司法行政队伍职业化建设初论*

2017-01-25湖南省司法厅课题组

中国司法 2017年8期

湖南省司法厅课题组

司法行政队伍职业化建设初论*

湖南省司法厅课题组

党的十八届四中全会绘就了全面依法治国的伟大蓝图，明确了法治建设和司法体制改革的目标任务，并特别强调：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”作为国家法治专门队伍的重要组成部分，推进司法行政队伍职业化建设，既是中央的决定、司法部的部署，也是时代的潮流、事业的需要，代表当前乃至今后司法行政队伍改革和建设的重要取向，是司法行政机关在队伍建设上面临的既紧迫而又艰巨的探索性、创新型任务，极有必要从理论上进行完善、在实践上进行探索。

在全面推进依法治国的时代，作为法治建设的重要职能部门，司法行政工作已越来越深入社会生活的各个领域并发挥着维护和谐稳定、保持公序良俗、促进社会治理的功能。从另一方面看，人们越来越迫切希望法律得到职业化、专业化的执行，因而作为履行执行权的部门，自然离不开职业化的司法行政队伍来履职。“只有进一步优化司法行政职权配置，明确司法行政机关作为执行机关所负有的职责使命，才能更加充分发挥司法行政机关的司法保障职能，促进司法管理体制和权力运行机制更加科学和完善、司法公正和司法公信力切实有效提升。①熊选国：《坚持问题导向激扬改革活力推进司法行政改革不断向纵深发展》，《中国法律评论》，2017年第3期。”

司法行政队伍职业化是一个富有理论内涵的课题，也是一个富于实践挑战的命题。这不仅体现了现代法治社会作为行使执行权主体的司法行政人员自身所应当具有的适当品质，也是现代司法行政制度在内部人员组织结构方面彰显出的不同于传统司法行政的重要特征。因而，队伍职业化，不仅包含司法行政职业作为现代法律职业所应具有的系统要求，还体现了司法行政队伍作为国家执行权的主体所应该具有的业务素质和独特的法律知识、技能，以及为社会谋福祉、为公众供服务等方面的职业精神。

叩问现实：现状把握

职业化是职业发展过程中达到成熟程度的一种状态，其最高阶段是标准化、规范化、制度化的职业水平。我国司法行政队伍职业化建设整体处于起步后的发展阶段，现状还不理想。

专业化水平不高。目前，尚未有专门的法规对司法行政工作人员的学历和专业作出明确要求，其只是散见于一些司法行政机关公务员招考简章。从湖南省司法厅2016年的调查看，研究生及以上、大学本科、大专及以下学历分别占总人数的3.9%、60.3%、35.8%，拥有法律及刑事执行、戒毒、矫治等政法专业的人数为49.2%。学历和专业虽不能说明全部问题，但大学本科以上人数和政法专业人数均未占绝对大多数，说明人员整体专业化程度不高。同时有必要提及的是，作为司法行政最基层的司法所，承担9项职能，但缺编少人现象严重。以湖南省为例，2015、2016年，湖南省相继消灭“无人所”“1人所”；2016年乡镇合并至1982个后，所均编制人员为2.07人，每名专职司法所人员服务辖区的人口数为17284人，且还要承担乡镇党委政府中心工作，常常是“忙副业荒主业”，远谈不上工作专业化建设。

职业保障程度不高。一是缺乏严格的资格考试制度，省级统考至今尚未实现，不利于广泛吸收优秀人才。二是从上至下缺乏科学的司法行政管理体制，通俗的说法是（1）普通公务员和警察混编；（2）内设部门的职级和职权设置不统一；（3）各内设职能部门的工作融合度低，工作标准化、规范化程度低。三是缺乏职业保障，部门工作经费预算不充足，部分贫困地区县市区司法局职能正常运转仍有困难，尤其是职级和经济待遇、政治待遇相差较大。四是缺乏统一的在职教育培训制度和交流制度，队伍素质不能实现可持续提升。五是缺乏系统的司法行政职业道德规范，文化建设氛围不够浓厚。六是组织保障上缺乏专门的组织工作条例，队伍建设上也缺乏类似《法官法》《检察官法》一样的专门法律，《人民警察法》相对于司法行政机关而言也只是参照执行——远非主体。

