脆弱经济体名单有28个成员。See TN/RL/GEN/162, Annex 1.

2.自给性捕捞补贴提案

2007年《主席文本》规定，允许向自给性活动发放补贴。44自给性活动是指使用简单渔具的近海活动，其渔获主要供渔民自身及其家庭消费，不涉及主要的雇佣关系。See Chair’s Report 2011, para. 58, and Chair’s Text 2007, p. 89,Article III.2(a).根据该《主席文本》，各国政府可以向自给性活动提供《SCM协议》中禁止的各种补贴，基本上不受渔业管理制度的制约。

也有观点反对向自给性捕捞提供补贴，认为这种做法会“激励落后”，贫困人口不应仅仅因为其捕捞活动稍微超过自给水平就失去了获得补贴的机会，否则，就没有激励贫困人口前进的动力。

3.小规模捕捞或手工捕捞补贴提案

2007年《主席文本》只提到了自给性捕鱼，未涵盖某些超过自给性水平的捕捞活动。45Chair’s Text 2007, p. 89.一些成员并不满足于仅将自给性捕捞作为底层水平，他们想扩大底层水平，使其涵盖超过自给性水平的活动，如“手工”或“小型商业”捕鱼，但这些类型的捕鱼活动定义尚不清楚，谈判方还在讨论中。

厄瓜多尔和秘鲁明确要求将“手工捕捞”纳入特殊与差别待遇的范围，46WTO Negotiating Group on Rules, Proposal on Fisheries Subsidies Special and Differential Treatment Artisanal Fisheries-Article III.2(A), Communication from Ecuador and Peru, TN/RL/GEN/172, 19 January 2011.他们认为“手工捕捞”必须满足下述条件：

（1）渔业工人以个人（可能包括家庭成员）为基础，代表自身所开展的活动，或由协会、微型企业或其他形式的小型生产者团体所组织的活动；（2）渔业产品只流入小规模贸易，主要用于人类直接消费；（3）船舶总长度不超过15米；（4）使用简单的渔具、工具和技术进行操作，主要涉及的是体力劳动；（5）不存在破坏性捕捞的做法。47TN/RL/GEN/172, Article III.2(a) of its proposed text.

可以看出，这2个国家提出的“手工捕捞”定义包含以下要素：（1）从事捕捞的组织类型，48除“协会”外，还增加了“微型企业”（指的是仅有少数从业人员的一种商业组织形式）和“其他形式的小型生产者团体”（涵盖非传统类型的组织）。See TN/RL/W/243.（2）手工捕捞的目的，49手工渔业产品“主要直接用于人类消费”，即直接供人类食用，而不是用于制造鱼粉和鱼油。See TN/RL/W/243.（3）船舶的大小和物理状态，50按厄瓜多尔和秘鲁的建议，船的尺寸应为“15米长”，捕捞作业应“利用简单渔具、工具和技术进行，主要涉及手工劳动”。See TN/RL/W/243.以及（4）不存在破坏性捕捞。51“破坏性捕鱼方法”是指粮农组织《负责任渔业行为守则》第8.4.2条所规定的那些做法。At http://www.fao.org/docrep/005/v9878e/v9878e00.htm, 9 January 2017.

厄瓜多尔和秘鲁援引联合国环境规划署的报告，指出手工捕捞对食品安全、地方社区发展和减轻贫困的重要性。52手工捕鱼为数千万人提供了直接或间接的就业机会，占全球渔业工作的90%，尽管其捕捞量仅占世界捕捞总量的四分之一。See Anja von Moltke ed., Fisheries Subsidies,Sustainable Development and the WTO, London: Earthscan Publisher, 2010, p. 213.在他们看来，这种小规模或手工捕捞活动，与高度工业化的船队捕鱼不同，53根据联合国环境规划署报告，高度机械化的工业舰队应承担主要责任，并成为禁令的重点。See Anja von Moltke ed., Fisheries Subsidies, Sustainable Development and the WTO, London: Earthscan Publisher, 2010, pp. 213～215.应该得到豁免。

具体而言，厄瓜多尔和秘鲁希望可以对如下活动提供补贴：基础设施的建设和维护、渔船的改善、渔民的培训，以及加强渔业管理的项目。因此，他们要求可以灵活处理这类补贴，这也意味着他们可以灵活地规定获取补贴的标准或条件。此外，被许可的补贴应当对贸易没有影响，或影响很小，并且符合可持续发展的目标；而那些具有不良影响的补贴，如会造成渔业资源枯竭的补贴，应该排除在外。关于手工捕捞的地理范围，厄瓜多尔和秘鲁建议应在“各成员国家管辖范围内的水域”进行，包括专属经济区。

