侯 猛

北京大学法学院副教授

这次《人民法院组织法》的大修，形式上体现在将现行《人民法院组织法》的结构重新编排。遗憾的是，章与章之间、章内各法条之间的前后逻辑比较混乱。在实质内容上，最突出的问题是废除了助理审判员的职位。所谓“牵一发而动全身”，这会动摇法官管理的基本体制。

2017年8月28日，第十二届全国人大常委会第二十九次会议对《人民法院组织法（修订草案）》进行了审议。9月4日至10月3日，《人民法院组织法（修订草案）》在中国人大网公布征求意见。

这一次《人民法院组织法》的修改被认为是“大修”。1荆龙：《在十二届全国人大常委会第二十九次会议上 固化司法改革成果 人民法院组织法首次“大修”》，载《人民法院报》2017年8月29日。所谓“大修”，不只是条文的大量修改、增加和删除，而且是篇章结构上的重大变化。《人民法院组织法（修订草案）》由原有的3章40条扩充至6章66条。

笔者在研读《人民法院组织法（修订草案）》全文后认为，由于十八大以来的司法改革力度和深度前所未有，因此有必要通过修改《人民法院组织法》和《法官法》及时总结新经验和新制度。例如，草案中已经规定了专门人民法院、最高人民法院巡回法庭、新疆维吾尔自治区生产建设兵团各级人民法院、跨行政区划人民法院的设立，合议庭和独任审判的新变化，法官助理的设置；而且草案规定的还不充分，需要做更多修改补充。2例如，当代法院的审判管理机制与过去有很大不同，应当在《人民法院组织法》中有所体现。但除了审判权运行机制在草案中有所反映以外，案件流程管理、案件质量评查等内容都没有规定。有关审判管理的论述，参见最高人民法院办公厅编：《大法官论审判管理》，法律出版社2011年版。但是，《人民法院组织法》大修必须慎重，应当暂缓。

一、不合理的结构编排

草案对现行《人民法院组织法》的结构编排进行了重大调整，但这种重大调整并无必要性和紧迫性。

（一）从三章编到六章编

现行《人民法院组织法》是在1979年五届人大二次会议上制定通过，并在1983年、1986年、2006年进行过部分修改。在此之前是1954年一届人大一次会议制定通过的《人民法院组织法》。1979年与1954年《人民法院组织法》的篇章结构完全一样，共计分为三章：第一章“总则”、第二章“人民法院的组织和职权”、第三章“人民法院的审判人员和其他人员”。3两部法律结构的不同之处在于，1954年《人民法院组织法》在章以下分节，1979年《人民法院组织法》则没有。这样编排的基本考虑是：先规定法院组织的制度，后规定包括法官在内的法院工作人员的制度。

这次《人民法院组织法（修订草案）》则分为六章：第一章“总则”、第二章“人民法院的设置和职权”、第三章“人民法院的审判组织”、第四章“人民法院的组成人员和其他人员”、第五章“人民法院行使职权的保障”、第六章“附则”。《人民法院组织法（修订草案）》虽然从现行《人民法院组织法》的40条扩充到66条，但同时也删去不少条款。4如果将草案与现行条文进行初步比较可以发现：在现行40条中，只有2条未作任何修改予以保留，其他38条或删去或修改，另外新增26条。这哪里还称得上是大修，明明就是在重新制定一部《人民法院组织法》！全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明，在2017年8月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上对关于《人民法院组织法（修订草案）》进行说明时，对增加的条款进行了说明，却没有说明为何删去那些原有条款。

删去的条款主要是1979年《人民法院组织法》延续1954年《人民法院组织法》总则中的内容。例如，“总则”中规定的用本民族语言诉讼制度（第6条）、辩护制度（第8条）、陪审制度（第9条）、两审终审制度（第11条）、法检关系制度（第14条）、回避制度（第15条）。这些条款曾经长期被认为是人民法院组织与活动的基本原则。5参见魏文伯：《对于“中华人民共和国人民法院组织法”基本问题的认识》，载《中华人民共和国审判法参考资料汇编 第二辑 总类》，北京政法学院1956年印，第245—251页。