职业尊荣感不高。调查显示，有相当一部分人选择监狱、戒毒和司法行政机关公务员等司法行政工作，是出于上世纪毕业包分配的被动选择，或仅是谋求工作的考虑，职业选择自主程度不高。对部分青年工作人员的调查显示，72.4%的人表示在日常生活中不愿表露自己的司法行政公务员或警察身份，85%的人表示工作负荷重，继续选择从事工作的只有24.6%，愿意从事基层监区或司法所工作的则只有9%；在“是否热爱司法行政工作”的选项中，不热爱或说不清楚的人高达42.7%，而表示热爱的人只有18.4%；在“工作获得感是否强”的选项中，表示“不强或说不清楚”的人占53.7%，表示“一般”的人占27.5%，表示“强”的人占19.8%。这表明当前司法行政人对司法行政工作缺乏认同感、归属感和获得感，更缺乏职业尊荣感，内生动力不强，不足以从工作自信和文化自信层面长效支撑司法行政人员勇于担当、建功立业。

如上述，司法行政队伍职业化的现状不容乐观。一是观念因素的制约，相对社会的维稳促和而言，司法行政工作主要表现为基础性、预防性的作用——“伴随公检法，润物细无声”可作写照，这也同司法行政部门自身宣传不够有关。而社会大众的思维却一般是末端思维，重打击轻预防，这就导致社会不可避免地将司法行政工作归于“说起来重要、忙起来次要”的范畴。二是制度因素的制约。司法行政权本身的不完整是根源，最核心的执行权只有一部分，法官检察官的管理培训也只履行司法考试管理权等。这直接导致司法行政机关难有一个核心职能，致整体作用不突出。三是经济因素的制约。这种影响是不可忽视的。经济发展总体水平的相对落后，限制了国家推动司法行政队伍职业保障的力度。司法行政部门组成人员五花八门，“这种分散的多途径的入职方式，使执业者之间不具有职业背景的同源性，各自享有不同的职业理念和职业意识，相互影响，逐步被非职业化环境所同化。②贾宇：《法治视野中的司法警官的培养模式》，《中国司法》，2004年第2期。”

理性切入：分类改革

以问题为导向，在当前的司法行政体制机制改革中，找到一个现实的改革进路，并以之为切入点设计合理可行的改革框架，是司法行政队伍职业化建设首先面临的问题。司法行政队伍职业化建设应推行“厘定司法行政人员群体、理清内部不同人员的分工职责，并实行不同类别人员之间的分类管理为现实切入点”的改革和建设思路。具体而言，即以队伍职业化的要求为指向，在现有的司法行政职能体系内，把司法行政内部直接行使执行权（刑罚执行包括监狱管理、社区矫正管理、民商事裁判执行和戒毒管理）的司法行政工作人员与从事其他司法行政工作（含管理指导法律服务、法治宣传）的人员分离开来，并建立司法行政单独职务序列。以分类改革作为司法行政队伍职业化建设的前提，不仅体现了司法行政制度应坚持的价值和目标取向，也体现了司法行政队伍职业化建设应讲究的基本策略。无论是从司法行政职业所面临的现实困境看，还是从全面依法治国背景下法律职业的基本特征及现代司法行政的制度构造看，选择以分类改革作为司法行政队伍职业化建设的切入点，都具有一定的正当性和合理性。