但是，阿根廷、智利、哥斯达黎加、埃及和乌拉圭反对使用手工捕捞、小规模渔业等概念，理由是WTO成员并未就这些概念的定义达成一致。54WTO Negotiating Group on Rules, Special and Differential Treatment, Communication from Argentina, Chile, Costa Rica, Egypt, and Uruguay, TN/RL/GEN/173/Rev.2, 4 March 2011.相反，这些国家同意特别考虑对很多发展中国家人民群众至关重要的自给性活动。

相反，巴西、中国、厄瓜多尔、墨西哥和委内瑞拉则要求豁免小规模渔业和手工捕捞，并认为对这些渔业活动进行界定是可行的。55WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from China, Brazil,Mexico, Ecuador, and Venezuela, TN/RL/W/241/Rev.1, 16 October 2009.他们赞成小规模的渔业活动，反对使用船舶大小、捕捞区域等静止参数来判定是否符合豁免要求。

“鱼之友”集团认为，给予不发达国家或一些发展中国家的灵活性不应为规避一般性的补贴禁令创造条件。56WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from Argentina,Australia, Chile, Colombia, the United States, New Zealand, Norway, Iceland, Peru and Pakistan, TN/RL/W/243, 7 October 2009.一些发达成员建议，通过设立一般性例外和/或最低标准条款，同时为发展中国家设置较高门槛，以处理小规模渔业活动补贴的问题，使相关规定适用于所有国家，而不仅仅是发展中国家。然而，是否要为发达国家的“小规模”渔业提供补贴，仍然存在争议。

4.小结

为什么代表们针对WTO成员提出了不同组群的划分方法？这些组群（如小型脆弱经济体、自给性捕捞、小规模捕捞或手工捕捞）之间有什么实质性区别吗？其主要区别就在于每个组群所涵盖的范围不一样，而每个组群所涵盖的范围，会因各自的定义或所选的参数而不同。某一组群的定义直接决定了某个WTO成员能否享有该组群所享有的优惠。谈判过程中，代表们提出了很多种用来判断是否符合豁免条件的参数。57Chair’s Report 2011.小型脆弱经济体建议，将非农市场准入贸易份额和全球海洋野生鱼类捕捞总量占比作为参数。2007年《主席文本》提到将船舶尺寸（豁免长度不足10米的船舶受本文本规限）作为参数。58Article III.2(b)(2) of Chair’s Text 2007.中国、巴西、厄瓜多尔、墨西哥和委内瑞拉反对将船舶大小或捕捞区域作为判定是否符合豁免条件的参数，因为船舶大小或其他任何物理方面的参数都是静态参数，并不能充分反映船舶本身的捕捞能力。59TN/RL/W/241/Rev.1.相反，他们认为，人均捕捞量或每个渔民的捕捞量等参数表明，发展中成员对全球资源的影响力不如发达成员。此外，他们认为，一些大规模渔业仍是可持续发展的，不应受到相关规则的禁止。基本上，渔业小国在全球捕捞总量中的占比较低，他们倾向于静态参数，如渔获量或渔船规模，因为这些国家的渔获量相对较少。相比之下，渔业大国则喜欢人均捕捞量等动态参数，因为他们的渔获总量大。

可以看出，在谈判过程中，各个国家集团都出于自身的利益，对渔业活动作出了不同的划分。不属于最不发达国家类型的国家，试图划分出小型脆弱经济体的组群；不满足于自给性捕捞且主要利益不在于此的国家，要求豁免小规模捕捞和手工捕捞；而那些主要利益在于公海捕鱼的国家则建议，根据特殊与差别待遇条款提供公海捕鱼补贴和燃料补贴，这是最具争议的问题，下文将对此进行讨论。

（三）争议最大的问题

1.公海捕鱼补贴

2011年《主席报告》指出，特殊与差别待遇讨论中最难的问题之一就是，是否应允许发展中成员对公海捕鱼活动进行补贴。2007年《主席文本》指出，不允许对公海捕鱼进行补贴，也就是说发展中成员也不能根据特殊与差别待遇补贴公海捕鱼。然而，巴西、中国、厄瓜多尔、墨西哥和委内瑞拉认为，应允许发展中成员补贴公海捕鱼活动。60TN/RL/W/241/Rev.1.