这次草案为什么删去？可能是因为《宪法》或《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》已有相关规定，不需要做重复规定。例如，《宪法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》都规定了用本民族语言诉讼制度；《宪法》和《刑事诉讼法》都规定了辩护制度。在学理上，这可以解释为，宪法特别是诉讼法给予专门规定，是为了赋予并强化当事人的诉讼权利，而《人民法院组织法》只是关于法院的相关规定，无须专门规定诉讼权利。

笔者认为，以这样的理由删去相关条款是不能成立的。如前所述，这些条款已被认为是法院组织与活动的基本原则；如果将这些基本条款删去，只留下和增加大量的具体条款，这意味着《人民法院组织法》失去了灵魂。皮之不存，毛将焉附。《人民法院组织法》之所以专门规定基本条款，意在规定人民法院有义务保障当事人诉讼权利的实现。例如，用本民族语言诉讼制度和辩护制度，不只是当事人基本的诉讼权利，也是人民法院的基本义务。由此来看，《人民法院组织法（修订草案）》应当恢复用本民族语言诉讼制度和辩护制度等相关基本条款。

再以陪审制度为例。严格来说，陪审制度在《人民法院组织法（修订草案）》中并没有删除。类似条款出现在第三章“人民法院的审判组织”第30条和第34条。第30条第1款规定：“合议庭由法官组成，或者由法官和人民陪审员组成，成员为三人以上单数。”第34条规定：“人民陪审员依照法律规定参加合议庭审判案件。人民陪审员履行职务期间，享有法律规定的权利，履行法律规定的义务。”

《人民法院组织法》原有陪审制度条款，则分别规定在第一章“总则”第9条第2款：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，和第三章“人民法院的审判人员和其他人员”第37条：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”

两相比较，不难看出《人民法院组织法（修订草案）》将第34条关于人民陪审员的规定，放入“人民法院的审判组织”这一章非常不合适。因为人民陪审员属于人民法院的其他人员，理应在《人民法院组织法（修订草案）》的第五章“人民法院的组成人员和其他人员”中加以规定。而且草案与现有条款相比，既没有明确说人民陪审员参加第一审案件的审判，同时对人民陪审员的资格和权限的规定也语焉不详。

（二）名不副实的第三章标题

第三章标题命名为“人民法院的审判组织”，本身也是有问题的。《宪法》和《人民法院组织法》中从未出现“审判组织”的用语。“审判组织”是在《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》中加以专章命名。《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的“审判组织”，主要规定审判（理）案件过程中组成合议庭或由审判员一人独任审判（理）的相关事项；而《人民法院组织法（修订草案）》第三章的内容，除了规定合议庭、独任庭、人民陪审员以外，还用较大篇幅规定审判委员会的职权。但审判委员会可以称得上是审判（理）案件的审判组织吗？这份草案将审判委员会规定在“人民法院的审判组织”这一章，客观上是在强化审判委员会讨论案件包括事实认定和法律适用的职能。但这样的规定，却是与当前审判委员会改革的大方向是背道而驰的。

《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中就明确提出：“改革审判委员会工作机制。合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能”，而对于所讨论的案件也限于“除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题”。事实上，以最高人民法院为例，其审判委员会多年来讨论案件的数量极少，很难称得上发挥着审判案件的审判组织的功能，而更多是作为司法政策的制定机构而发挥作用。

值得注意的是，审判委员会讨论案件的职能，越来越多的是由审判委员会内设的专业委员会来完成的。这也就是草案第41条的规定：“高级以上人民法院根据审判工作需要，可以在审判委员会内设刑事审判、民事行政审判等专业委员会，讨论决定重大、疑难案件。”这些专业委员会名义上是审判委员会的内设机构，事实上独立运作，还没有形成较为统一的组织规则。此外，各地法院还设立法官专业会议或审判长联席会议。6参见梁桂平：《论专业法官会议的功能定位及运行模式》，载《法律适用》2016年第8期。法官专业会议与专业委员会、审判委员会是怎样的关系；专业委员会的决议，是否能够代表审判委员会。这些问题在实践中已有一些成熟的经验，或许也有必要在草案中进一步加以说明。