第一，这是基于司法行政队伍结构问题的现实选择。长期以来，司法行政队伍一直存在准入混乱，工作人员分类不专，职业素质良莠不齐等问题。就全国整体而言，不仅司法行政工作人员职业化程度较低，而且本身也没有形成专一的职务序列，还存在内部人员结构模糊等问题。与此相适应，全国司法行政系统也一直没有形成符合司法行政权规律和特点的人事管理制度。除监狱、戒毒外，所有司法行政人员的身份地位相同，无论是法治宣传、法律服务，还是行政管理、后勤服务或其他辅助性工作，都没有什么质的区别。在这种背景下，实行职业化为取向的改革，显然需从司法行政人员内部入手，立足司法行政权的要求，厘定司法行政人员不同群体的概念，从而才有可能进一步调整乃至改革人员结构，解决队伍由于长期非专门化所积累下来的障碍，为职业化改革奠定前置性因素。

第二，这是司法行政队伍职业特殊性所内含的司法行政队伍管理模式的应然要求。“司法行政工作既是一项法律工作，也是一项社会事业”③刘武俊：《论司法行政工作的社会性与社会管理创新》，《司法行政研究》2011年总第二卷，第23页。，理应属于法律职业范畴。从现代法治社会看，法律职业是一个专业性、公共性的职业群体，有不同于其他一般行业的特殊性。从专业性来看，司法行政职业要以一定的专业知识和技能作为背景。外行人无法掌握，也无法对其作出准确评判。从公共性来看，司法行政职业对社会公平正义所负的责任，也决定了其必须遵循与社会大众群体所不同的职业伦理和情感认知。所以，作为法律职业之一的司法行政职业，显然有不同于其他行业的职业特点及运作原则和管理要求。推行职业化，就意味着不但要求司法行政人员具备通常人所难以具备的技术理性，也要求其具有强烈的公共责任意识。这就要求在人事管理上设置不同于一般行政管理的模式。

第三，这符合现代司法行政制度的根本需要。职业化是现代司法行政制度的本源性因素。缺乏职业化的司法行政人员层面的组织结构要素，现代司法行政制度就在一定程度上失去最终的承担主体和中心角色。从这个角度上说，队伍职业化，就是让司法行政人员以行使司法行政权为职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德。因此，在当前司法行政人员结构不明晰、分类不专的现实下，要通过改革建立现代司法行政制度，就必须以厘定司法行政人员群体的分类为原点，对其内部人员实行专业化分类和分别管理，明确内部岗位和职责，实现专人、专岗、专业、专管，并建立符合司法行政规律要求的特殊管理和辅助保障体系，最终促成以队伍职业化为支撑的现代司法行政制度确立。

实现进路：具体举措

作为行使司法行政权的职业群体，司法行政人员不仅应具备国家公务员的基本条件，还应具备司法行政职业的独特要求。这是各种要素在职业化系统中的一种结构性状态，以及该结构在运行时动态的需求与满足，直至最终达致职业文明时所体现的内容与特征。当前和今后一段较长时期，我们要以职业化为目标，遵循职业化建设规律，大胆探寻实现进路，出台具体举措，努力打造具有中国特色、时代特征和司法行政特点的职业化队伍。

强化职业意识。职业化建设，首先要树立职业意识，并进而形成职业信仰。有了职业信仰，司法行政人就能清楚自己所承担的责任，产生强大而自觉的执行力、前进力，尽心尽力地去做好在岗履职的每件事。作为职业意识的第一要务，则是讲政治，对党忠诚，这也是正规化建设的核心内容，否则就会丧失发展的基本方向。要牢固树立“四个意识”，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威，自觉在思想上政治上行动上同以习近平为核心的党中央保持高度一致。要切实做到任何时候任何境地都心中有党、有事业，并立足岗位、着眼当下，切实在司法行政改革发展稳定中坚定职业意识，努力实现价值追求，进而不断坚定职业信仰。