上述国家主要因为公海捕鱼牵涉到其本身的重大利益而提出下述观点。首先，他们认为专属经济区内的鱼类种群面临着枯竭的风险。因此，各国正在向公海扩张捕鱼活动，以减少其专属经济区内的压力。61Chair’s Report 2011, para. 76.只允许各成员补贴其专属经济区内的捕鱼活动，会给那些脆弱的资源带来不必要的压力，特别是产卵种群和幼苗。

其次，上述国家指出洄游鱼类可以游离或进入公海。实际上，专属经济区和公海之间的区分是人为的。仅仅因为渔民已领取专属经济区内的捕鱼补贴，就期望他们不要在国际水域开展捕鱼活动，这是不现实的。在某一WTO成员专属经济区内捕捞的跨界和高度洄游鱼类，应受到区域渔业管理组织的配额限制，这些配额包含专属经济区内外的鱼类种群。62Chair’s Report 2011, para. 77.因此，当某一鱼类种群处在公海时，其配额持有者应有权对之进行捕捞。这就涉及到了如何解释和执行区域渔业管理组织的配额规则，以及区域渔业管理组织和WTO之间的合作问题。

再者，这些国家认为公海是对所有国家开放的。

然而，鉴于公海属于国家管辖范围外的区域，以及公海生态系统的脆弱性，许多代表团都反对补贴公海捕鱼。反对者认为，国家渔业管理的责任是保护其专属经济区内的鱼类种群。将渔业补贴范围扩大至公海捕鱼，并不是释放专属经济区内压力的有效做法。否则，公海也将上演“公地悲剧”。63The Tragedy of the High Seas, The Economist, 22 February 2014, at http://www.economist.com/news/leaders/21596942-new-management-needed-planets-most-important-commonresource-tragedy-high, 9 January 2017.

这就引出了一个基于公平的论点，该观点要求允许后来者使用任何手段赶上发达成员，因为发达成员已先于其他成员开发利用了渔业资源。后来者认为，根据国际法，所有国家都有权开发利用公海渔业资源。64Chair’s Report 2011, paras. 76 and 79.这一论点还可以从格劳秀斯的观点中找到基础，格劳秀斯在4个世纪前就认为，海洋是共有物，所有国家在公海上都享有主权平等。See Anastasia Telesetsky, Going Once, Going Twice – Sold to the Highest Bidder: Restoring Equity on the High Seas through Centralized High Seas Fish Auctions, LOSI Conference Papers, Seoul, Korea, May 2012, p. 9, footnote 27, at https://www.law.berkeley.edu/files/Telesetsky-final.pdf, 16 March 2017.发展中成员在公海渔业捕捞方面属于后来者，应该有权利采取任何手段赶上发达成员。发展中成员的渔船如果没有补贴，在成本优势上肯定比不过发达成员。不允许发展中成员发放补贴是不公平的，因为在过去的几十年里，发达成员通过利用补贴为自身的公海渔业发展奠定了基础，与此同时，也造成了公海鱼类种群的过度捕捞。这似乎是一个困境，发达成员和发展中成员都不愿做出妥协。

出现这一问题还源于WTO的一项机制，即WTO任由其成员自行申报其发展现状。巴西、中国（大陆）、韩国、墨西哥、俄罗斯、印度尼西亚、台澎金马单独关税区和泰国都宣布他们自身是发展中成员。65在WTO，没有“发达成员”和“发展中成员”的明确定义。成员们都是自行宣布其为“发达成员”还是“发展中成员”。但是，其他成员可以质疑某一成员套用适用于发展中成员的规定。See WTO Definition: Who Are the Developing Countries in the WTO?,at https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm, 9 January 2019; WTO General Council, Formation of Asian Group of Developing Members, Communication from Pakistan, WT/GC/COM/6, 27 March 2012,该文件的脚注1列出了一份自称为发展中成员的名单，其中包括新加坡。然而，这些成员中就有几个是渔业大国。66Global Comparison, at http://www.fisheries.is/economy/fisheries-impacts/global-compari son/, 9 January 2017.相关数据显示，欧盟的渔业补贴额排第一，其次是日本、中国（大陆）、美国、俄罗斯和印度尼西亚。具体而言，欧盟占全球渔业补贴总额的26%，日本占21%，中国（大陆）占20.7%。67U. Rashid Sumaila, Vicky Lam, Frederic le Manach, Wilf Swartz and Daniel Pauly,Directorate-General for Internal Policies, Policy Department: Structural and Cohesion Policies, Fisheries, Global Fisheries Subsidies, European Parliament, October 2013, p. 32,figure 9, at http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/513978/IPOLPECH_NT(2013)513978_EN.pdf, 9 January 2017.有些发展中大国成员，本身属于渔业大国，但也可以根据特殊与差别待遇继续补贴公海捕鱼活动。因此，有人担心，给捕鱼能力很强的大国成员提供优惠待遇，可能会损害设置特殊与差别待遇的宗旨。值得一提的是，一些国家和国际组织的政府和研究报告将中国列为发达国家。68U. Rashid Sumaila, Vicky Lam, Frederic le Manach, Wilf Swartz and Daniel Pauly,Directorate-General for Internal Policies, Policy Department: Structural and Cohesion Policies, Fisheries, Global Fisheries Subsidies, European Parliament, October 2013, p. 32,figure 8, at http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/513978/IPOLPECH_NT(2013)513978_EN.pdf, 9 January 2017.