总之，审判委员会不宜直接定性为审判案件的审判组织。现行《人民法院组织法》的立法者也正是可能预见到类似质疑，将审判委员会的相关规定放到了“总则”中。对照来看，当时的立法者做出了一个明智的决定。

虽然第三章标题不合适，但该章内容仍有专章规定的必要。因为这一章规定的是法院如何审判案件，包括：在法院设立、法官组成以后，法官如何开庭审理、法庭秩序如何维持、裁判结果如何形成，等等。这些事项在其他特别是大陆法系国家或地区的法院组织法中有类似规定。例如，《德国法院组织法》专设三章分别规定“公开性与法庭秩序”“法庭语言”“评议与表决”。7参见最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》（上册），人民法院出版社2017年版，第398—407页。《日本法院法（裁判所法）》设第五编“裁判事务的处理”，分四章规定“法庭”“法院的用语”“裁判的评议”“法院的互助”。8参见最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》（下册），人民法院出版社2017年版，第718—720页。《韩国法院组织法》设第六编“裁判”，分二章规定“法庭”和“合议”。9同上，第749—750页。而中国台湾地区的“法院组织法”也专设四章规定“法庭之开闭及秩序”“法院之用语”“裁判之评议”“司法上之互动”。

最高人民法院审判委员会在1993年通过，并在2015年修订的《中华人民共和国人民法院法庭规则》已有相关规定。10参见胡仕浩、刘树德、杨建文：《论〈法庭规则〉的新亮点》，载《法律适用》2016年第8期。《人民法院组织法（修订草案）》完全可以将其中的重要条款，吸纳到有关法院审判事务的专章之中。

综上所述，第三章在标题上需要改变，例如改为“法院的审判事务”，在内容上需要增加更多关于审判事务的条款。11亦有学者提出类似建议。参见方斯远：《〈人民法院组织法〉的修改原则、重点与限度》，载《中国应用法学》2017年第1期。在章的编排顺序上，可以参照大陆法系国家或地区的法院组织法的做法，放在“人民法院的组成人员和其他人员”这一章之后。这样，《人民法院组织法》的编排顺序仍遵循逻辑：先规定法院组织，后规定法院工作人员，最后规定法院工作人员如何进行审判活动。

二、“语言混乱”的第四章

草案的第四章是“人民法院的组成人员和其他人员”，其内容主要是继承现行《人民法院组织法》第三章“人民法院的审判人员和其他人员”。但这两章仍存在显著区别。在标题用语上，草案用“组成人员”代替了现行《人民法院组织法》规定的“审判人员”。

（一）“组成人员”，还是“审判人员”

全国人大常委会于1995年制定通过并在2001年、2017年修改《法官法》。其中第2条规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”现行《人民法院组织法》第33条亦规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民法院院长，或者被任命为副院长、庭长、副庭长、审判员和助理审判员，但是被剥夺过政治权利的人除外。”根据这两部法律，审判人员包括人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。

那么《人民法院组织法（修订草案）》规定的“组成人员”又包括哪些人员？草案第42条给出了明确规定：“人民法院由院长一人，副院长、审判委员会委员和其他法官若干人组成。”据此，组成人员专指院长、副院长、审判委员会委员和其他法官。

两相比较，首先，草案中的“组成人员”排除了现行《人民法院组织法》中“审判人员”中的庭长、副庭长。庭长、副庭长用语的消失，似乎是体现法院去行政化的意愿。12为去除法院的行政化，陈瑞华教授更是提出进一步取消分管副院长，只保留一名院长和一名专职副院长的建议。专职副院长不进入法官员额，负责法院的司法行政事务。参见陈瑞华：《法院改革中的九大争议问题》，载《中国法律评论》2016年第3期。但草案第26条还是规定了“人民法院根据审判工作需要，可以设必要的审判庭”。这就是说，法院只要设立审判庭，通常会任命庭长和副庭长。“组成人员”中将“庭长、副庭长”排除出去，看似去除法院的行政化，实践中却有可能强化。因为原来庭长、副庭长由人大常委会任免，而未来将可能由法院商党的组织部门自行任免。这仍然会强化法院内部的上下级科层关系。