推行分类管理。这是司法行政队伍职业化建设的必由之路。由于工作门类多样，建立单独职务序列对司法行政系统来说可能较难。以这次司法体制改革为契机，参照正在推行的法官、检察官单独职务序列改革方案，合理规定规划方案。一是扩展警察人员范围。推动修订《人民警察法》、出台《社区矫正法》，将司法行政系统内从事监狱、戒毒管理及社区矫正④吴宗宪：《完善社区矫正法（征求意见稿）内容的建议》，《中国司法》，2017年第3期。执法的公务员，也包含将来可能的裁判执行等，均纳入人民警察范畴，使司法执行警察成为一个功能齐全、职责完备的警种序列。这部分人员主要是依法履行警察职责的公务员，其职务称谓、职数比例，可参照《人民警察法》的有关规定执行。也可考虑对其中的监狱、戒毒、社区矫正等部分人员执行矫治师制度，合理确定警官、警员、警务技术人员分类管理制度。二是建立司法行政官制度。“司法行政官”主要系参照警官、法官、检察官称谓拟定，以体现职业的权威性。具体对象为管理指导法律服务、法治宣传的人员，也包括为司法行政工作提供人、财、物保障的综合性、辅助性工作岗位人员。考虑全国一次性推行的难度，建议先在省、市、县级司法行政部门选取若干地区进行试点，待取得经验、加以完善后，再全国推广、普遍实行，从而畅通各类司法行政干警职业发展通道，确保他们各归其位、各尽其才。同时，要论及的是，统一、协调、规范的组织管理体制和机制，是队伍职业化建设的根本性、长期性、内源性保障，也是推行分类管理要倚重的政策法律依据。司法行政的工作门类多样、队伍成分多元，建议将制订《司法行政机关组织管理条例》摆上改革重要议事日程，并抓紧调研和试点，力争早日出台。

严格入职把关。这是推进司法行政队伍职业化建设的基础性工作。2015年，中央政法委在《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》中明确将司法行政机关工作人员纳入司法机关人员范畴。司法机关从来就是专门机关，其工作历来专业性、政策性、法律性强。古今中外，对司法机关工作人员实行职业准入制，已成通例。有了职业门槛，就可以在源头上将不适合从事司法行政工作的人员挡在门外，把好队伍和班子的专业素质关，这对纯化和强化司法行政干警队伍特别是基层队伍将起到“挡泥板”“净化器”的作用。建议在法律职业资格考试制度改革中，将司法行政干警纳入实施范围，建立新招录干警（不包含监狱戒毒警察）法律职业资格准入制度并统一职前培训，特别是管理法律服务和法治宣传的公务员，必须具有法律职业资格。进一步健全和落实地方司法行政机关公务员省级统一招录制度和逐级遴选制度。建立具有刚性要求的司法行政机关领导班子成员任职资格制度。同时，建立适应职业化建设要求的人事制度，建立科学的人才评价机制、灵活的人才激励机制，为优秀人才施展才华创造良好条件，提供广阔舞台。

加强履职培训。职业化必然要求相应的专业化，也必然要求加强履职能力培训。当前，不可忽视的是，在角色定位上，习惯于把司法行政干警等同于普通公务员，对其从事的刑罚执行、执法等工作专业性特点认识不深、重视不够；职责定位上，分工不明、标准不明等问题比较突出；教育培训上，一般性要求多、专业性要求少。界定司法行政人的职前学历教育、职业专门培养和职业继续教育，建立统一的司法行政工作者专门培养制度和继续教育制度。引导司法行政干警认真学习和掌握司法行政专业知识，特别是司法行政工作基本理论、基本制度、基本政策和基本专业知识。适应新形势，多途径加强履职培训，使其各自成为所在部门的行家里手。根据不同层次、不同岗位特点，以缺什么就培什么为原则，分级分类开展教育培训。统一制定教育培训大纲，科学设置培训内容，推行精品课程培训，突出司法行政执行、法律服务、法治宣传等专业技能培训，形成完整的教学练战一体化培训体系。同时，遵循干警成长规律，引导干警树立终身学习培训的理念，通过建立导师制、业务顾问制、互联网+教育培训等途径，帮助干警随时承地随案接受培训，努力使其知识结构、专业素养和所承担的职责相适应。