巴西、中国（大陆）、墨西哥和委内瑞拉支持根据特殊与差别待遇对公海渔业进行补贴，这一点并不奇怪，因为他们的主要利益在于公海活动，而且他们也有能力对公海捕鱼提供大量补贴。但令人惊讶的是厄瓜多尔，该国将自身定位为小型脆弱经济体，却也支持对公海捕鱼进行补贴。值得注意的是，虽然巴西、中国（大陆）、墨西哥和委内瑞拉的主要利益在于公海捕鱼活动，但他们仍积极支持小型脆弱经济体的提案。出现这一现象的部分原因是WTO的共识决策机制，该机制要求所有成员必须达成一致，方能作出决策。因此，WTO成员有可能出卖自己的选票，以获得其他成员对本国提案的支持。也就是说，成员们有可能出于自身的利益考虑，试图利用WTO的决策体系。从规范的角度来看，这一方面使得谈判更可能达成协议，但另一方面，这必然会允许成员间相互妥协，进而可能损坏新渔业补贴规则的宗旨。

2.燃料补贴

有关燃料补贴的讨论最为激烈，因为这种补贴不仅与特殊与差别待遇有关，而且还涉及到一般禁止性补贴。69Chair’s Report 2011, para. 73.由于公海活动主要依靠燃料供应，所以燃料补贴占公海捕捞总补贴的很大一部分。70Suzanne Goldenberg, Fuel Subsidies “Drive Fishing Industry’s Plunder of the High Seas”,The Guardian, 24 June 2014, at https://www.theguardian.com/environment/2014/jun/24/fuel-subsidies-drive- fishing-industrys-plunder-of-the-high-seas, 9 January 2017.如果根据特殊与差别待遇允许补贴公海捕捞，但却禁止燃料补贴，那么公海捕捞补贴的惠益也会大打折扣。相反，如果禁止公海捕捞补贴，但允许燃料补贴，则鱼群的保护效果也会大大降低。换言之，这两种类型的补贴密切相关。此外，许多代表团认为，允许根据特殊与差别待遇发放燃料补贴的背后并没有令人信服的与发展有关的逻辑。71Chair’s Report 2011, para. 73.

四、近期渔业补贴谈判中有关特殊与差别待遇的分歧

（一）争议较小的问题

自2013年以来，WTO渔业补贴谈判已取得一些进展，而谈判的重点也发生了变化。成员们认识到，谈判应涵盖以下问题：与IUU捕鱼有关的补贴问题、透明度问题，以及特殊与差别待遇问题。因此，争议较小的问题主要包括禁止IUU捕鱼，有关透明度的条款，以及最不发达国家的待遇条款。

1.禁止补贴IUU捕鱼

欧盟建议取消可能助长IUU捕鱼问题的补贴，也不提供新的此类补贴。例如，欧盟提案第2.1条建议，禁止发放助长IUU捕捞活动的补贴，该禁令适用于租用补贴发放国或区域渔业管理组织公布的IUU渔船名单中的渔船的经营者。72WTO Negotiating Group on Rules, Advancing Toward a Multilateral Outcome on Fisheries Subsidies in the WTO, Submission by European Union, TN/RL/GEN/181, 20 October 2016, p. 2 and Article 2.1.禁止补贴IUU捕鱼适用于所有WTO成员，任何成员都不能依据特殊与差别待遇享受例外。