其次，“组成人员”也不包括没有进入法官员额的审判员。目前在有些地方的人民法院，甚至副院长也没有进入法官员额，因而也就不能再称为“审判人员”。或许是考虑到这一点，草案用“组成人员”而不是“审判人员”来概括。“组成人员”仅指“院长、副院长、审判委员会委员和其他法官”。

最后，“组成人员”用语的使用，令这一章标题的逻辑不周严。现行《人民法院组织法》第三章“人民法院的审判人员和其他人员”，是指人民法院的人员是由审判人员和其他人员所构成。这与草案第49条的规定一致：“人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理”。据此，审判人员是指法官，其他人员则主要是指审判辅助人员和司法行政人员。草案现在的标题“人民法院的组成人员和其他人员”，如果解释为人民法院的人员是由组成人员和其他人员所构成，这不仅在逻辑上不周严，与司法人员分类管理的表述也不匹配。

（二）消失的“审判员”和“助理审判员”

《人民法院组织法（修订草案）》不止是“审判人员”用语的消失，更专门的用语“审判员”也消失了。“审判员”就是《法官法》规定的法官。为什么草案不再提“审判员”而用“法官”取而代之？最主要的原因是，有关方面认为“审判员”用语已经过时。新中国成立后，各行各业劳动群体的称呼有了新变化。例如，社会上的八大员是：售票员、驾驶员、邮递员、保育员、理发员、服务员、售货员、炊事员。相应地，民国时期的法官也由“推事”改为“审判员”。时至今日，审判员用语是否已经过时，需要更改为法官？

笔者认为，目前没有必要，反而会制造新的语言混乱。例如，同样称为“员”的用语，还有“公务员”仍然沿用。在日本的司法体制中，判事和裁判官（法官）用语也在同时使用。对于中国来说，依照《人民法院组织法》使用“审判员”和依照《法官法》使用“法官”用语，多年来在司法实践中基本上并行不悖，总体上没有出现冲突。 在这个意义上来说，废弃“审判员”用语完全没有必要。

但在推行法官员额制改革的过程中，已经人为制造了“审判员”与“法官”用语的混乱。按照改革要求，法官员额比例应当控制在中央政法编制的39%，而实际情况是全国审判员的总员额数已经超过了39%。当然，这里的审判员不仅包括在一线审判的法官，也包括从事审判辅助和司法行政事务但具有审判员资格的人员。因此，进行员额控制有相当的必要。然而在不少经济发达的地区，一线审判的法官比例已经超过了39%。这也就意味着有一部分一线审判的法官不能进入员额。这些人虽具有审判员资格而且在一线审判，但却不能再被视为法官，因为现在的法官仅限于特指员额法官。

伴随着“审判员”用语消失的是“助理审判员”用语的消失。原有“助理审判员”分流的问题，要比“审判员”更为严重。入员额的审判员可以直接称为（员额）法官，而未入额的审判员特别是原本就不在审判一线的审判员，可以通过自愿转岗、过渡期等待等一系列弹性措施完成分流。而原有“助理审判员”的分流则更多采取的是强制性的、“一刀切”的政策。“助理审判员”现在有了一个新名字——“法官助理”。草案第52条第2款：“符合法官任职条件的法官助理，经遴选后可以按照法官任免程序任命为法官。”同时依据草案第52条第1款规定：“人民法院的法官助理，在法官指导下办理审查诉讼材料、草拟法律文书等审判助理事务。”这样，目前“法官助理”分为两类：一类是将来能够成为法官的法官助理，也就是现在的助理审判员，他们基本上是有编制的法院工作人员，而且依据《法官法》的规定，他们曾经可以独立审理部分案件。另一类是不能成为法官的法官助理。他们是最高人民法院在2003年开始在全国各级人民法院推广的审判辅助人员，大部分是没有编制的法院工作人员。13有关法官助理现状的分析，参见刘茵、宋毅：《法官助理分类分级管理和职业化发展新模式研究——以北京市第三中级人民法院司法改革试点实践经验为基础》，载《法律适用》2016年第5期。