注重职业规范。加强司法行政工作的规范化、标准化建设，是推进队伍职业化建设的一个重要前提和保障。适应全面依法治国的新要求，教育引导广大司法行政干警尊法学法守法用法，树立法治理念，坚守法治精神，提高法治素养，不断提高依法办事能力，切实在法治轨道上推进司法行政执法执业工作。根据刑罚执行、法治宣传、法律服务、司法行政保障等各项工作的性质、特点和规律，分门别类制定行政管理、执法执业、基础设施建设、技术装备、人员配置、经费保障等规范和标准，使司法行政工作都有统一规范和标准。广大司法行政干警和法律服务工作者要熟练掌握相关规范和标准，严格按照规程执法执业，克服随意性，不断提高司法行政工作效率和执法执业的公信力。同时，健全完善具有司法行政特点的科学考核评价体系，制定相应的考核程序和专业化考核指标，用科学的考核评价推进司法行政工作规范化和标准化建设。

弘扬职业精神。这是司法行政人做好本职工作的内在动力和立业之本。广大警只有深刻认同司法行政职业宗旨、价值，才能满腔热情地投身司法行政事业。坚持用事业育人、道德化人、精神立人，激发广大司法行政干警把司法行政职业作为用毕生精力去奉献、用生命去捍卫的崇高事业。加强道德品行教育，引导司法行政干警自觉践行社会主义核心价值观，做到明大德、守公德、严私德。加强职业伦理和操守教育，促进树立坚定信念、恪守良知、理性公允的司法行政职业品格，切实做到执法为民、执业为民。建立职业道德评价和惩戒机制，将职业道德作为考核的重要内容，并强化结果运用。实施司法行政文化建设工程，以先进文化为引领，形成良好的司法行政职业文化。建立健全入职宣誓、晋职晋衔、立功受奖等司法行政职业荣誉制度和荣誉仪式举行制度，不断增强投身司法行政事业的职业尊荣感和工作归属感。自上而下成立司法行政工作者协会或理论研究会，激扬学术观点，营造理论氛围，进一步激发全系统干警的事业心和责任感，并有利于社会发声，争取和加强工作话语权。

强化职业保障。完备的保障体系是职业化建设的有力支撑。现有的各项保障措施需落地生根，尚缺的保障政策措施需积极争取，进一步健全落实符合职业特点的保障制度。探索建立司法行政干警履行法定职责保护机制、人身安全风险防范机制、救济保障制度等，健全司法行政干警保险制度，建立警察职业风险保障体系，特别是对工作中经常与传染性疾病高危人群接触的干警，实行职业暴露津贴，以保障和维护干警合法权益。同时，切实建立健全符合司法行政职业特点的保障制度，也包括依法履职免责制度和容错纠错制度。建立司法行政干警基金会，加大干警抚恤和帮扶救济力度。完善干警带薪休假、定期体检及心理咨询、疏导和危机干预机制，帮助缓解心理压力。真切关心因公牺牲、负伤致残及困难干警家庭的生活，落实各项优抚措施，切实帮助解决工作、生活中的困难和问题。重视和加强新闻宣传工作，及时表彰先进，有效应对舆情，引导社会关注了解司法行政职业，增强司法行政职业的亲和力，赢得社会各界的信任和支持，树立司法行政职业的良好形象。

严明职业纪律。作为法治专门队伍的重要组成部分，司法行政队伍职业化建设必须把严明纪律放在更加重要位置。坚持高标准与守底线相结合，进一步完善纪律规矩常态长效教育机制，引导干警坚决守住做人交友、用权处事的底线，确保一旦出现违规操作等不当情形，就能亮起红灯、预警报警，最大限度防止滑向违法犯罪深渊。与时俱进完善铁规禁令，细化干警行为规范，扎紧织密纪律的笼子，健全严明、务实、管用的司法行政干警职业纪律体系，健全上中下、前后左右的职业监督体系。坚持用制度管理工作人管权管事，从源头上减少和预防执法执业腐败。健全特殊职权运行制约和监督体系，完善岗位职权利益回避制度，帮助司法行政干警抵制“人情文化”“圈子文化”的不良影响，净化生活圈、交往圈，尽可能少犯错误、不犯错误。