非加太集团提交的提案（也称为《ACP文件》）也建议禁止补贴IUU捕鱼，明确指出“禁止性补贴[包括]向从事IUU捕鱼的船舶或经营者提供的补贴”。73WTO Negotiating Group on Rules, Principles and Elements for Concluding Negotiations on Fisheries Subsidies Rules in the WTO, Submission by Rwanda on Behalf of the ACP Group(Africa, Caribbean and Pacific Group), TN/RL/GEN/182, 16 November 2016, p. 3, para. 5.1.该禁令也适用于所有成员，不存在根据特殊与差别待遇享受例外的情况。阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴拿马、秘鲁和乌拉圭提交的《联合文件》也建议禁止对IUU捕捞进行补贴，允许发展中成员根据特殊与差别待遇在履行这一禁令时有过渡期，即在2020年之前淘汰IUU捕鱼补贴，在2020年之后取消相关的特殊与差别待遇。74WTO Negotiating Group on Rules, WTO Fisheries Subsidies: A Framework to Guide the Multilateral Negotiations to Eliminate Harmful Fisheries Subsidies, Communication at the Request of the Delegations of Argentina, Colombia, Costa Rica, Panama, Peru and Uruguay,TN/RL/GEN/183, 29 November 2016, para. 2.3.最不发达国家集团同样建议禁止补贴IUU捕鱼，其中IUU捕鱼的含义与联合国粮农组织的相关规定相同。75WTO Negotiating Group on Rules, LDC Group Submission on Elements for WTO Fisheries Subsidies Disciplines, Submission by Benin on Behalf of the LDC Group, TN/RL/GEN/184, 22 December 2016, para. 3.1.b, and footnote 3.

2.透明度问题

上述建议都认识到新的渔业补贴规则应该包括透明度条款。76TN/RL/GEN/181, p. 1 and Article 3; TN/RL/GEN/182, para. 5.3; TN/RL/GEN/183, para.2.3; TN/RL/GEN/184, para. 4.1.然而，一些成员认为，透明度要求应与发展中成员的能力相称，不应对发展中成员特别是最不发达国家造成负担。77TN/RL/GEN/182, para. 5.3; TN/RL/GEN/184, para. 4.1.

（二）争议较大的问题：自给性捕鱼和手工捕鱼补贴及其定义

欧盟在其提案的脚注5中给出了“自给性捕鱼”的解释性定义：“‘自给性捕鱼’是指由个体家庭进行的、渔获供家庭成员消费的捕鱼活动……而不是为商业目的而进行的捕鱼活动。但是，部分渔获可以用来出售或交换其他商品或服务。”78TN/RL/GEN/181, footnote 5.由此可知，欧盟认为自给性捕鱼是非商业性活动。欧盟进一步建议，关于禁止某些助长产能过剩问题的补贴的规定并不适用于发展中成员和最不发达成员给长度不足10米、从事自给性捕鱼的渔船发放的补贴。79TN/RL/GEN/181, Article 4.1.

《ACP文件》在讨论特殊与差别待遇时谈到“手工捕鱼、小规模捕鱼和自给性捕鱼”，指出应允许发展中成员补贴“在其领海内开展的只涉及手工捕鱼、小规模捕鱼、自给性捕鱼、渔民及其家庭生计的沿海捕鱼活动。”80TN/RL/GEN/182, para. 4.2.然而，《ACP文件》并没有对“手工捕鱼、小规模捕鱼和自给性捕鱼”给出定义，可能需要作出解释。《联合文件》也在讨论特殊与差别待遇时提及“手工捕鱼”一词，并认为有必要给出该术语的定义。81TN/RL/GEN/183 para. 2.3.

在此，可以作出以下预测。首先，一些成员会要求明确“手工捕鱼”的定义，一些成员会质疑这一概念，认为其可能会损害特殊与差别待遇的宗旨。支持发展中成员补贴手工捕鱼的各成员，对发展中成员来说至关重要。其次，成员们可能会就手工捕鱼等概念的定义进行谈判，或为最终达成协议而故意不加定义。换句话说，如果一些术语的定义还未明确，一些成员可能愿意最终缔结一份协议，因为模糊性提供了酌情解释的余地。因此，“手工捕鱼”等术语的定义并不是关键的争议问题，而是中等争议的问题。

（三）争议最大的问题

虽然WTO成员认识到特殊与差别待遇是新渔业补贴规定不可或缺的一部分，但尚不清楚到底如何提供特殊与差别待遇，这也是目前WTO渔业补贴谈判中争议最大的问题。在此，我们将探讨2个子问题，第一个子问题是允许发展中成员无限期地根据特殊与差别待遇享受某些例外，还是所有成员最终都应遵守相同的规定，即特殊与差别待遇只是暂时的。第二个子问题是特殊与差别待遇的范围。