在中国最早称为“法官助理”的是后一类人员，即没有编制的审判辅助人员。而当初之所以使用这一用语，主要是模仿美国的做法。美国司法有“法官助理”的职位。英文的准确用语是“law clerk”，而不是“judge assistant”。这主要是由法学院的毕业生担任，负责协助法官处理审判事务性工作。这样的职位虽然是临时性岗位，但却十分抢手。因为担任过美国法院法官助理的学生，之后大多转做律师，前途未可限量。“橘生于淮南则为橘，生于淮北则为枳。”“法官助理”引入中国以后，虽然名称和职能一样，但意义和实际作用却不可同日而语。现在将“助理审判员”也改称为“法官助理”，十分荒谬，这就像将大学里的助理教授和教授助理混为一谈。助理教授是将来晋升为教授的固定岗位，教授助理则是由学生主要是博士生担任的临时岗位，与其将来是否成为教授并无必然联系。而比较世界其他国家和地区，也未有从法官助理可以转为法官的说法和做法。

其他国家或地区的司法实践中，类似“助理审判员”的用语，有“候任法官”或“候补法官”。并且，可以经由“候任法官”成为“初任法官”。例如，《日本法院法》第43条规定：“候补判事从结束司法培训生培训的人员中进行任命。”14参见最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》（下册），人民法院出版社2017年版，第712—713页。中国台湾地区“法官法”第9条规定：“具第五条第一项第一款资格经遴选者，为候补法官，候补期间五年，候补期满审查及格者，予以试署，试署期间一年。”“候补、试署期满时，应陈报司法院送请司法院人事审议委员会审查。审查及格者，予以试署、实授”。候补法官在候补期间，其职权当然不能与法官完全一样，但可以办理相关事务。例如，充任地方法院合议案件的陪席法官，独任办理地方法院少年案件以外的民刑事有关裁定案件、民刑事简易程序案件、民事小额诉讼程序事件或刑事简式审判程序案件，等等。

现行《人民法院组织法》第36条对助理审判员是这样规定的：“助理审判员，由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。”其不足之处是，对助理审判员审判职权没有加以限制。这在司法实践中就出现助理审判员代行审判员审判案件的情形十分普遍，并且也没有区分案件类型和案件难易程度。而如今《人民法院组织法（修订草案）》走到了另一个极端。助理审判员的名称取消，统称法官助理，其原有审理部分案件的职权也被剥夺。

在最高人民法院的《人民法院组织法》修改建议稿的早期版本中，也曾提出设立“候补法官”的建议。基本上是用“候补法官”的概念取代“助理审判员”。这一版本与现行《人民法院组织法》的区别有两点：第一，候补法官不占用法官员额；第二，候补法官设在基层人民法院，而现行“助理审判员”在各级人民法院都会产生。但不知为何，最终由全国人大内司委提交的版本中没有出现“候补法官”的条款。

取消“助理审判员”职务和职权的负面影响是巨大的。目前推行的法官员额制度改革，特别是在案件量集中的经济发达地区已经出现了不少问题：不少在一线审判的审判员，他们能进员额但却不想进员额；不在一线审判的法院领导干部，他们不想进员额却也能进员额；而原本就在一线审判的助理审判员，想进员额却进不了员额。助理审判员变成法官助理以后，没有了名分，已经不能再独立审理部分案件。而那些进入员额的法官，特别是法院领导干部，他们的工作量，又会变相交由现在已经变成法官助理的助理审判员来完成。这大大挫伤了助理审判员的积极性，人为加剧“案多人少”现象。

基于上述理由，本文的优先建议是保留现行的“助理审判员”职务名称。退一步来说，如果不保留“助理审判员”，也应该增设“候补法官”职务，并对其职权加以明确限定。名不正，则言不顺。无论如何，都不应将原来属于“助理审判员”的人员，改称和改归“法官助理”。