1.特殊与差别待遇是无限期的还是暂时的

欧盟提案、《ACP文件》和《最不发达国家集团提案》都提出，根据特殊与差别待遇享受的一些例外是无限期的。相反，《联合文件》基于《贸易便利化协定》的方法，提出根据特殊与差别待遇享受的例外是暂时性的，在特殊与差别待遇期满后，所有成员都将遵守同样的规则。82TN/RL/GEN/181, p. 3, Article 4; TN/RL/GEN/182, p. 3, para. 5.3; TN/RL/GEN/183, pp.2～3; TN/RL/GEN/184, p. 2, para. 5.《联合文件》采取了类似《贸易便利化协定》中的方法，将协议中的法律条款分为A、B和C类。A类法律条款将在“协定生效时实施”，B类将在“协定生效后的过渡期结束之后实施”，C类则是有关“以技术援助的形式帮助成员开展能力建设”的合作方案。83TN/RL/GEN/183, p. 3, para. 2.3.这意味着发展中成员不可无期限地根据特殊与差别待遇享受例外，而需在过渡期届满或得到技术援助后，与发达成员遵守相同的规则。该方法将法律规定分为不同类型，且不同类型的法律规定遵守不同的实施条件。鉴于《贸易便利化协定》是多哈谈判迄今为止所达成的唯一协议，这种方法在一定程度上促进了《贸易便利化协定》的成功缔结。84For more information about the Trade Facilitation Agreement, see the WTO website, at https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm, 9 January 2017.

然而，在渔业补贴谈判中提议用上述方法，可能会遭到发展中成员，特别是最不发达国家和非洲国家的强烈反对。他们可能会认为，首先，特殊与差别待遇适用的暂时性并不符合特殊与差别待遇的精神。其次，过渡期对最不发达国家来说并不够。第三，对最不发达国家的自给性捕鱼和手工捕鱼的补贴应当是无限期的，因为发展中成员有食品安全和减轻贫困的合理需求，需要享受特殊与差别待遇。此外，《贸易便利化协定》所采取的方法允许每个成员自行确定哪些条款属于A、B或C类条款，这很可能引起一些争议。例如，对过渡期进行单独谈判很可能使整个谈判进程复杂化从而拖延谈判进程，因为单独谈判非常耗时。

2.特殊与差别待遇的范围

理论上，可以基于捕捞活动的类型来提供特殊与差别待遇。例如，允许根据特殊与差别待遇对手工捕鱼进行补贴。特殊与差别待遇也可根据管辖范围来提供。例如，《ACP文件》和《最不发达国家集团提案》建议，根据特殊与差别待遇，规则不应适用于针对只捕捞各成员专属经济区内鱼类种群活动所发放的补贴。85TN/RL/GEN/182, para. 4.2; TN/RL/GEN/184, para. 2.2.b.换句话说，其建议应允许发展中成员根据特殊与差别待遇补贴在其专属经济区内开展的捕鱼活动。然而，这可能会涉及到专属经济区内捕鱼和公海捕鱼之间的区别问题。86参见本文第三部分第（三）节第1点。此外，有些成员还可能会担心允许发展中大国成员补贴其专属经济区内的大型或工业船队，会损害特殊与差别待遇的精神。

五、根据已发生变化的法律焦点和政治原因作出的结果预测

根据已发生改变的法律立场和一些政治原因，可以预测，有望缔结新的渔业补贴协议。

（一）已发生改变的法律焦点

从上述问题的分析中可以得出以下观点。首先，WTO成员取得了更大的一致，而且提案中针对所有成员的政策空间在很大程度上有所缩减。成员们逐渐同意有关助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴规则，并同意禁止向IUU船只/捕鱼提供补贴，以及规定透明度和特殊与差别待遇。除此之外，成员们只对发展中成员的特殊与差别待遇例外情况进行谈判，而不是所有成员的一般例外情况，这是渔业补贴谈判最开始所提出的。87Chair’s Report 2011, p. 46, para. 4; “General exceptions” are also written into the Chair’s Text 2007, see Chair’s Text 2007, pp. 88～89, Article II.因此，针对所有成员的政策空间在很大程度上遭到了缩减。

第二，根据所提议的特殊与差别待遇，发展中成员的整体自由裁量权和政策空间也减少了，这可以从最具争议的问题所发生的转变中看出来。关于禁止公海捕鱼补贴或燃料补贴，或是否根据特殊与差别待遇允许某些国家发放此类补贴的讨论并不多。相反，目前最具争议的问题变成了特殊与差别待遇是永久无限期的，还是有过渡期、暂时性的，以及根据特殊与差别待遇，是否应允许发展中成员补贴在其专属经济区内开展的捕鱼活动。WTO成员已不再讨论是否允许发展中成员根据特殊与差别待遇来补贴公海捕鱼的提案，这一事实表明发展中成员的特殊与差别待遇规则将更加严格。

第三，传统观点认为，发达成员已经利用并受益于渔业补贴，因此，发展中成员不应被剥夺同样的权利，但这种观点并不具有很大的优势，现在也不常被提及。原因可能是成员们有一个共同的目标，即所有成员都希望保护鱼类种群和环境。同时，任何成员都不应被迫完成超出其能力的事情，所以应该向发展中成员提供技术援助，帮助他们开展能力建设。最重要的是，特殊与差别待遇不是为了破坏保护渔业资源和环境这一共同目标。然而，允许发展中成员补贴公海捕鱼却可能会破坏上述共同目标。实际上，特殊与差别待遇旨在允许发展中成员为减轻贫困和发展的目的而获得技术援助，并免于禁止某些渔业补贴。

自我认定为发展中成员的机制导致了在谈判初期，各成员对特殊与差别待遇的适用存在争议，但如今这种争议已大大减少，部分原因在于，依据特殊与差别待遇提供的自由裁量权和政策空间缩小了。当有关特殊与差别待遇的讨论集中在是否允许发展中成员补贴公海捕鱼和燃料时，引起了各成员极大的关注，因为一些自我认定为发展中成员的国家也属于渔业大国，还拥有巨大的补贴能力，如巴西、中国、墨西哥和俄罗斯，这些成员的发展程度与地位的认定备受争议。由于最具争议的问题发生了转变，所以特殊与差别待遇给予发展中成员的自由裁量权和政策空间缩小了。因此，发达成员并没有太多关注各国自行申报的发展情况。

最后，捆绑连接策略所发挥的作用随着时间的推移发生了变化。《多哈宣言》组织了谈判工作，并提出了“一揽子承诺”的原则。88Doha Declaration, para. 47.“一揽子承诺”是指“谈判的每个议题都是整个一揽子提案不可分割的一部分，不能单独同意其中的某一个议题。”89How the Negotiations Are Organized?, at https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/work_organi_e.htm, 9 January 2017.换句话说，“就所有的议题达成一致之前，不能达成任何其他协议”。90How the Negotiations Are Organized?, at https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/work_organi_e.htm, 9 January 2017.此外，WTO的一个立法和谈判程序是，除非每个WTO成员都同意，否则无法缔结新的协议。这也就意味着占少数的成员也可以通过行使“阻止通过权”阻止一项规则的产生。结合WTO谈判（包括渔业补贴谈判）中的“一揽子承诺”和“协商一致同意”规则可知，捆绑连接策略是有可能实现的。该策略可以在一定程度上解释渔业补贴谈判为什么进展缓慢。具体而言，谈判中会有很多议题，某个成员可能会在这个议题上接受一个不利于他的条款，以换取在另一个议题上通过某个有利于他的条款。因此，某种意义上的“交换”就此发生。一方面，这种“交换”和“阻止通过权”会使谈判复杂化；另一方面，“交换”和“阻止通过权”又可以在一定程度上促成谈判，使各成员更有可能缔结新协定。

然而，鉴于谈判讨论的议题变少了，如今已不太可能进行捆绑连接。没有捆绑连接，谈判就有了一个友好的政治环境，独立的新渔业补贴协定也更容易缔结。一些成员反对将渔业补贴谈判与其他谈判（如反补贴税和反倾销税的贸易救济规则谈判）放在一起进行。91WTO Members Engage on New Fisheries Subsidies Proposals, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/ fish_09dec16_e.htm, 9 January 2017.尽管如此，也有一些成员仍然坚持将渔业补贴谈判与贸易救济规则谈判捆绑起来进行。92Chair Cites Broad Support for Outcome on Fisheries Subsidies at 2017 Ministerial Conference, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_17nov16_e.htm, 9 January 2017.