（三）“其他人员”还包括哪些人员

《人民法院组织法（修订草案）》关于“其他人员”的规定也是缺失的。“其他人员”应当包括审判辅助人员和司法行政人员。草案在这一章中只规定了法官助理、书记员、司法警察和司法技术人员，而对比现行《人民法院组织法》第三章“法院的审判人员和其他人员”中还规定了人民陪审员和执行员。《人民法院组织法》第37条规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”第40条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”

本文注意到，有关人民陪审员的条款在草案第三章“人民法院的审判组织”中有所规定。但放在第三章是不妥当的，理由前文已经陈述。而现行有关执行员的条款则被删除，在草案中没有出现。可能的理由如王胜明在说明中所言：“有关人民法院的执行权，经商有关部门，草案对此未作规定。党的十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。目前，审判权和执行权如何分离，尚未达成共识，还在调研论证。人民法院的执行权主要规定在民事诉讼法中，现行人民法院组织法对法院的执行权也未作规定，草案维持现行人民法院组织法的规定，不影响法院的执行工作。”

问题是，现行《人民法院组织法》原本就没有执行权的规定，只规定了执行员条款。执行员属于人民法院的其他人员。现在草案将第40条执行员的规定删去后，并非如王胜明所言——是维持现行人民法院组织法的规定，而是改变了现行人民法院组织法的规定。而且《法官法》也不会专门规定包括执行员在内的人民法院的其他人员。由此来看，《人民法院组织法（修订草案）》仍有必要恢复关于执行员的原有规定。

更进一步，草案关于“其他人员”的规定，还远远没有跟上社会需求和时代变化。法院的审判辅助人员已经呈现更为细致的分工和更为专业化的趋势。因此，也有必要增设诸如专门的审判调查官、审判研究官和信息技术官等相关职位。

三、从《法官法》看《人民法院组织法》

《人民法院组织法（修订草案）》第五章“人民法院行使职权的保障”是新增的，但将来一旦通过，这部分会令《法官组织法》与《法官法》的相关规定高度重叠。这一章虽然名为法院的保障，但不少条款是规定法官的保障。例如，第59条规定：“法官的人格尊严和人身安全受法律保护。对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官及其近亲属等违法犯罪行为，有关机关应当及时制止，依法从严惩处。”第60条规定：“法官非因法定事由，未经法定程序，不被调离、降职、免职、辞退或者处分。”第61条规定：“人民法院商有关部门建立法官单独职务序列和工资制度，完善职业保障体制。”第62条规定：“人民法院实行培训研修制度，法官、审判辅助人员和司法行政人员应当接受理论和业务培训。”

这些内容有的已在《法官法》中规定，或者可以通过修改《法官法》。那么问题就来了：如何处理《人民法院组织法》和《法官法》的关系？与法官相关的哪些内容可以规定在《人民法院组织法》？哪些只需要规定在《法官法》就可以？

就世界各国和地区的情况来看，有些国家是将法院组织和法官管理规定在同一部法律中，例如，美国法典第28部《司法机构和司法程序》第1编“法院组织”；而有些国家是将法院组织和法官管理的基本规定分别立法，例如，德国有《人民法院组织法》和《法官法》。中国更接近于德国模式。

《人民法院组织法》是由全国人大通过的基本法律，《法官法》是由全国人大常委会通过的其他法律。两者之间的关系，既不能简单认为是上位法和下位法之间的关系，也不是一般法和特别法的关系。至少就内容上来看，两部法律是有分工的：《人民法院组织法》主要规定有关法院的基本事项，而《法官法》主要规定有关法官的基本事项。按照最高人民法院常务副院长沈德咏的说法，《人民法院组织法》和《法官法》是规范人民法院的设置和职权，推进法官队伍正规化、专业化、职业化建设的重要法律，也是我国司法制度的支柱性法律。15沈德咏：《中国特色社会主义司法制度的伟大探索和实践——谈人民法院组织法和法官法修改的若干问题》，载《中国应用法学》2017年第5期。