（二）政治原因

首先，联合国及其决议在WTO渔业补贴谈判中发挥了重要作用。联合国的可持续发展目标14.6要求，到2020年，禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长IUU捕捞活动的补贴，避免出台新的这类补贴。93Target 14.6 of Sustainable Development Goals of United Nations 2016, at http://www.un.org/sustainabledevelopment/oceans/, 9 January 2017.这一点在所有最新的提案中都有所提及，如欧盟提案、《ACP文件》、《联合文件》和《最不发达国家集团提案》。94TN/RL/GEN/181, p. 1; TN/RL/GEN/182, p. 2, para. 3.1; TN/RL/GEN/183, p. 1, para. 1.1;TN/RL/GEN/184, p. 1, para. 1.4.这是不同国际组织之间积极互动的典型例子。联合国的认识和意识转变为了WTO的。虽然一些成员可能会质疑联合国职能与WTO职能之间的这种联系，但几乎所有成员都愿意在WTO谈判中提及联合国的可持续发展目标。95Chair Cites Broad Support for Outcome on Fisheries Subsidies at 2017 Ministerial Conference, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_17nov16_e.htm, 9 January 2017.因此，联合国所表达的政治意愿更有可能在WTO谈判中发挥重要作用。

第二，存在来自WTO部长级会议的政治压力。WTO部长级会议每隔一年举行一次。2017年12月将举行第11届部长级会议，此届会议意图取得一些积极的成效。WTO规则谈判小组主席“要求各代表团以解决问题的开放心态参与到所有问题中，以便在第11届部长级会议上达成实质性成果”。96Chair Cites Broad Support for Outcome on Fisheries Subsidies at 2017 Ministerial Conference, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_17nov16_e.htm, 9 January 2017.因此，各成员都希望第11届部长级会议能在渔业补贴方面有所成果。

第三，与WTO渔业补贴谈判并行的还有若干成员发起的渔业补贴诸边谈判，包括阿根廷、澳大利亚、加拿大、中国、哥伦比亚、新西兰、挪威、巴布亚新几内亚、秘鲁、新加坡、瑞士、乌拉圭和美国等。97Joint Statement Regarding Fisheries Subsidies, in Washington, D.C., at https://ustr.gov/sites/default/files/09142016_STATEMENT_joint_statement_ fisheries_partners_FINAL.pdf,9 January 2017; WTO Members Engage on New Fisheries Subsidies Proposals, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/ fish_09dec16_e.htm, 9 January 2017.发起渔业补贴诸边谈判的成员还邀请了其他有利益关系的成员参与，这为WTO本身的渔业补贴谈判施加了压力。因为存在与渔业补贴规则有关的搭便车问题，缔结渔业补贴诸边协定的可能性很低。如果做出承诺的国家数量很少，保护鱼类资源和环境的宗旨也将受到严重损害。但不管怎样，来自诸边谈判的压力对推动WTO渔业补贴谈判达成最终协议发挥了积极作用。

六、结 论

WTO渔业补贴谈判已经进行了十几年。虽然这个过程十分缓慢，甚至一度停滞，但仍有望产生一些积极的成果。本文通过分析争议问题的焦点变化情况，作出以下预测：

首先，各成员逐渐就最不发达国家的待遇、透明度和禁止补贴IUU捕鱼等规定达成一致。

第二，虽然关于是否允许发展中成员补贴手工捕鱼和小规模捕鱼，以及这类捕鱼的定义问题仍存在较大争议，但也有可能在这方面制定新的规则，并有意将某些术语的定义模糊化。此外，争议较大的问题都涉及“小型捕鱼”的需求，无论是以自给性捕鱼还是以手工捕鱼的形式。所有“小型捕鱼”都涉及减轻贫困和为当地社区提供基本生计。在这方面，发达成员不会有非常强烈的反对。

第三，争议最大的问题已经从是否应该允许发展中成员补贴公海捕鱼和燃料的讨论，转向是否应该允许发展中成员无限期地根据特殊与差别待遇享受例外，以及发展中成员是否可以补贴其专属经济区内的捕鱼活动。这种转变表明，有可能制定更严格的渔业补贴规则，而成员们也愿意在特殊与差别待遇背景下做出更多的承诺。

除上述法律分析外，还有三个方面的政治原因让作者认为渔业补贴谈判有望产生一些积极的成果。一是联合国的可持续发展目标，其规定了各成员做出承诺的最后期限。二是来自WTO部长级会议的政治压力，其希望在渔业补贴谈判领域取得更有利的成果。三是部分成员之间开展的渔业补贴诸边谈判，这给WTO的渔业补贴多边谈判施加了一些压力。

然而，必须承认，鉴于WTO谈判对公众的开放程度有限，对谈判结果做出准确的预测是很难的。同时，每个成员都在追求自身的利益，如果成员们不愿作出妥协，谈判就无法取得进展。

（中译：赵菊芬）