由于法官构成法院审判活动的主体，《人民法院组织法》的确有必要对法官做出规定。但《人民法院组织法》的规定应当与法官在法院的审判活动直接相关，例如，规定法官的职权和程序要求。而有关法官的任职资格、司法责任、监督职业保障等内容，在同样作为中国司法制度的支柱性法律的《法官法》中规定即可。

在这个意义上，法官遴选制度也没有必要在《人民法院组织法》中规定。草案第51条规定：“上级人民法院的法官，一般从下级人民法院的法官中择优遴选。”这突破了《法官法》所规定的同级择优遴选为主原则。16《法官法》第12条规定：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”在司法实践中，从下级法院法官中择优遴选的做法也没有全面铺开。这一条将来很可能会采取较大的变通执行方式。例如，扩大现有的选调制度，17选调是法院的长期做法。例如，最高人民法院曾制定《选调工作暂行办法》，明确了今后从地方法院选调干部原则上采取集中选调形式。参见沈德咏主编：《司法队伍管理改革的路径与成效》，人民法院出版社2013年版，第34页。甚至先选调法官助理，在上级法院工作期间将其遴选为初任法官。而从普遍下级法院法官遴选的做法，可能产生的负面影响并不会比现在少。18参见苏力：《法官遴选制度考察》，载《法学》2004年第3期。

法官员额制度也不是必须要在《人民法院组织法》中规定。草案第50条规定：“法官实行员额制。法官员额根据人民法院审级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。最高人民法院法官员额，由最高人民法院商有关部门确定。地方各级人民法院法官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制，动态管理。”但《法官法》早在2001年修改时，就已经增加一条，即第50条：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”

两相比较，最大的变化是《人民法院组织法（修订草案）》突出了法官员额省级统管的一面。19实际上，早在20世纪80年代，法院的进人编制就由省级统管。例如，时任最高人民法院院长的郑天翔就说：“高级法院要把下级法院进人的编制掌握在手里，对下级法院进的人一个一个地验收，如果有随便进人的，那就收回编制。”参见郑天翔：《郑天翔司法文存》，人民法院出版社2012年版， 第291页。不过，省级以下法院的人财物统一管理的改革，目前仍在推进，尚无成熟经验可以总结，也不会改变现有同级地方党委负责的政法体制。20参见侯猛：《当代中国政法体制的形成及意义》，载《法学研究》2016年第6期。因此，在《人民法院组织法（修订草案）》中的体现其实并不多；从而再次证明笔者的观点——《人民法院组织法》也无大修的必要。

四、小结

这次《人民法院组织法》的大修，形式上体现在将现行《人民法院组织法》的结构重新编排。遗憾的是，章与章之间、章内各法条之间的前后逻辑比较混乱。在实质内容上，最突出的问题是废除了助理审判员的职位。所谓“牵一发而动全身”，这会动摇法官管理的基本体制。因此可以说，这份《人民法院组织法（修订草案）》较之现行1979年制定并在1983年、1986年、2006年修改的《人民法院组织法》，有倒退之嫌。

1979年在制定《人民法院组织法》时，彭真曾说，“一九五四年的人民法院组织法比较成熟，这次没有原则修改”，“关于人民检察院组织法，对一九五四的文本作了较大修改”。21《彭真传》编写组编：《彭真年谱》（第5卷），中央文献出版社2012年版，第22页。1954年在制定《人民法院组织法》时，相较于中央政治局对《检察院组织法》草案所作的评价“别别扭扭”，22参见王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第433页。毛泽东对《人民法院组织法》的评价是“熨熨帖帖”。23参见王怀安：《1954年〈人民法院组织法〉的起草经过》，载孙琬钟、应勇主编：《董必武法学思想研究文集》（第7辑），人民法院出版社2008年版，第11页。

1995年通过的《法官法》，才第一次使用“法官”用语。但《法官法》与1979年的《人民法院组织法》的对接，基本上没有出现大问题。这也说明改革开放以来，虽然有很多新经验、新制度，但法院组织和法官管理的基本体制并没有发生根本变化。《人民法院组织法》与《法官法》并行不悖、相互配合、相互衔接的关系相当稳定。从这个意义上来说，凝结几代人集体智慧的《人民法院组织法》，没有大修的必要。